论国家治理现代化的基本意蕴和现实价值

2017-04-10肖新发

社会科学动态 2017年6期

肖新发

前沿聚焦

论国家治理现代化的基本意蕴和现实价值

肖新发

国家治理现代化包括治理体系和治理能力现代化两大基本内核，其中现代化是价值定位，制度是根本基石。国家治理现代化具有多元的主体结构和周延的客体外延，主要涵盖市场治理、政府治理、文化治理、社会治理、生态治理和执政党自身治理。全面把握国家治理现代化的关系域，尤其是正确处理其中体现规律性的重大关系，是完善国家治理体系和提高国家治理能力、实现国家治理现代化的必然要求和重要取向。习近平国家治理现代化思想是马克思主义国家学说的创造性运用，是新的历史条件下治国理政的科学指南。

习近平;国家治理现代化;治理体系;治理能力;主体;客体;规律

国家治理，对于不同社会形态以及同一社会形态不同历史时期的国家来说，具有不同的内涵和外延，或者阶级属性和价值取向不同，或者规范体系和治理方式有别。国家治理涉及主体、客体、指向、规范、规律等基本问题，其中关乎国家治理整体效能的是治理体系和治理能力。怎样治理社会主义国家，在以往的世界社会主义运动中没有很好地解决。中华人民共和国成立以来，在中国共产党的领导下，国家治理经历了一个艰苦探索的过程。其间，既取得了显著成绩，积累了丰富经验，彰显了中国社会主义的制度优势，但也存在一些不足，有许多方面亟待改进。当今世界，机遇与挑战并存。我们要实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，就必须推进国家治理现代化，既要着眼于现时代的国际环境，反映现代国家治理的一般规律，也要从我国实际出发，完善和发展中国特色社会主义制度。党的十八大以来，习近平从全面深化改革的战略布局和中国特色社会主义制度自我完善与发展的要求出发，就国家治理体系和治理能力现代化提出了许多新理念、新思想、新战略，不仅为新的历史条件下增强国家治理的自觉性、创造性、实效性提供了科学指南，而且丰富了马克思主义国家学说的理论内涵。

一、国家治理现代化的内在规定和根本基石

作为一项社会巨系统工程，国家治理具有层次性，如国家宏观层次的治理和社会微观层次的治理;国家治理也具有历史性，如传统国家的治理和现代国家的治理。当代中国的国家治理，既要立足于现代性的时空坐标，又要着眼于效能性的整体定位。习近平关于国家治理现代化的系列论述，深刻揭示了当今时代国家治理的一般规律，正确反映了实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的内在要求。

（一）治理体系和治理能力：国家治理的基本内核

治理体系和治理能力是国家治理的基本内核，是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。一般说来，国家治理体系是由相互联系的若干制度构成的有机整体。当代中国，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。国家制度能否执行，主要取决于执行主体“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”的能力。①国家治理体系和治理能力各有侧重，前者是稳定的、刚性的规定，属于国家治理的规范性和前提性问题，后者是能动的、具体的实施，属于国家治理的实践性和效能性问题，二者是一个有机整体，相辅相成。然而，前者只是后者的必要条件而不是充分条件，也就是说，并非国家治理体系越完善国家治理能力就越强。制度对于国家治理固然重要，但是如果没有过硬的治理能力，再好的制度也难以发挥效能。国家治理体系和治理能力的统一性表明，只有具备好的国家治理体系才能提高国家治理的能力，也只有提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。因此，必须坚持治理体系与治理能力同时并建，在完善国家治理体系的同时切实培育和提高国家治理能力。

国家治理，不能仅仅理解为国家宏观层面的治理，或国家机构自上而下由领导干部来进行的治理，也不能仅仅理解为经济、政治、文化、社会、生态某个领域的治理。事实上，它包括不同层次的治理主体、不同方面的治理对象、不同领域的治理任务以及不同关系的治理方略。这就要求适应建设社会主义现代化国家的总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务以及自身事务的能力。

