社会治理现代化下的信访困境与出路研究

王道荣

（中共宿州市委党校 安徽 宿州 234000）

社会治理现代化下的信访困境与出路研究

王道荣

（中共宿州市委党校 安徽 宿州 234000）

社会治理现代化是国家治理体系和国家治理能力现代化的重要组成，信访工作是社会治理的重要实践，是有效预防和化解社会矛盾，构建和谐社会的基础。新时期信访工作陷入困境，呈现出新特点，究其原因有信访工作制度因素，也有制度外原因，为此要从信访工作制度内外两方面进行改革和创新，推进信访治理现代化建设。

社会治理 信访制度 属地管理

十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善与发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理是国家治理的基础，是国家治理在社会层面的展开。在社会治理诸多制度中，信访制度处于一种枢纽的地位，是链接中央与地方、穿透国家与社会的基础性治理制度。作为洞察整体中国政治生态的一个视角，信访制度体现了官民互动与政策之间的关系，信访工作集中反映了基层社会治理的困境，因此从国家和社会治理角度分析信访，研究和探讨信访工作制度改革尤为重要。

一、近年来信访的总体现状及特点

随着全面深化改革，各种利益矛盾冲突加剧，加上互联网等新兴媒体的广泛运用，往往对负面新闻和社会情绪有放大效应，导致信访形势仍然严峻，呈现以下特点：

一是信访涉及领域广，利益诉求多。因农村土地征收补偿、房屋拆迁安置补偿、农村土地承包纠纷包括承包地、林地、水面、宅基地纠纷等；因劳务、生产、安全事故，因过去计划生育政策遗留问题，因房地产开发、涉法涉诉案件，因体制变革、企业改制、机构改革等上访，多是城镇化和工业化过程中的矛盾冲突。

二是上访群体结构复杂，重复访占比高。因诉求目的不同，出现多元化的上访主体，过去中老年较多，现在是老中青结合，有农民、工人、残疾人员、丧失劳动能力等社会弱势群体，也有军转干部、复退军人等特殊群体，以及城市拆迁户、机关事业单位改革分流人员等带有时代特色的信访群体。有个体访，也有参与人数多、持续时间长的群体访和缠访、闹访，甚至出现谋利型上访和上访专业户。

三是信访部门人少事多，疲于奔命。信访部门本是政府与群众的桥梁和纽带，而现在其职能被异化为维稳、治安，甚至民事刑事案件的解决功能。基层信访部门编制有限，承担着政府的消防队、减压阀等繁杂的工作，被称为“小马拉大车”。上面领导施压，下面群众抱怨、辱骂，尤其是劝接访民，工作难度更大。

四是息访成本越来越高。上访量作为考核地方官员政绩的一项重要指标，有时是一票否决制，为此各地为了息访，不惜一切代价。据了解，把一个进京访民带回，开支合计均在万元左右，若是群体上访，成本更高。另外，各市县在北京有常驻人员，负责联络北京信访和公安部门，配合当地信访接送返，开支巨大，有时为了安抚访民，还施以经济救助与补偿。

五是出现谋利型上访和上访专业户。群众上访零门槛，有时还有钱可赚，信访的“属地管理”原则及信访考核制度的压力，使信访工作变成上下级政府之间、政府与责任单位之间、政府与访民之间的利益博弈关系，培植了一批上访专业户，甚至形成上访产业链。

六是信访处置方面存在不作为和乱作为现象。对待群体访方面，一些地方对于围堵政府大门、堵塞交通等违法行为，不敢处置，表现过于软弱，导致部分人采取过激行为。有些地方对信访者进行收买、欺骗甚至打击迫害，有的滥用职权，欺压上访人员，用各种手段进行收容、遣送、关押、毒打。这些行为不仅没有达到息访的目的，反而使上访人从不满发展到怨恨和仇视，增加了上访的动力。

