供给侧改革视阈下青海中小城镇吸纳农牧业人口现状研究

史玉梅 武永亮

（青海大学 青海 西宁 810016）

·经济管理与改革发展·

供给侧改革视阈下青海中小城镇吸纳农牧业人口现状研究

史玉梅 武永亮

（青海大学 青海 西宁 810016）

实现青海中小城镇对农牧业人口的吸纳，是适应供给侧改革的重要举措，因此，要不断提高供给对需求变化的适应性和灵活性，促进经济社会持续健康发展。

中小城镇 吸纳 人口

一、研究的意义

供给侧结构性改革，就是通过推动结构调整，从而提高供给的质量，纠正各要素之间配置不合理的状态，提高全要素生产率，扩大有效供给能量，使供给结构不断适应需求变化，更好地满足现代社会消费者的需求。因此，在供给侧结构性改革中将会淘汰一部分落后产能，在这个过程中大量的劳动力将会离开传统行业，这就需要挖掘供给潜力，不断提高劳动者的综合素质和劳动技能，提升人力资本，挖掘就业空间，创造更多的就业机会，缓解就业压力，适应经济社会发展的需要。从宏观角度看，全世界将剩余劳动力转移视为改善民生、促进就业和区域经济社会发展的有效手段。当前青海省在有效供给不足的情况下，尤其要加快中小城镇户籍制度改革步伐，加大职业教育投入力度，不断提升人力资本，拓展中小城镇就业空间，是提高全要素生产率的有效手段之一。

二、青海省中小城镇吸纳农牧业人口现状

（一）青海农牧区剩余劳动力转移的规模和速度明显增加

从我国剩余劳动力转移情况看，劳动力流入地区的第三产业发展程度、经济社会开放度以及就业人口工资收入水平是吸引大量剩余劳动力流入这个地区的主要动力。近年来，随着国民经济的不断发展，青海省农牧区剩余劳动力转移规模逐年增大，剩余劳动力转移速度逐年加快。2014年以来，虽然受全球经济增幅下滑的影响，许多地区出现了外出劳动力返乡的现象，但由于青海省各州地市采取了一系列促进剩余劳动力转移的政策措施，农牧区剩余劳动力转移人数仍然呈增长态势，出现了历史上的高峰期，见表1。

根据2016年8月对全省5个县11个村的

表1 2010-2014年农村基本情况及乡村从业人员[1]

248名农牧业剩余劳动力的问卷调查显示：2016年前农牧区劳动力外出打工主要靠家族内的亲缘关系和同村邻村的地缘关系获得务工信息，大部分劳动力外出务工是自发的，亲戚或同村村民一旦获得务工信息，同一家族或同村人都会跟着一起外出务工。从转移的组织方式看，2015年1月—2016年8月，在调查对象中自发外出务工的占24.2%左右，依靠亲友外出务工的39.5%，依靠政府及中介组织外出务工的36.3%。青海农业区和牧业区劳动力外出务工的组织形式有明显差异：其中东部地区依靠政府及中介组织外出务工的占24.4%，青海西部、北部、南部地区依靠政府及中介组织外出务工的占11.9%，可见，农牧区劳动力外出务工的形式从以前自发转移为主向有组织的转移为主转变。这些劳动力外出务工的行业由过去的单一性行业向多行业转变。即由过去的以养殖业、乡镇企业和建筑业为主，逐步向城镇制造业、商业、交通运输业、服务业等多行业发展。此外，青海东部农业区向国外劳动力转移的比重大于牧业区。从目前情况看，青海各地区由于经济增幅受世界经济的影响，省内中小城镇传统行业的就业机会减少，农牧区剩余劳动力向中小城镇转移的规模和速度受到一定程度的制约，省内各中小城镇及周边地区就业空间一旦形成饱和态势，剩余劳动力会向更远地区的城镇转移。随着劳务输出力度的不断增强，加上航空、铁路、公路等交通运输业不断发达，省外一些城市的企业用工量加大，工资报酬相对丰厚，青海农牧区劳动力向省外转移的人数将持续增加。