（二）现代化：国家治理体系和治理能力的价值定位

现代化是一个社会变迁过程，必然经历从自然经济到商品经济、从农业社会到工业社会的历史演进过程。中华人民共和国建立后，为彻底改变“一穷二白”的落实面貌，中国共产党人适时地把建设社会主义现代化国家确定为发展目标。历史地看，我国建设社会主义现代化在目标上是整体的，而在实施上则是具体的，农业现代化、工业现代化、国防现代化和科技现代化都指向的是具体领域。在新的历史条件下，习近平立足整体思维，第一次明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”。诚然，国家治理现代化是继“四化”之后的“第五化”，但是国家治理现代化并非具体领域的现代化，而是指向国家整体的现代化，既表现了治理体系和治理能力二者不可或缺的整体性，又统领包括“四化”在内的各个领域的现代化进程。也就是说，现代化是国家治理体系和治理能力的着眼点和落脚点。当今世界，现代化是时代潮流，发达国家试图引领现代化进程，发展中国家期盼跻身现代化行列，因此都自觉或不自觉地把现代化与国家治理联系起来，否则就不可能在国际舞台上拥有话语权和竞争力。我们要在建国100周年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，就必须把国家治理现代化作为“实现社会主义现代化的应有之义”②。从社会结构而言，我国社会主义现代化是经济基础和上层建筑的统一体。如果说农业、工业、国防、科技“四个现代化”侧重于生产力和物质文明，为国家长治久安奠定物质基础的话，那么国家治理体系和治理能力现代化则侧重于上层建筑，为国家长治久安提供政治保障和思想引领。当代中国的国家治理现代化以马克思主义执政党为统领、以人民当家做主的国家政权为轴心，能够形成纵横联动和共同发力的生动局面，因而相对于指向具体领域的“四个现代化”而言彰显出整体性功能。由此可以说，国家治理体系和治理能力现代化的提出，表征着当代中国共产党人实现了社会主义现代化思想认识的历史性飞跃。

任何思想、理论的形成都具有现实基础。国家治理现代化的新理念、新思想、新战略，正确反映了当代中国的现实要求。习近平指出：“我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求”，“制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。”③多年来，我们经常可以看到国家治理中的一些“二律背反”现象：一方面，社会主义制度能够发挥集中力量办大事的优势并取得了辉煌成就，如应对自然灾害、开展科技攻关、兴办重大工程、举办大型活动等等;另一方面，在一些具体的社会治理中漏洞和失误不少，甚至某些偶发事件也往往使得一些国家机关或管理部门不知所措，这就严重影响了国家的权威和公信力。现实的挑战提出了国家治理现代化的要求，不断推进国家治理现代化成为有效解决中国当前和未来问题的必然选择。实践表明，“我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”④

（三）制度：国家治理体系和治理能力现代化的根本基石

各个国家治理体系的选择，取决于其历史传承、文化传统、经济社会发展水平和人民的意愿，虽然有着明显的个性差异，但都必须解决制度问题，因为制度是国家治理的根本基石。中国有几千年的封建专制史，没有留下像西方国家那样的法治传统，倒是人治构成了几千年封建社会的基本线索，以至新中国成立后仍然起着很大的惯性作用。邓小平在改革开放初期就告诫全党：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”⑤，并期待“在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”⑥。习近平继往开来、与时俱进，在当选总书记后就把制度建设提上党和国家的重要议事日程。在十八届中央政治局第一次集体学习时习近平明确表示：“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障。”

制度作为国家治理的根本基石，不仅在于它体现着国家的意志和人民的利益，而且在于它与法律、法治是紧密联系的。制度是行为准则，法律是制度的升华，法治是以制度和法律为内核的治国方略。国家治理的过程一刻也不能没有制度，立法、执法、司法、守法等只有在制度规范的前提下才能正常进行和达到预期效果。中国特色社会主义制度是特色鲜明、富有效率的，但还不是尽善尽美、成熟定型的。随着全面深化改革的推进，有些领域的制度不再适用，也有些领域出现制度真空，甚至还有些制度之间相互冲突。无疑，推进国家治理现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的迫切需要。制度作为国家治理现代化的根本基石，既表现为治理体系是由制度构成的，也表现为治理能力是以执行制度为使命的。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、规范、有序，并“运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能”⑦。