二、当前信访的困境及其原因

（一）信访制度设计本身存在重大缺陷

1.信访工作绩效考核制度值得商榷。把信访纳入自上而下对干部的考核之中，并提高到一票否决的程度，第一，为信访部门腐败制造了巨大空间。如何减少群众的越级上访，成为地方和基层工作的目的，因为一票否决，便有了“花钱销号”的行为，催生了以信访为中心的各种产业。第二，诱导地方和基层组织拦访、截访及欺骗、收买和迫害行为的发生。民意表达的渠道只能疏导，不能强力硬堵，信访考核制度逼迫地方政府堵截民意表达渠道。第三，仅仅根据上访数量处理干部是简单粗暴的官僚主义行为。上访事件的多少，一定意义上反映了一个地方的治理状况，但考察地方的治理状况和干部的治理成效，要深入调查，具体分析。第四，信访考核使部分上访变成对地方政府的要挟和敲诈。信访考核和一票否决，使地方政府畏惧上访，而使访民掌握了地方政府的软肋，造成治理信访力度越大、上访越多的局面。

2.信访属地管理制度和属地政府接劝返访民的制度待改善。即不论事由及事发地，都要由户籍所在地负责，特别是三跨三分离的上访，问题处理涉及多部门、多地区协调解决，难度较大。对于越级访，责令属地政府接劝返访民，无形中增加了上访人谈判的砝码，变成了访民对政府的要挟，促使部分人越级上访和重复访。按照属地管理的原则，群众到任何部门反映问题，应由接待部门负责处理，既可以处理反映的问题，也可以处理反映者本身。让属地政府接劝返访民的制度违反了属地管理原则，而变成属人管理了。

3.信访部门定位不准，权力不明，职责不清。《信访条例》第6条说明县级以上人民政府信访工作机构的工作方式是受理、交办、转送、承办、协调处理信访事项，体现了信访制度的中转性，现在信访部门成了维稳办、联系办、督导办、救灾办，信访机构的督查权缺乏实质性法律效力。信访部门本身应当有什么样的职权？工作范围是什么？与地方领导、与其他党政机关应当是什么样的关系？信访部门上下之间应当是什么样的关系？不同地区信访部门之间应当是什么样的关系？这些都需要认真研究和明确界定的。

4.信访机构之间缺乏沟通、协调机制。在我国现行信访体制下，信访机构庞杂而分散，党委、立法、司法机关、政府机构以及政府的各个部门都设有信访机构，但是这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，从而使整个信访系统缺乏统一协调机制。权力结构的复杂性导致信访机构接受的信息还要经过一次次转移传递，不仅影响了沟通速度，更是降低了沟通质量。

（二）信访制度以外的制度、政策和工作作风存在严重问题

1.各种利益矛盾更加复杂。目前信访案件中大部分属于征地和拆迁类纠纷。从宏观背景上说，征地拆迁类纠纷多是因为快速工业化和城市化带来的，从制度背景上看，与当前财政体制密切相关。分灶吃饭财政体制的确立，土地财政或者说政府与群众之间的利益冲突是当前党群干群关系的焦点，也是造成群众上访形势日益严峻的主要原因。围绕这种利益冲突，官民商之间展开利益博弈，群众往往采取依法抗争、越级上访、扩大声势等手段。此外，改革开放以来，各种社会主体之间利益发生分化。不仅分化为众多利益群体，而且分化到利益直接对立的程度，比如劳动与资本之间，农民和农场主之间，开发商与拆迁户之间，业主和物业公司之间，都呈现利益直接对立的关系。

2.司法独立问题远远没有解决。法院是一切纠纷的最终解决者，也是官民冲突案件的最终裁决者，因为这种最终裁决权，使法院成为地方政府强有力的制衡力量。在目前体制下，法院在组织人事及财政方面完全依赖地方政府，因此形成了地方党委政府领导法院、法院听命于地方党委政府以及行政干预司法的局面，使法院从地方政府的制约者变成地方政府的工具。老百姓不走司法诉讼途径，而拥挤到信访渠道，既有对法院信任感下降的因素，也有因地方政府干预司法下，司法途径走不通的原因，逼迫访民走上漫漫上访路。

3.主观主义和决策失误。十八大报告提出，凡是涉及群众切身利益的重大决策，要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的行为，要坚决防止和纠正。这是协调和处理党群干群关系必须坚持的最高原则。但如何从制度上保证决策者尊重民意，推进决策的民主化，实在是一个需要认真研究的问题。现实操作中由于政策的制定者针对共性或个性问题调研不够，拿不出切实可行的办法或针对性不强，政策制定没有考察相关问题及政策配套，没有倾听基层意见和呼声，论证、听证不够，往往是一石激起千层浪。