表2 2008年——2014年青海省就业基本情况[2]

（二）青海从第一产业向第三产业的劳动力转移持续增加

从青海省就业基本情况看，从2008年—2014年青海省第一产业就业人口减少了17.8万人，但比重仍然较大。2008年和2009年第一产业就业人口分别为134.0万人和130.4万人，2010年下降到127.4万人，2014年下降到116.2万人。2008年—2011年第三产业就业人口从102.9万人增长到113.5万人，2012年—2014年第三产业就业人口从121.3万人增长到128.6万人，见表2。可见，运输、商品批发零售、餐饮和生活服务等第三产业仍然是农牧区剩余劳动力转移的主要行业。

根据调查显示：近年来，青海省农牧区剩余劳动力转移的地区由县乡周边地区向全国各地区辐射拓展。其中牧业区剩余劳动力转移以省内为主，主要在本县中小城镇和和周边各县中小城镇从事各种活动。其转移形式表现为围绕户籍所在地的行政区周边县乡城镇从事商贸、维修、运输、餐饮、服务等活动。这些劳动力一般从事的是风险较小、易于掌握的工作，月收入一般在2000—8000元之间。这部分人对外出从事的工作有一定的顾虑，不敢完全放弃家庭农牧业生产。因此，往往选择在较近的城镇务工或经商，也有些人在省内大中城市务工，以保证可以随时返乡，处理家庭事务。农业区剩余劳动力转移的区域以省城及外省为主，主要在西宁市以及甘肃、新疆、西藏、宁夏、四川、广东、深圳、上海、北京等地从事各种活动。一般表现为向邻省及更远的省份流动，这些剩余劳动力都是年龄在18—40岁之间的青壮年人口，文化程度在初中及以上，主要从事演艺、商贸、服务等工作。

（三）青海中小城镇成为吸纳农牧业人口的重要场所

一个地区中小城镇对人口集聚与吸纳的强弱度与经济社会发展水平密切相关。怎样提高青海地区中小城镇吸纳剩余劳动力的综合能力，以及选择什么样的方式增加青海中小城镇劳动力就业岗位，是目前各级政府面临的重大课题。

在“推拉”理论效应下，农牧业对人口的向外推力持续加大，而中小城镇较低的居住和生活费用为吸纳农牧业人口提供了优势。过去青海各地区由于自然环境和地理位置、居住人口受教育程度等方面的不同，经济社会发展水平有很大差异，城镇化水平以及城镇人口分布的差异性也很突出。有些中小城镇“小而分散”的产业发展模式、落后的基础设施和较低的社会服务水平并不凸显吸农牧业人口的的拉力优势。“总的特点是，自然条件好、社会经济发展水平较高、发展较快的地区城镇化水平也较高，人口就业率高；反之，自然条件差、社会经济基础薄弱的地区城镇化发展水平低，人口就业率低。2000年青海城镇人口占总人口的比重为34.76%，比1990年增加7.41个百分点。”[3]从2014年—2015年青海省城镇人口增长态势看，2014年青海省常住人口 583.42人，乡村人口293.02人，占 50.22%。城镇人口 290.40，占49.78%。2015年常住人口588.43人，乡村人口292.45人，占 49.70%。城镇人口 295.98，占50.30%，见表3、表4。

表3 2014年年末青海省常住人口数及构成[4]

表4 2015年年末青海省常住人口数及构成[5]

西宁市是青海省政治经济文化中心，由于住房制度改革，交通信息发达，近十年来西宁市成为居住、就业、旅游、休闲为一体的城市，居住人口剧增，流动人口也不断增加，人口的就业率高。2014年年末，西宁市 (包括市属3个县）常住人口为229.07万人，同比增长1.02%。全市城镇人口为157.15万人，占常住人口的68.6%；乡村人口为71.92万人，占常住人口的31.4%。流动人口比重不断增加，全市暂住人口为45.44万人。全省各自治州中小城镇常住人口比上年增长3%～10%左右。州县政府驻地城镇的城镇化程度越来越高，如德令哈市、格尔木市、玉树市、玛沁县、共和县、贵德县、门源县、祁连县、都兰县、班玛县、久治县、海晏县等政府驻地常住人口数量不断增加，暂住人口数量也在持续增长。全省乡镇一级小城镇人口数量较之前十年也有明显增长。