二、国家治理现代化的主体结构和客体外延

国家治理是主体变革客体的能动过程，必须明确其主体结构和客体外延，准确把握主体变革客体的指向与目标。在当代中国，国家治理现代化表征着主体结构的多元化、客体外延的周延性以及主体变革客体任务的繁重性，而其决定性因素在于社会主义国家的职能、社会主义制度的特质及全面深化改革与时俱进的使命。

（一）确认国家治理现代化主体结构和客体外延的理论前提

确认国家治理的主体结构和客体外延首先有必要区别国家治理与政治统治。国家是阶级统治的工具，而国家的阶级本质是由其基本职能体现出来的。国家职能包括政治统治职能(或阶级统治职能)和公共管理职能(或社会职能)，二者是统一的。马克思主义国家学说反映了无产阶级和资产阶级之间根本对立的利益关系以及无产阶级推翻资本主义社会和建立社会主义社会的历史使命。由于马克思主义国家学说形成于无产阶级与资产阶级之间矛盾激化、斗争激烈的时期，因此它突出强调了国家的政治统治职能，但是并没有把国家职能归结为政治统治职能，这是因为“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”⑧。列宁在解读上述思想时先是强调社会主义国家的政治统治职能，认为其“最高表现就是无产阶级实行专政”⑨。后来，他又根据俄国社会主义建设实际，在《〈苏维埃政权的当前任务〉一文初稿》中提出“政治任务对经济任务来说居于从属地位”。由此表明，国家的两种基本职能不可分割、相辅相成，并且在一定条件下会发生地位转化，国家治理不能顾此失彼，也不能把某种职能的地位绝对化。

社会主义国家治理理当兼顾国家基本职能的不同方面，不能只知其一不知其二，否则就会导致一些公民和社会组织被排斥在国家治理主体之外，或者一些社会领域被排斥在国家治理对象之外。在当代中国，阶级斗争不再是社会的主要矛盾，经济建设成为国家的中心任务，同时阶级斗争在一定范围内仍然存在，有时还有激化的可能。实现国家治理现代化，不是要把国家治理与无产阶级的政治统治对立起来，更不是否认阶级斗争和无产阶级专政，而是要根据我国社会主义初级阶段的实际全面把握国家的基本职能，整体推进当代中国社会主义不断发展。区别国家治理和政治统治，体现了马克思主义国家学说的精神实质，有利于确认国家治理的主体结构和客体外延，进而规定国家治理中不同主体的责任和实行对不同客体的变革。

（二）国家治理现代化的主体结构及其多元化

所谓国家治理主体，即参与国家治理的社会组织、社会群体和个体，如执政党、政府、社会、公民等。习近平关于“尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转”⑩的论述，涵盖了国家治理主体结构的各个方面。同时，他又突出强调在国家治理中充分发挥三个方面的主体作用：一是“在党领导下管理国家”，因为中国共产党作为执政党，不仅是国家治理的主体，更是国家治理的领导核心。二是人民是历史的创造者，必须坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革。⑪三是遵循市场经济规律，发挥企业的主体作用，“让市场真正成为配置创新资源的力量，让企业真正成为技术创新的主体”⑫。社会主义国家治理主体的重要特点是多元化和广泛性，政府、市场、社会、公民等都有自己的治理责任，必须充分发挥各类主体的作用，使之形成各司其职、互动融合的整体效能。

从治理主体的多元化和广泛性不难看出，国家治理与政治统治是不同的。政治统治凸显的是阶级二元对立，以阶级的分野确定国家治理的主体，因而难以形成主体多元的现实，要么人民群众被排斥在主体之外，要么市场、企业难以真正发挥主体作用。改革开放前，我国长期进行阶级斗争，政治运动连绵不断，而经济建设却被严重忽视，市场和企业的主体作用未能很好发挥。其中原因很多，从思想认识上说，在于教条式理解和运用了马克思主义国家职能理论，尤其是夸大了国家政治统治职能。习近平关于国家治理主体多元化的思想，反映了建设社会主义现代化国家的现实需要，体现了当代中国共产党人的政治智慧，也丰富了马克思主义国家学说。

