对口帮扶与阿昌族跨越式发展的实证研究

胡红斌

摘 要：新时期，云南省启动烟草系统对口德宏州阿昌族实施整乡推进整族帮扶行动。项目启动后，面临扶贫机制不够健全，部门协调配合弱，资金筹集渠道窄，人口主观能动性弱，政策宣传还不到位等问题。通过健全机制、提高项目管理水平，强化部门联动、凝聚帮扶合力，优化金融扶贫产品、拓宽筹资渠道，加大产业扶持力度、带动阿昌族群众增收，更加重视智力扶持、增强阿昌族自我发展能力，加大宣传教育力度、增强主体脱贫意识，探索推进阿昌族整乡整族跨越式、可持续发展。

关键词：阿昌族；对口帮扶；问题与对策

中图分类号：F127.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）07-0021-03

德宏州是中国阿昌族的主要聚居地。2014年末，全国阿昌族人口39 555人，其中，德宏州阿昌族人口31 253人，约占全国阿昌族总人口的80%。目前，阿昌族聚居于德宏州11个乡镇28个村委会261个村民小组。基于自然资源有限，阿昌族生存条件较差；产业结构单一，经济发展水平低；农业生产率水平低，公共基础服务弱等现实，阿昌族聚居区经济社会发展滞后，阿昌族群体贫困程度较深。2014年末，德宏州阿昌族建档立卡贫困人口为4 187人，贫困发生率13.6%。与全国贫困发生率8.5%相比，高出5个百分点。2014年末，曩宋鄉阿昌族4 432人，贫困发生率23%；九保乡阿昌族3 877人，贫困发生率32%；户撒乡阿昌族14 276人，贫困发生率67%。2015年7月，云南省认真贯彻《中共中央 国务院坚决打赢脱贫攻坚战的决定》要求，深入实施精准扶贫、精准脱贫工作，启动了云南省烟草系统（公司）对口德宏州阿昌族实施整乡推进整族帮扶行动。

一、阿昌族整乡推进整族帮扶基本情况

自2015年8月至今，云南省烟草公司心系边疆少数民族、不忘社会责任、拿出真金白银，采取了一系列行之有效的举措，积极实施陇川县户撒、梁河县九保和曩宋阿昌族整乡推进整族帮扶。整个帮扶行动重点围绕特色产业培育发展、生产条件改善、民居建设、综合提升工程等4大工程18类项目实施。截至2016年9月，阿昌族整乡推进整族帮扶项目共计拨付资金1.55亿元，其中烟草帮扶资金8 222.88万元，部门整合资金7 235.92万元。目前，阿昌族整乡推进整族帮扶工作深入开展，项目建设有序推进，形成了强化组织领导，确保职责任务明确；识别帮扶对象，确保脱贫方式落实；突出问题导向，确保项目实施精准；构建体制机制，确保扶持方向精准等主要做法，阿昌族聚居区的产业培育取得新突破、综合推进取得新进展；阿昌族群众的居住条件得到较大改善、生产基础也迈上新台阶。

二、阿昌族整乡推进整族帮扶存在的主要问题

1.扶贫对象范围还未全覆盖，整族帮扶精准度还不够高。脱贫攻坚客体是阿昌族人口，项目帮扶是瞄准阿昌族人口集中聚居的3个民族乡，涵盖了德宏州75%阿昌族人口，约2.4万阿昌族群众。从客观来讲，项目帮扶力度大，绝大多数阿昌族人口都纳入帮扶范畴。但从整族帮扶来看，25%阿昌族人口还散居于德宏州的芒市、盈江、瑞丽等乡镇、村寨，这也意味着约0.7万阿昌族群众还没能享受到脱贫政策。阿昌族整乡推进整族帮扶工作，应把德宏散居阿昌族全部纳入帮扶规划内，将项目覆盖面扩大，让扶贫对象更加精准。