三、青海省中小城镇吸纳农牧业人口存在的问题

（一）非城镇户籍福利水平低，对农牧业人口的吸引力弱

户籍管理是我国的一项行政管理制度，近年来，虽然中小城镇通过教育、文化、住房等方面限制农牧业人口进入的制度已经取消或正在取消，然而中小城镇比大城市非户籍福利水平低是吸引农牧业人口进入这些城镇的巨大障碍。有研究者认为，当前“城市之间经济社会发展水平巨大差距造成大城市非户籍福利水平要高于小城市户籍福利和非户籍福利水平之和，从而农民工即使到大城市作非户籍居民也不到小城市作户籍居民。农村人口向大城市的过度集中的无序迁移导致城市内部福利非歧视化的户籍改革政策难以产生实质效果，导致依靠发掘2.7亿农民工的内需来进行结构调整的目标难以实现。”[6]同时还要看到，自然环境、自然资源、工业发展水平和交通布局会影响一个地区的城镇布局、人口城镇化水平和城镇人口的分布。青海省城镇空间布局分散，地域差异大。东部农业区气候条件好，地理位置优越，交通发达，人口密集，社会、经济、文化发展速度快。中小城镇布局均匀、人口城镇化水平较高、城镇人口规模大，对农牧业人口的吸引力较强。而青海西部、北部及南部地区虽然土地面积大，但气候条件较差，社会、经济、文化发展速度缓慢，人口分布稀疏。中小城镇布局不均匀、人口城镇化水平较低、城镇人口规模小，对农牧业人口的吸引力弱。虽然自2004年三江源移民工程、游牧民定居工程等实施以来，青海西部、北部及南部地区沿省际、州县际交通干线的一批中小城镇逐渐繁华，形成了一定的人口聚集效应。但是，绝大部分中小城镇尚未培育能够吸纳农牧业剩余劳动力的非农产业，对区域经济和社会发展的能献度较小。因此，青海农牧区城镇化面担负着通过提高中小城镇福利水平和培育发展中小城镇非农产业，从而提高中小城镇辐射功能和吸引能力的双重任务。

（二）劳动力素质普遍低下，难以引入城镇从事劳动

实践证明，农牧区劳动力综合素质水平不仅关系到农牧业的发展潜力和农牧区经济发展和农牧业人口收入的持续增长，而且对中小城镇人口增长都具有重要的意义。从2016年参与问卷调查的248名农牧业剩余劳动力的文化程度看，小学及以下文化程度的人占60.4%，初中文化程度的人占29.8%，高中及以上文化程度的人占9.8%。在调查对象中，青海西部、北部及南部地区劳动力的文化水平低于东部地区劳动力的文化水平，女性劳动力的文化水平低于男性劳动力的文化水平。访谈了解到，劳动力的文化素质除了受地区经济发展水平、教育质量、交通和信息发达程度等的客观制约外，还与劳动力的主观意识有关。许多人过分强调客观条件的不足，自身缺乏提高文化素质的愿望。尤其在经济利益驱动下，许多人不能树立通过学习提高自身素质、进而获取更多就业机会和竞争能力的自觉意识。应该注意到，当前农牧区职业教育体系无法适应就业形势的需要，是一个无法回避的问题。近年来，虽然青海各级政府加大了对农牧区劳动力职业技术培训的力度，通过市场需求改革农牧区职业教育的管理体制、办学模式、课程结构、课程内容、教学方法，提高农牧民学习科学技术的积极性和生产经营素质。但是，目前至少有60%的农牧业剩余劳动力只接受过小学及以下的基础教育，还有一部分人为文盲。由于基础教育底子薄，许多农牧民听不懂复杂的知识讲授、学不会有一定难度的专业技术。特别在牧业区，少数民族剩余劳动力中许多人不懂汉语，不会汉文，无法学习和掌握用汉语讲授的专业技能和知识，使得农牧民向二、三产业转移以及省外劳务输出困难重重。在调查对象中，2015年参加县乡级政府组织的职业技术培训的人占46.5%。其中对培训知识表示完全掌握的占19.8%，表示基本掌握的占46.7%，表示没有掌握的占33.5%。还要看到，由于文化水平的限制，牧业区劳动力掌握简单技术的速度快，掌握高难技术的速度慢。