（三）国家治理现代化的客体外延及其周延性

国家治理客体即国家基本职能所涉及的所有对象。习近平关于治理体系和治理能力内涵的论述，以及关于“必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化”⑬的论述，清楚地阐明了国家治理客体外延的周延性。也就是说，国家治理涵盖国家生活的各个领域、社会结构的各个方面，是社会系统中与国家职能具有关联的所有对象，而不是其中的一部分或几部分。要准确把握国家治理现代化的客体外延及其周延性，就必须正确理解国家基本职能的内在关系，否则，认识上的偏差就会导致实践上的危害。

我们在很长时期内对国家治理客体外延的把握不同程度地存在一些问题。改革开放前“以阶级斗争为纲”突出的是国家的政治统治职能和政治领域的治理，而忽视了国家的社会职能和其他领域尤其是经济领域的治理。改革开放后重视经济、政治、文化领域的全面治理，展现了中国社会主义的活力和生机，但我们对于经济社会发展过程中出现的社会问题和生态问题及其治理并没有予以足够重视，由此导致了人与人、人与社会、人与自然的不和谐。现在，我们强调国家治理客体外延的周延性，不仅因为它是马克思主义国家基本职能理论的要求，也是全面深化改革的需要。在新的历史条件下，改革是国家治理的重要体现，全面深化改革就是对所有领域的全面治理。正如习近平所说，全面深化改革“是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的”⑭，只有“各领域改革和改进的联动和集成”，才能“在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应，取得总体效果”⑮。显然，全面深化改革是国家治理现代化客体外延周延性的必然要求和重要标志。

（四）统筹推进重要领域和关键环节的治理

从国家治理现代化的主体多元、客体周延中不难看出，完善国家治理体系和提升国家治理能力具有系统性、整体性、协同性，无论决策层面还是操作过程，都必须避免孤立的、片面的思想方法和工作方法。从事物发展不平衡性和领导艺术而言，国家治理不能顾此失彼，也不能平均用力，而是要坚持“两点论”和“重点论”的统一，“统筹推进重要领域和关键环节改革”⑯，在市场治理、政府治理、文化治理、社会治理、生态治理、执政党自身治理等方面实现突破、取得成效。

市场治理首先要坚持社会主义市场经济改革方向，从广度和深度上推进市场化改革，让市场在资源配置中起决定性作用。在这个前提下，用健全的法律和规则培育市场体系、规范市场秩序、引导市场充分竞争，真正让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化。同时，要正视并通过多种方式遏制市场对社会生活各个领域的消极影响。

政府治理的首要任务是加大政府职能转变力度，既积极主动放掉该放的权，又认真负责管好该管的事，减少对资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预。政府治理又必须做到依法行政，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，完善决策机制和执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。政府治理还必须在建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面发挥更大作用。

文化治理的前提是坚持社会主义文化前进方向，牢牢掌握意识形态工作领导权、管理权、话语权。文化治理的内核是完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系和现代文化市场体系，增强全民族文化创造活力，让一切文化创造源泉充分涌流。文化治理的关键是把握好文化的意识形态属性和产业属性、社会效益和经济效益的关系，始终把社会效益放在首位。

社会治理的根本原则是促进公平正义、社会和谐，以人民群众根本利益为坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题着手，通过制度安排和深入细致的工作解决社会多种利益诉求。社会治理的现实要求是创新体制机制，实现重心下移，引导基层和群众为国家分担责任和依法实行自我管理、自我服务，同时要规范和引导各类社会组织，推进全社会创造能量充分释放、创业活动蓬勃展开。

生态治理要以尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念为先导，以建设生态文明和美丽中国为目标，以对人民群众和子孙后代高度负责的态度，处理好生态环境保护和经济社会发展的关系，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，努力走向社会主义生态文明新时代。