2.政策宣传还不够到位，智力帮扶力度不够强劲。阿昌族帮扶项目，针对智力支持的规划设计欠缺，尤其是缺少阿昌族聚居区人才存量积累和人力资源开发等内容的关注和重视，忽视了阿昌族群体自我发展能力提升。项目实施中，智力帮扶多偏重于教育设施建设、助学资金发放等实物扶持，着眼于生产劳动技能、思想观念转变等隐形扶持较少。目前，技能培训在教学内容、师资选派、媒体运用等方面还不能满足农户的现实需要，智力帮扶针对性较弱、有效性较低。少数民族技艺文化的传承人才短缺，民族经济发展生产带头人才短缺，导致阿昌族聚居区难以依靠自身实现自力更生。

3.扶贫机制不够健全，帮扶措施落地存在困难。发展规划的设计、实施方案的编制等前期工作由阿昌族整乡推进整族帮扶项目管理局具体负责，工程项目建设验收审核由项目督查小组承担。项目实施涉及的主要乡镇、村组没有具体的职责权力。扶贫体制机制还不健全，针对项目推进的监督检查、监测评价等管理不到位，项目主导机构与整合部门之间沟通不畅、权责不清、“各自为政”，帮扶措施落地存在困难。项目实施主题不清，工程实施成效不显著。

4.资金筹集渠道较窄，扶贫资金缺口较大。阿昌族帮扶项目的异地搬迁没有被纳入政府与农业发展银行签订的易地搬迁贷款计划，无法享受金融扶贫“异地搬迁贷款”优惠；列入异地搬迁的阿昌族农户普遍缺乏有效的抵押物，搬迁户自筹资金很难通过银行获得相应的信贷支持。如对于补贴性养殖项目，除烟草系统向贫困农户补贴6 000元外，还需要每户农民自筹2 000元，才能加入肉牛养殖计划，但许多农户都无力承担这部分资金。基础设施、民居保障等工程建设资金投入不到位、不及时，帮扶项目实际资金需求与实际资金投入矛盾突出。

5.项目实施工期拖延，建筑材料价格上涨。由于工程建设所需的图纸设计工作无法按时完成，项目实施区域自然地质灾害频仍等主客观因素，使得民居建设、公建部分等项目，迟迟无法开工。如九保乡横路村阿昌族民居保障工程是在7月、8月阴雨季节开工，受天气影响，房屋建成工期一再延误。此外，由于多地民居建设同一时间全面铺开，短期内当地建材供给无法满足建设需求，推高了砖瓦、钢筋、水泥等材料价格，使得帮扶项目建设的总成本增高。

6.人口主观能动性不强，脱贫愿望不够强烈。部分阿昌族群众不清楚自身的脱贫需求，安于现状，主动参与脱贫的愿望不强烈；部分建档立卡贫困人口仍有“等靠要”想法，存在“苦干不如苦熬”“等着别人送小康”等思想，脱贫攻坚成为干部的“独角戏”，帮扶项目总体实施不顺畅。精神贫困与物质贫困相互交融，短期内阿昌族扶贫效果不显著，贫困农户对项目的满意度较低。

7.部门协调配合弱，扶贫合力尚未形成。项目实施中财政、扶贫、民政、交通、水利、农林牧、新农村建设等部门缺少共同实施项目的机制，部门间协调配合度偏低，扶持政策衔接不够，难以形成强大的工程推进合力。调研发现，前期资金实际到位，远远低于项目规划预算，致使项目建设整体滞后。此外，当前帮扶项目的对外宣传还不够，项目实施资讯传递不及时，运用微信网络等媒体扩散影响不强，全社会参与帮扶的扶贫合力尚未完全形成。