（三）中小城镇服务业发展滞后，劳动力就业空间狭窄

服务业是我国国民经济的重要部门，在扩大就业空间、增加就业人口中发挥着重要的作用。“近年来，伴随着我国经济的快速增长，服务业也获得了空前发展，总量不断增长，结构日益完善。但在高速增长的同时，服务业也日益暴露出区域发展不平衡的结构性问题。”[7]改革开放以来，青海省第三产业在产值贡献和就业安置方面均取得了巨大成就，但是第三产业的内部结构和地区发展还不协调。尤其是青海中小城镇服务业的潜力没有得到充分挖掘，民族文化、旅游、交通等方面的开发利用不足，物流、信息等新兴服务行业在中小城镇又处于起步阶段。中小城镇服务业吸纳劳动力的潜力拓展不够，影响了其持续性吸纳劳动力的能力。从服务业内部结构看，中小城镇传统服务部门的劳动生产率远落后于新兴部门劳动生产率，长期处于中小城镇高就业的传统服务部门效益呈下降态势。而新兴部门就业人数增长缓慢，就业贡献不足。餐饮、交通运输、住宿、租赁、商务、仓储等行业固定资产投资增长比例不大。从2015年分行业50万元及以上项目固定资产投资及增长速度看，在青海服务业固定资产投资中，住宿和餐饮业投资额19.53亿元，比上年增长0.5%。而交通运输、仓储和邮政业投资额424.01亿元，比上年增长-6.1%。租赁和商务服务业投资额46.03亿元，比上年增长-4.3%。居民服务、修理和其他服务业投资额投资额5.23亿元，比上年增长-52.3%[5]。特别突出的是交通运输、仓储和邮政、租赁、商务服务、生活服务等领域的投资还远远不够。

四、促进青海中小城镇吸纳农牧业人口的对策

（一）加快中小城镇福利水平，增强对农牧业人口的吸引力

当前推进青海各地区城镇化进程，加快农牧区剩余劳动力转移，就必须加大户籍制度改革的力度，放宽农牧民进城落户的政策。同时，要加大对青海中小城镇的基础设施建设，建立健全公共服务体系，不断缩小不同地区不同城镇之间经济、社会、教育、文化、卫生等发展水平，推行城市福利非歧视化户籍政策，缩小城镇户籍人口与非城镇户籍人口的福利差距。加快城镇住房、就业、医疗、教育、养老、救济制度改革，为进城农牧民提供公平的就业机会和生活待遇。从户籍制度、产业结构、就业政策、住房保障和公共服务等多重因素构建“进得来—住得下—稳得住”的中小城镇人口吸纳机制，满足供给侧改革阶段城乡居民各种内在要求，使大量进入城镇的农牧民市民化，实现青海农牧业人口自由有序地迁移到中小城镇。应根据青海各地区中小城镇发展的实际情况和面临的突出问题，合理规划城镇人口布局与城镇产业格局。对存在的各种障碍性制度分类改革，突出城镇发展的重点领域，依托现有的城镇资源和技术优势，在各地区中小城镇培育一批具有发展潜力的优势特色产业，推动畜产品和农产品深加工产和销售。加大中小城镇市场化、产业化、信息化进程，并通过产业功能增强中小城镇的综合竞争力，强化中小城镇全生产要素和人口吸纳功能，科学有序地推进中小城镇的发展进程。