执政党治理是国家治理的内在要求。从严治党的核心是密切党同人民的血肉联系，始终保持党的先进性和纯洁性;重点是从严治吏、正风反腐、严明党纪;目的是增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心;基本要求是思想建党和制度治党紧密结合，严肃党内生活，从严管理干部，持续改进作风，发挥人民监督作用，把握从严治党内在规律。

三、国家治理现代化的关系域和规律性

关系(联系)具有客观普遍性，其中内在的、本质的、必然的关系表征着事物发展的客观规律。国家治理现代化的主体与客体之间的关系涉及方方面面，由此构成层次重叠、内容丰富、包罗万象的关系域，正确处理其中带有规律性的重大关系是国家治理现代化的必然要求和重要体现。

（一）国家治理与党的领导的关系

美国学者罗杰·希尔斯曼说过，“政党是治理国家不可缺少的工具”⑰。现代国家治理与政党之间具有必然联系，只不过代表不同利益的政党对于国家治理产生着不同的能量。在当代中国，国家治理与党的领导的关系，也就是坚持中国共产党的领导与依法治国的关系。这是实现国家治理现代化必须首先正确认识和处理的重大关系。

首先，党的领导与依法治国具有共同的价值取向。习近平指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理好，则法治兴、党兴、国家兴;处理不好，则法治衰、党衰、国家衰。”⑱中国共产党是中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，坚持党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系。社会主义法制是党和人民意志的体现，坚持依法治国是关系党执政兴国、关系国家长治久安、关系人民幸福安康的重大问题。党的领导是国家治理体系的核心，依法治国则是推进国家治理现代化的保障。共同的价值取向，决定了必须正确处理二者的关系，如果顾此失彼则必然导致党、国家和人民利益的严重损失。

其次，党的领导与依法治国具有共同的本质属性。中国共产党的领导和社会主义法治是一致的，党的政策和国家法律的统一集中体现了二者在国家治理现代化中的共同本质。2014年1月8日习近平在中央政法工作会议上的讲话中指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。”党的政策是国家法律的先导，是立法的依据和执法的指导。一旦党的政策成为国家法律，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。如果看不到二者的共同本质，就有可能把党的政策与国家的法律割裂开来或对立起来，甚至有可能借口依法治国而否认党的领导，或者借口党的领导而否认法治的权威。

再次，党的领导与依法治国具有共同的运行机制。党的领导和国家治理都要以法治为根本依托，即“把党和国家的工作纳入法治化轨道，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题”⑲。所不同的是，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，两相比较，党内法规制度在很多地方比法律的要求更为严格。党的十八届四中全会强调党规同国法的衔接和协调，把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，把依法治国和依规治党统一起来，明确提出执政党既要严格遵循宪法和法律，又要在自身治理中贯彻法治精神，从而正确回答了“党大还是法大”等质疑。

最后，党的领导与依法治国具有相互依赖的辩证关系。一方面，依法治国需要党的领导，党的领导是依法治国的根本保证。习近平指出：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力”，而党的领导“是社会主义法治最根本的保证”。⑳另一方面，党的领导要有法治意识，要坚持依法执政。即“以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化。”㉑显然，全面推进依法治国有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命，进而形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

（二）国家意志与人民民主的关系

国家治理要体现国家的意志，也必须代表人民的意志。马克思主义创始人对“人民是否有权来为自己建立新的国家制度”这个问题作出了绝对肯定的回答，认为“国家制度如果不再真正表现人民的意志，那它就变成有名无实的东西了”㉒。马克思在总结巴黎公社的经验时指出：公社所采取的各项措施，“只能显示出走向属于人民、由人民掌权的政府的趋势。”㉓人民当家做主是社会主义制度的本质特征，社会主义国家治理必须充分体现社会主义制度的这一特质。

人民民主是评价一个国家政治制度的重要标准。一个国家的政治制度是不是民主的、有效的，评价的主要标准包括“全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活”㉔。保证人民当家做主是发展中国特色社会主义的必然要求，也是推进政治体制改革的根本任务。这是因为，人民拥护和支持是中国共产党执政最牢固的根基，人民群众中也蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量。“中国共产党来自人民、服务人民，这就决定了中国共产党领导人民建立的中华人民共和国必须紧紧依靠人民治国理政、管理社会。”㉕事实上，当代中国的民主制度，保障了人民在治国理政中的主体地位。