4.官僚主义、命令主义和贪污腐败。有些干部不愿意做艰苦细致和费时费力的思想教育工作，有些干部命令主义作风严重，对群众态度蛮横，有些干部官僚主义作风严重，对群众利益麻木不仁，对群众的诉求不闻不问，小事拖大，大事拖炸。部分群众上访和群体性事件，就是这种官僚主义和命令主义造成的。此外贪腐导致谋利型官员，破坏社会稳定、损害党群干群关系、毁坏执政基础，群众没有合法渠道直接罢免他们，唯一的途径是上访，以引起上级政府的关注。

5.与信访体制有关。信访制度是中国政治体制的一部分，是治理国家的日常方式。首先，我国所有国家机关、群众团体及涉及公共利益的部门都设立了信访机构，但它们功能权限各有不同，造成了体制混乱。面对大量诉求和积案，专门信访机构则既无资源又无权力，即使是国家信访局，在督办案件中也并无法定的独立调查权和处理权，只能依靠行政系统的内部关系协调处理。[1](P32-34)其次，信访工作的职能被异化，信访的公民政治参与和信息沟通功能被弱化，更多承担着包括维稳、治安、救济、民事刑事案件的解决等功能。最后，社会治理方式上重管制轻协调、重堵轻疏。堵和打压反而孵化出更多的信访案件，导致上级机关成为解决官民冲突的第三方。

三、破解信访困局的对策

（一）改革和完善信访制度

1.完善信访机构设置，创新信访工作机制。把国家信访局定期分组派驻到各省会指导、监督信访工作，变上访为下访。既减轻了上访人的负担，又分散了北京的信访压力，也有利于与所在省有关部门的沟通协调。在国家、省、市、县层面分别设立统一的信访机构和统一的信访服务大厅。大厅内分别设立党委、人大、政府、法院、检察院五大信访窗口，并设立一个统一的信访立案处。信访人信访，均应首先统一到信访立案处立案，统一登记和编号，然后立案处将信访材料分别分发五大窗口，通过互联互通监督各信访窗口处理信访的进度和最终结果。信访人可通过信访服务大厅内的大屏幕随时查看信访的处理流程和进度情况。对于信访量大的工作部门，如工商、公安、国土、规划、城管、卫生等，可在信访服务大厅的政府信访服务窗口下设立分窗口，直接处理信访人就本部门事务提起的信访。[2](P27-29)在基层信访治理中，构建社区、社会组织和社会工作者的“三社联动”机制，突出以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作人才为支撑的联动格局。[3](P87-96)定期对群众信访举报的问题分析研究，召开周例会或月例会，力求事有人问、有人管，矛盾纠纷化解在基层。

2.完善信访考核制度。畅通渠道，为基层减压和松绑，使基层干部把主要精力投入到解决群众反映问题上来，不再简单地根据上访数量考核和处理干部，但不等于不再监管。对于损害群众利益，打击迫害上访人，因为决策失误、相互扯皮和久拖不决，对待群众态度蛮横，对群众利益麻木不仁、办事不公等引起群众上访，视情节严重，要派出调查组，查明事实，分清责任，根据党纪国法，严肃处理。对于群众上访集中的地方，采取派驻工作组与发动群众检举揭发相结合的形式，集中整治。

3.明确信访部门权力和职责边界，理顺信访部门之间的关系。信访部门本来是人民群众反映诉求的平台，负责接待、协调、接办、督办等事项。而现在的信访部门职能被异化，应尽快回归信访的功能本位。不同层级的信访部门分工要明确，落实分级负责的原则。对于跨地区跨部门信访事项，不同地区信访部门之间有权移送管辖或者要求协助管辖，要注重地区、部门的协调处置，同时上一级信访部门要配合协调。坚决取消访民生活困难救济制度，剥离信访工作的司法救助功能，信访部门不能代替其他机关的职能，司法救助、法制宣传和教育应由司法部门做。