（二）推动职业技术教育，切实提高农牧业人口的素质

增强青海各地区农牧业剩余劳动力转移力度，就必须着力解决供给侧改革中供给体系不科学、不完善，劳动力素质不高的问题。因此，必须下大力气把对农牧业劳动力培训作为引导农牧区剩余劳动力转移的重要环节来抓。政府相关部门应通过调查研究，全面了解各地区农牧业劳动力文化水平状况，利用冬春季有针对性地集中开展文化扫盲、知识普及与职业技能培训。同时，要积极建立政府人力资源服务中心与市场劳务中介机构以及农牧民劳务经纪人合作的服务体系，在乡镇一级建立专门的信息服务中心，利用大数据平台每月向农牧民反馈全省乃至全国劳动力市场需求情况，并积极协调用工单位有计划地组织农牧区剩余劳动力转移。各地区政府人力资源管理部门，应随时了解农牧区剩余劳动力转移和培训情况，健全对劳动力培训实效性的考核和监督机制。根据青海省“十三五”规划目标，围绕精准扶贫、美丽乡村建设等工程，积极推进农牧区剩余劳动力职业教育、农牧区剩余劳动力转岗、特色农业、特色旅游业等工作，推动农牧区剩余劳动力顺利转移。

（三）大力发展城镇服务业，扩大就业空间

服务业门槛低、门类广、就业容量大，往往通过政策引导和市场孕育，能够尽快实现增加就业岗位，帮助农牧民增收的目的。因此，加快青海农牧区剩余劳动力转移，就必须加快培育优势特色产业，从提升服务业供给质量出发，增强服务业的发展活力，扩大服务业的有效供给量，增强服务业供给对需求变化的适应性和灵活性。从当前情况看，应大力解决青海农牧区中小城镇服务业一些领域供给不足或供给质量不高的问题，挖掘中小城镇服务业的发展潜力，拓展中小城镇劳动力就业空间和途径。优化中小城镇对乡村孤寡老人的服务体系，拓展中小城镇医疗服务和养老服务的空间，从而增加中小城镇社会服务的就业岗位；优化乡村交通运输网络，增加中小城镇交通运输服务岗位，提高农牧民出行的条件；优化中小城镇物流服务网络，提高邮件、货物配送速度和质量，增加邮件货物运送就业岗位；搞活中小城镇借贷放贷政策，盘活农牧民存量资金，鼓励更多的农牧民进入中小城镇创收，增加中小城镇贸易就业岗位；推动农牧区草原、耕地流转速度，促进农牧民固定资产存量增值；大力发展乡村旅游业，增加旅游就业岗位；大力发展乡村信息咨询服务和各类技术服务，增加生活服务类岗位的就业人数，实现农牧区剩余劳动力就地转移。

总之，加快青海农牧区剩余劳动力转移，就必须加快各种机制体制改革，激发各种活力，创造更多的就业机会，促进劳动力在各部门有序合理流动。

［1］青海省统计局,国家统计局青海调查总队.2010-2014年农村基本情况及乡村从业人员.2015年青海统计年鉴［EB］.青海统计信息网.

［2］青海省统计局，国家统计局青海调查总队.主要年份就业基本情况.2015年青海统计年鉴［EB］.青海统计信息网.

［3］刘成明.青海省人口城镇的历史与现状之分析未来构想［J］.青海民族研究，2005，4.

［4］青海省统计局，国家统计局青海调查总队.青海省2014年国民经济和社会发展统计公报［EB］.青海统计信息网.

［5］青海省统计局，国家统计局青海调查总队.青海省2015年国民经济和社会发展统计公报［EB］.青海统计信息网.

［6］邹一南.户籍制度改革的内生逻辑与政策选择［J］.经济学家，2015.4.

［7］张建升，谭伟.我国服务业发展的地区差异及其影响因素［J］.企业经济，2011，3.

C922

A

1007-9106（2017）06-0021-05

* 本文为国家社会科学基金项目“三江源生态移民转移就业问题研究”（14BMZ081）；青海省第一批智库项目“三江源地区中小城镇对农牧业人口的集聚与吸纳能力研究”阶段性研究成果。

史玉梅：女，青海大学马克思主义学院教授，硕士生导师；武永亮，男，青海大学马克思主义学院教授，硕士生导师。