水利工程代建制模式研究

郝玉伟，韩卫滨

我国工程建设领域代建制试点工作始于2001年，主要集中于公益性的工程建设项目。水利工程建设方面，代建制首先在我国南水北调工程中得到了成功应用，自南水北调中线一期干线工程开始，代建制先后在南水北调中线一期工程京石段应急供水工程、北拒马河暗渠工程等多个工程中推广应用。由此可见，代建制将是水利工程建设管理发展的一个趋势。

1 不同委托主体下水利工程代建模式

1.1 政府职能部门委托代建模式

政府作为委托者，通过公开招标等模式，选择优秀的项目管理单位，项目管理单位依靠其专业化管理，负责工程自投资管理至建设实施完成的组织管理工作。被委托的项目管理单位进行质量、投资和工期控制等各项工作，确保工程成功完成，并交付使用单位，完成其代建任务。在该模式中，委托方对工程中重大事项有决定权，并参与各阶段验收工作，被委托方在代建期间依合同履行工程建设方的职责。该模式又可划分为常设机构（专职项目法人）和政府委托具有相应能力的项目管理单位两种模式。

1.2 项目法人委托代建模式

项目法人通过公开招标等方式择优选择项目管理单位，通过订立合同等方式，被委托项目管理单位承担全部或部分工程建设管理任务。在该模式中，委托方及时筹措工程建设资金，并做好征地补偿和移民安置等协调工作，代建单位依合同约定负责部分或全部工程建设中各项控制管理协调工作。

1.3 政府投融资中心委托代建模式

政府将建设资金筹集工作交由投融资中心（公司）完成，中心（公司）通过公开招标等方式选择优秀代建单位，签订合同，代建单位承担全部或部分工程的建设管理工作。在该模式中，委托方积极筹措建设资金，加强监督审计，代建单位做好各参建单位组织协调，跟踪管理进度、投资、质量和安全目标，并负责做好招标、开工、质量监督、验收等工作。

1.4 BT模式

BT一般为运用非政府资金建设公益性工程设施的融资模式。前期可研阶段的工作由政府负责完成，通过签订合同，将项目融资和建设的特许权转让给投资方。通过设立BT项目公司，投资方对工程建设进行管理，履行业主职责和权利。工程竣工后，再由投资方按合同约定，将项目移交政府，按合同收取政府应分期偿还的融资和建设成本。政府实行全过程监管，保障工程资金、质量各方面安全。

2 水利工程代建制模式的特点

1）在淮委治淮工程、多岛海项目等代建项目中，将“建、管、用”分开，由专业化的项目管理单位，利用自身的管理经验和人力资源，逐渐形成目标导向为核心，权责划分明确的运行机制，建设管理水平大大提高。

2）合同界定代建方、施工方、监理方、使用单位责权，不再受到行政命令干扰，代建单位更专注于工程本身建设管理，从自身利益出发，严格控制工程成本、质量，政府也可以更好地专注于工程建设的监管工作。由于代建方在工程建设中对工程建设资金使用的严格控制，将有效改善资金不到位、建设负债、拖欠工程款的现状，杜绝“三超工程”出现，增加资金流动的透明性。

3 存在的问题

3.1 项目管理代建单位的职责定位不明确

现阶段代建制还缺乏有关法律、法规的保障，造成代建单位职责的不明确，容易混淆政府、项目法人与代建单位的权利与义务，最终管理成效的评价无依据，也无法建立相应的奖励和处罚机制。此外，代建服务范围不明确，也将阻碍资金筹措、协调解决征地拆迁与移民安置、施工环境等工作推进。

3.2 尚未形成统一规范的收费标准

目前，代建费缺乏规范的文件依据，收费方式混乱，绝大部分直接套用建设管理费承包，或辅之以监理费用、咨询费用补贴的方式。例如：省科源监理中心管理的济南市西区景观湖项目，管理费用是从项目法人的管理费中列支。代建单位虽不需要建设单位开办费和经费，但需要支付较高的人工成本和风险费用，有时代建成本甚至高于建设管理成本管理费。加之代建市场尚不完善，部分单位无序竞争，过分压低代建费用，造成代建费总体费用水平偏低。

3.3 代建单位的专业力量有待提高

代建单位对企业资质的要求主要是设计、监理和咨询资质，部分项目则实施代建与监理融合型的管理模式。虽然上海、北京等地区对代建制单位资质管理进行了一些探索，但目前国家还未出台关于项目代建单位资质管理的规定，对代建单位的人员、资金、设备、抗风险能力等都没有统一的标准要求，造成代建单位水平和能力参差不齐。

3.4 代建制与现行建设管理体制存在交叠问题

我国工程建设管理是一个渐进式的改革过程，加之行政管理体制上条块分割现状，产生了与之相适应的建设管理制度，较为明显的如工程咨询、工程监理、施工图审查、设计监理制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。代建制与其业务具有一定的重叠性，导致工程建设中介服务环节过多，造成资源浪费、管理低效。

4 意见与建议

4.1 建立统一的管理办法

当前“代建制”缺乏法律法规保障，应尽快建立统一、完善的管理办法，为代建制实施提供法律依据。通过法规形式，制定代建制合同示范文本，明确取费标准。代建单位资格应以水利专业管理力量为核心,可按总数控制原则，控制在当地大型设计单位和监理单位的20%左右，并逐步规范，移交工程协会等单位管理；取费标准可以采取基本取费和奖惩费用相结合的方式，基本费用按一定费率从建安投资中计取，费率标准应针对不同的工程特点设定为浮动费率，且不应低于建设管理费的70%。

4.2 明确实行代建制工程应具备的条件

适合实行代建的项目应当具备以下几方面的条件：1）建设资金有保障。如果建设资金不到位，代建单位将难以提供优质服务，建议推行代建制工程国家投资比例应在50%以上；2）代建单位可保持工作独立性。代建单位提供工程前期、工程建设实施和工程验收的技术咨询与服务，不参与环境协调、征地拆迁与移民安置等工作。3）工程可严格按合同实施。委托方与代建单位能严格按照合同约定，不相互越权，不相互干涉。

4.3 选取合理代建模式

根据水利工程投资、建设特点以及现行的建管体制，推荐采用项目法人委托代建的模式。一方面水利工程具有一定的政策计划性，对资金保障要求较高，投融资中心和BT模式的资金保证率较低；另一方面现行的项目法人负责制已较为成熟，并对规范工程建设起到较大作用，若采用政府职能部门直接委托代建的模式，与现行建管体制矛盾，各方阻力较大。