民主制度包括选举民主制度和协商民主制度，二者的有机结合是中国社会主义民主的一大特点，它拓展了社会主义民主的深度和广度。在社会主义国家，人民当家做主的真谛何在?习近平指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”㉖在当代中国，保证人民当家做主的突出表现是在治国理政中开展广泛协商，这是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，有利于减少社会矛盾，扩大社会共识，寻求“最大公约数”;有利于把“服从多数”和“尊重少数”有机结合起来，取长补短，提高民主质量;有利于提高决策效率，通过求同存异，达成妥协和共识。尽管协商民主是改革开放以来我国政治体制改革的一大突破，但业已上升到国家制度层面，其具体形式诸如专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商和基层协商等被广泛运用于国家治理中，充分展示了中国特色社会主义民主的制度优势。

协商民主既要突出重点，也要注重实效。人民群众是社会主义协商民主的重点，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层次、各个方面同群众进行协商。”㉗推进协商民主，要在对象上坚持广泛性和共享性，树立协商于民、协商为民的理念，大力发展基层协商民主，充分体现社会主义民主的本质;在操作上坚持服务性和科学性，培育面向公民的服务机构及其人员的主体意识，完善协商制度、规范协商程序、明确协商内容、选择协商形式，不断提高协商民主的制度化水平。应当指出，协商民主必须坚持内容和形式的统一，通过协商民主形式，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力，使之科学化、制度化、常态化，坚决防止人民形式上有权、实际上无权的形式主义。

（三）权力归宿与权力运行的关系

国家治理是权力运行的过程，而拥有权力的主体与权力的最终归宿是既相联系又相区别的两个问题。国家治理的权力具有公共性质，它来自于人民的让渡或授予，只能用于为人民服务，做到“权为民所用、利为民所谋”。当代中国推进国家治理现代化，必须正确处理权力归宿和权力运行的关系。

要优化权力结构和合理配置权力。社会主义国家权力的归属在于它的人民性，这是由马克思主义执政党和社会主义国家的性质决定的。公共权力运行是否坚持人民取向，关系着一个政党、一个政权的兴亡和命运。公共权力只能是实现人民根本利益的工具，而不能异化为少数人谋取私利的特权。由此，必须优化权力结构和科学配置权力。国际社会的经验表明，权力过于集中甚至权力垄断势必导致国家治理人治化和人民权力被异化。我国改革开放以来的实践也告诉我们，必须防止权力背离宗旨、走向腐败。有鉴于此，习近平提出“合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制”㉘。优化权力结构和科学配置权力，既是保障国家权力和社会权力行使公正和富有效率的必然要求，也是防止权力滥用甚至异化的重要举措。

要健全权力制约机制和监督机制。权力是一柄双刃剑，它既可以服务于社会和人民，使权力主体大有作为，也可能用以谋取私利，使权力主体走向堕落和腐败。防止权力腐败，保证公共权力的行使真正有益于公民权利的实现，必然要求健全权力运行的制约和监督体系。权力制约是民主政治体制下普遍适用的原则，权力监督是保障人民赋予执政党、国家权力机关和政府机关的各项权力永不变质的重要措施。在新的历史条件下，权力制约和监督的正确路径主要有三：一是增强权力运行的透明度。“依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。”㉙公开透明的权力运行，是国家治理现代化的必要条件和重要体现，有利于让人民监督权力，最大限度地压缩权力滥用的空间，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。二是加大权力运行的约束力。没有约束的权力容易造成权力运行失序，甚至导致权力的腐败和异化。只有把权力关进制度的笼子里，使权力主体心生敬畏、不越雷池，才能保证领导干部位高不擅权、权重不谋私。三是保持遏制权力异化的高压态势。东欧一些社会主义国家亡党亡国留下了一条深刻教训：要巩固马克思主义执政党的领导地位和社会主义国家的政权，就必须防止权力在运行过程中走向异化。由此表明，必须坚持有案必查、有腐必惩，任何人触犯了党纪国法都要依纪依法严肃查处，决不姑息，进而形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