4.实行访法分离，保证司法独立和权威。十八届三中全会决定，实行访法分离，党政机关信访部门不再受理涉法涉诉信访，将此类信访强行纳入法制轨道。将地方法院、检察院人财物划归省级部门条条领导。这是信访和司法制度的重大改革，是司法走向独立和树立法制权威的重要一步。司法独立于市县政府并实行访法分离后，会减轻党政机关信访部门的压力，同时使法院敢于受理和审判官民冲突案件，对地方政府形成强有力的制约。

5.取消让属地政府接劝返访民制度。无论任何级别的信访部门或机关的上访，都应由所在部门处理，而不得责成其他单位来接。任何单位接送或资助上访人的，应严肃处理。不论初次访、重复访、越级访，所有交通食宿成本都应由上访人承担。必须让上访人承担一定的经济成本，建立上访办理收费制度。初次上访和按照程序逐级上访的，通过书信、网络反映问题和诉求的，不收取任何费用。对于越级上访以及三级终结后，信访人就同一事项要求再提起办理程序的，要实行收费制度。

6.加强信访工作的法治化建设，依法处置和敢于处置群众上访中的违法行为。一是制定《中华人民共和国信访法》，明确信访工作流程、信访人权利和义务及违法信访的法律责任、办理信访工作程序及不依程序办理的法律责任，明确办理信访单位信访复核的程序，依法接受监督的程序，明确相关部门及信访人维护信访秩序的义务及违反相关规定应当承担的法律责任等。[4]二是坚持依法办信访。法律面前，人人平等，决不容许有特殊民族、特殊公民。严厉打击缠访、闹访等违法行为，尤其是对组织煽动、串联操纵他人以上访为名聚财牟利、聚众滋事、冲击国家机关、扰乱社会秩序的给予坚决依法惩处，树立法律的尊严。三是打破和清除信访中的利益链条。坚决打击信访的谋利行为，严惩信访部门的腐败分子、信访经纪人、信访中介的“黄牛”等。四是加大对司法机关司法公正的监督，还司法公平公正的本色。访民信访不信法，既有信访制度造成的，也有司法效率低下、司法腐败的原因，引导访民走司法途径，改变信访不信法的局面，同时要完善国家的司法救助制度。

（二）加强信访源头治理，采取制度变革、反腐败和作风建设等措施，下决心扭转一些地方党群干群关系日益恶化的局势

1.下决心解决政府与民争利的问题。政府之所以与民争利，与土地财政有关。要建立以财产税为主的地方税体系，解决地方政府财政开源问题。解决征地拆迁过程中的一些技术性问题，化解拆迁补偿政策的统一制度供给与被拆迁户的差异性需求之间存在固有矛盾，对房屋及其附属物进行科学细致的评估，按市场价格征收，并且严格按照程序操作，包括公益性论证、公示和听证、居民财产的科学评估、协商谈判和专门机构的仲裁等。

2.推进决策民主化，减少决策失误。行政重大决策要建立合法性审查制度，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。健全重大决策社会稳定风险评估机制，制定信访政策一定要注重倾听基层信访部门的建议，如举行由人大代表、政协委员、老党员、老干部等人的听证会、座谈会、论证会。加强基层组织建设，公开办事制度，对党务、村务、财务、集体资产处置、民生工程、征地拆迁等群众关心关注的重要热点事项，都要公平、公正、公开，保障群众的知情权、参与权、管理权、监督权，减少因不透明不规范不信任而引发的矛盾。

3.加强信访队伍建设。一是树立执政为民理念，增强为民意识，要做到“问题不上推、人员不上行、矛盾不激化”。二是强化激励机制，培养一批高素质信访干部队伍，特别是专业知识、法律知识和较强的应变能力和协调能力。三是做到依法、规范、温情接访，避免因处置不当、简单粗暴、互相推诿，致使小事拖大、大事拖炸。要摈弃偏见与歧视：上访等于闹事，上访就是不稳定、不和谐因素。

［1］范愉.有关信访立法的思考［J］.理论视野，2016（8）.

［2］姜明安.信访立法若干问题研究［J］.理论视野，2016（8）.

［3］徐选国，徐永祥.基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑［J］.社会科学，2016（7）.

［4］李申学.应尽快制定中华人民共和国信访法［EB/OL］.人民政协网，2016-8-23.

C913

A

1007-9106（2017）06-0084-04

王道荣，女，中共宿州市委党校副教授，研究方向为社会治理。