三、推进阿昌族整乡整族帮扶的对策建议

1.健全机制，提高项目管理水平。首先，开展“三查三问”专项行动，强化监督执纪问责。建议州政府尽快制订出台阿昌族整乡推进整族帮扶工作问责机制。由政府主导，纪检监察机关主推，采取县、乡、村“三级”联动、共管齐抓方式，开展脱贫攻坚专项行动。即查工作纪律严不严，问扶贫对象确认是否精准；查责任担当强不强，问扶贫问题整改是否及时；查精准扶贫实不实，问基层贫困群众是否满意。其次，建立阿昌族帮扶调度运行机制。落实好“周汇总，月调度，季考核，年总结”的工作机制，乡、村、组3级基层组织负责每周帮扶工作汇总，帮扶项目一把手每月至少召开一次帮扶情况调度会，及时掌握工程实施面临的困难和问题，督查小组每季度对重点项目落实情况进行考核验收，以年为单位验收考核责任人和部门单位工作。最后，接受媒体与公众的社会监督。建立运行权力清单监督机制，对帮扶干部的工作落实到位、违规违纪行为以及作风实不实等问题，接受群众监督反馈。运用新闻报导、广播宣传等形式，定期公开发布督查结果与工作成效，防止督查工作“走过场”“流于形式”。通过开座谈会、接受信访、登录州长信箱等形式，对项目实施中相关人员的权力运行、职责履行、工作成效、风险点等进行全面评议，及时纠偏纠错，提高项目管理水平。

2.强化部门联动，凝聚帮扶合力。在推动产业发展过程中，农业、林业、科技等部门要重点履行种养殖业的科普示范、技术推广等职责，财政部门负责落实专项资金重点投放于农业综合、小城镇整治项目，扶贫部门要落实养殖贴息项目，稳妥解决产业发展的资金短缺困难。发改、广电、民宗、科技等部门要协调联动、整合资金，落实阿昌族聚居区乡村特色旅游产业项目投资。在民居建设过程中，发改、住建、国土等部门要统筹帮扶资金共同抓好易地搬迁工程、示范新村建设及农田整治、地质灾害隐患点整治。交通部门要加快推进扶贫村通畅工程建设，卫计部门需要争取资金改善乡村卫生医疗条件，水利、环保等部门则围绕农村饮水安全巩固提升、垃圾处理、环境整治等主题开展帮扶。

3.优化金融扶贫产品，拓宽筹资渠道。用好用活中央提出的金融支持脱贫攻坚的“扶贫小额信贷、扶贫再贷款”等政策。首先，落实好扶贫小额信贷。通过州政府牵头，由中国人民银行协同州财政局、扶贫办等部门，尽快制定出台《整乡整族帮扶贫困户小额信贷实施方案》《德宏州扶贫小额信贷操作指南》《金融机构贫困农户小额信用贷款评级授信管理办法》等文件，扎实做好阿昌族对口帮扶的金融服务工作。乡村要做好扶贫小额信贷政策的宣传发动，提高知晓度。鼓励农业银行、农村信用合作社、小额信贷公司等金融组织，围绕阿昌族聚居区发展特色种养业、农产品加工业、休闲农业、乡村旅游等生产经营项目，结合不同主体的差异化金融需求，提供灵活多样金融产品。鼓励支持阿昌族群众通过扶贫小额信贷带资入股参与农业产业化农头企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体经营，拓宽脱贫增收途径。其次，贯彻好扶贫再贷款。全面贯彻落实《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出的“设立扶贫再贷款并实行比支农再贷款更优惠的利率，重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业”，紧抓中国人民银行设立扶贫再贷款的契机，引导农村信用合作社、小额信贷等金融机构支持阿昌族脱贫攻坚。此外，探索拓展阿昌族群众抵押担保物范围，试行展农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款。