（四）依法治国与文化强国的关系

马克思恩格斯指出：“统治阶级的思想在每一时代都是占统治地位的思想。这就是说，一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量。”㉚中国特色社会主义是物质文明和精神文明全面发展的社会主义。一个没有精神力量的民族难以自立自强，一项没有文化支撑的事业难以持续长久。“实现我们的发展目标，不仅要在物质上强大起来，而且要在精神上强大起来。”㉛树立文化自信，实施社会主义文化强国战略，是国家治理现代化的根本要求和应有之义。

文化是由认知形态文化、观念形态文化和制度形态文化构成的整体。人们对于认知形态文化具有高度自觉，对于制度形态文化越来越重视，但是对于观念形态文化还缺乏认识上的自觉和行动上的自为。可以说，这正是中西文化激烈碰撞背景下价值观念扭曲、道德水平滑坡等问题的一大症结。其实，以哲学社会科学为主要内核的观念形态文化对于国家治理具有不可替代的重要意义。实施文化强国战略，尤其是培育和践行社会主义核心价值观，既是应对国际文化竞争、增强国家文化软实力的迫切需要，也是抵制西方文化糟粕、实现国家治理现代化的现实要求。习近平强调：“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面。历史和现实都表明，构建具有强大感召力的核心价值观，关系社会和谐稳定，关系国家长治久安。”㉜培育和践行社会主义核心价值观是一项系统工程，根本目的是“以文化人、以文育人”，这就需要“通过教育引导、舆论宣传、文化熏陶、实践养成、制度保障等，使社会主义核心价值观内化为人们的精神追求，外化为人们的自觉行动”㉝，从而筑牢全体人民为推进国家治理现代化而团结奋斗的共同思想基础。

依法治国与文化强国的关键，是正确处理法治和德治的关系。古人云：礼者禁于将然之前，而法者禁于已然之后。就是说，礼仪教化是为了防患于未然，使得人们不犯或少犯错误，而法律制裁则是在人们犯错误之后加以惩罚。法治与德治的功能各异，但又是辩证统一的，坚持依法治国和以德治国相结合是国家治理现代化的必然选择。“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”㉞在国家治理中，法治和德治刚柔相济、相辅相成，不能顾此失彼。一方面，要把道德要求转化为具有刚性约束力的法律规定，用法律推动道德建设。法律是道德的保障，舍此，再好的道德规范也难以转化为人们的自觉行动。鉴于国民道德素质的严重滑坡，必须把一些基本道德规范转化为法律规范，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线、提升全社会道德素质。另一方面，要以道德滋养法治精神，强化道德对法治的支撑作用。法律的运行过程是受着道德的影响的，具有深厚道德基础的法律法规能够为更多人所自觉遵循，相反，再好的法律法规也会因为人们的道德素质低下而变成发挥不了作用的一纸空文。由此可见，文化强国的重要任务是提高人们的道德素质，为依法治国奠定坚实的道德基础。

总之，实现国家治理现代化是建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的应有之义，是涵盖经济、政治、文化、社会、生态、执政党等方面的社会巨系统工程。因此，必须正确认识和处理贯穿其中的内在的、本质的、必然的关系，把握规律性、增强自觉性、发挥创造性，从而不断提高国家治理的能力和水平。

注释：

①②③④⑦⑩⑫⑬⑭⑮⑯中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第24、23、28—29、24、25、29、54、24、23、27、30页。

⑤《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。

⑥《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第372页。

⑧《列宁专题文集·论马克思主义》，人民出版社2009年版，第199页。

⑨《马克思恩格斯文集》第9卷，人民出版社2009年版，第187页。

⑪习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日。

⑰［美］罗杰·希尔斯曼：《美国是如何治理的》，商务印书馆1986年版，第327页。

⑱⑲⑳㉑㉞中共中央文献研究室编：《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第114、98—99、92—93、105、103页。

㉒《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第316页。

㉓《马克思思格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第64页。

㉔习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日。