4.加大产业扶持力度，带动阿昌族群众增收。因地制宜培植符合阿昌族聚居区自然条件、资源状况、劳动力实际的特色产业。一是在巩固提升粮食、茶叶、白花油茶、黑木耳、滇皂荚、野山药、莲藕、烟草种植和猪、牛、羊养殖等现有产业的基础上，注重发展具有比较优势、门槛低、产业链长、附加值高、能带动群众有事干、有钱赚的特色优势产业，确保阿昌族群众持续增收致富。二是大力推进乡村旅游扶贫工程。扶持一批阿昌族集聚村寨，挖掘具有阿昌特色的农耕美食体验、休闲养生度假、生态野趣、民俗体验等旅游特色产品，以村落提升改造和产业升级为基础，打造集休闲度假、农业观光、生态观光、文化体验为一体的复合型阿昌族特色旅游景點；重点打造梁河九保乡丙盖、九保、横路及曩宋乡瑞泉、关璋、马茂，陇川户撒乡户早、腊撒等8个阿昌族聚居村为中心的乡村旅游项目。加快推进横路、关璋和户早等重点扶持示范村建设速度。充分体现示范村文化展示、生产生活、文化景观、体育活动、公共服务等五大主题，确保阿露窝罗广场、文化传习馆、文化展演馆、戏台工程质量，为申报阿昌族乡村旅游区（景点）提供硬件支撑。三是深入开发阿昌刀及阿昌族手工编织品及服饰等手工产品，提高手工制品的设计和生产水平，形成产业链条，做大做强手工制品企业；加强传统技艺挖掘与保护，紧密结合旅游市场发展变化趋势，加大现代设计理念和工艺技术的运用。四是大力推动阿昌族聚居区“电商+脱贫”行动，依托德宏众创空间的技术资源，开办阿昌族电子商务技术培训班，把未就业的具有初高中学历的阿昌族青年纳入电商技术人才培养计划，培育扶持阿昌族电商带头人。商务局部门要发挥主导作用，以阿昌族示范新村为平台，建立电商服务站，着力提高阿昌族示范新村电商服务点的电商经营能力。

5.瞄准阿昌族群体，做到帮扶识别精准。将项目扶贫对象范围扩大到全州五县市阿昌族全部人口，让阿昌族整族帮扶工作实至名归。第一步，对州内散居阿昌族人口进行一次摸底调查。然后，实施“回头看”活动，组建驻村工作队开展“到村入户”再调查，对散居阿昌族贫困对象的家庭基本情况、致贫原因、发展意愿等内容进行仔细核实，编制“德宏州境内散居阿昌族分布名册”，撰写散居阿昌族生存发展调研报告。第二步，依托调查数据，由政府牵头，组织相关部门统筹协调散居阿昌族帮扶工作，共同商定干部结对散居阿昌族帮扶计划及具体措施。第三步，针对散居阿昌族“点多、面广”等特征，细化散居阿昌族对口帮扶实施方案，探索梯次推进帮扶行动，确保扶贫到“最合适的人”。

6.更加重视智力扶持，增强阿昌族自我发展能力。充分发挥人社、职业教育、基础教育、农技推广等部门的作用，紧扣阿昌族农户的生产经营项目，开展烟草、经济作物等农业技术培训，开展生猪、肉牛等循环养殖培训，开展餐饮、住宿、导游等旅游礼仪培训，开展歌舞表演、技艺传承等文化学习。要在基础教育阶段，增设阿昌族传统文化继承课程，聘用阿昌族德高望重者、手工技艺者通过口授身教等形式，强化阿昌族文化民俗学习，阿昌刀具、织锦、饮食等民族特色传承，重视阿昌族民族人文资源保护。筛选初高中毕业未就业的阿昌族人口，依托德宏州、县（市）职业资源，开展劳务培训与输出，与州内省内的企业对接，拓宽阿昌族非农就业渠道。进一步加大对阿昌族中小学在校生助学力度，为在校大学生提供助学贷款，妥善解决阿昌族学生上不了学的问题。

7.加大宣传教育力度，增强主体脱贫意识。各级干部要下沉到基层，到群众中去，多开屋场院子会，政策宣传到村到户，增强阿昌贫困农户的脱贫意识。要利用广播、电视、展板等平台，宣传脱贫典型人物、致富生产案例，激发阿昌族群众致富的内心愿望，引导贫困群众主动参与扶贫开发。在帮扶过程中，要落实群众的知情权、选择权、监督权、参与权、决策权，尊重阿昌族群众首创精神和发展意愿，做到项目选择尊重群众意愿、项目实施群众参与，鼓励群众积极参与到项目论证、设计、实施及管理的各个环节，确保项目建设取得实效。