中央和地方水利事权与支出责任划分探析

郭 敏，张伊珺

水利事权划分是一项复杂而艰巨的系统工程，关系到政府公共产品供给效率，并直接影响政府职能的实现。历年来，中央政府与地方政府的水利事权与支出责任划分一直是一个争论的问题。一方面，中央政府存在“缺位”的现象，导致事权层层下移，地方政府承担过多事权，造成超负荷运转。另一方面，还存在着事权在上，支出责任在下的问题，但有些地方政府财力困难。随着我国水利建设事业的不断发展和完善，水利事权与支出责任划分的研究也越来越重要。

1 存在问题分析

1.1 事权界定问题

现阶段我国中央与地方水利事权的划分仅以政策性文件、规章等形式发布，法律效力不高，执行力度不强，事权划分缺乏法治化的制度基础。虽然近些年我国陆续出台了一系列的水利相关政策，如《水利产业政策》《关于深化水利改革的指导意见》等。但其对水利事权的划分上只是进行了原则性的规定，缺乏明确的划分细则，使得某些水利事权划分具有极大的随意性，若应用到具体的水利项目实践中去，会导致现实运行的不顺畅。比如，在《水利基本建设投资计划管理暂行办法》中，按照受益范围，将水利基本建设项目划分为公益性、准公益性和经营性三大类。公益性和准公益性水利基本建设项目基本交由中央政府来投资建设，但是在具体的实施过程中，可能会出现对该水利项目的公益性界定不清晰的现象。当这种情况发生时，出于理性“经济人”的考虑，中央政府就会将该事权交给地方政府来执行，从而减少自身的事权范围。

1.2 事权与支出责任划分问题

虽然水利事权的界定基本上明确了中央和地方政府分别该负责哪些方面的水利项目，但是中央政府的水利事权往往并不由其本身付费，其可以依照效率性原则委托地方政府来代为实施。一些本应由中央政府承担的水利支出责任转嫁给了地方政府，由此就形成了事权在上而支出责任在下的现象。从而导致支出责任在实际的执行过程中出现各种各样的问题。

比如，上级政府要求下级政府贯彻落实水利支出责任，但却不提供相应的资金支持，完全由地方政府付费。但是在分税制改革后随着中央政府逐渐上收财权，下放事权，地方政府的财力已经明显不足。在这种情况下，地方政府难以承担额外的水利支出责任，从而也就造成水利提供的效率偏低。

另外，在我国垂直财政管理体制下，中央政府具有制定水利政策的优势，占据主导地位，而地方政府不具有话语权，只是中央政府政策的执行者，这就使中央政府凭借其身份优势将投资规模大，并且风险高的水利事权下放给地方政府，而地方政府只能被动地接受中央分配的事权。随着水利事权的不断下放，原本就财力不足的地方政府日子越来越难过。同时，水利的人事任命权掌握在中央政府手中，根据公共选择理论，地方政府作为理性的“经济人”，他的目标是追求利润最大化，地方政府官员的目标是追求任期内的政绩最大化。所以各地方政府为了发展当地经济，将水利资金更多的投入到水利工程建设上，而对水利工程的运行和维护不够重视。长此以往，会导致很多水利项目年久失修，不能充分发挥其应有效益。

1.3 转移支付不到位问题

中央政府对地方水利的转移支付主要是一般转移支付和专项转移支付，其中专项转移支付是中央政府为实现水利建设目标而设立的专项补助资金。一方面，中央政府在拨付水利资金的同时，会要求地方政府提供相应的资金配套，在中央政府资金没到位或地方政府配套资金不足的情况下，水利项目就会被搁置，严重影响了地方水利项目的进展。另一方面，要想获得专项转移资金需要向上级申请。并且，从地方政府申请到财政资金，拨付下来需要经历很长一段时间，这无疑使得水利建设的效果大打折扣。而对于一般性转移支付，中央直接将这部分资金拨付给地方政府，由地方政府来决定用途，而地方政府有时为了拉动当地的经济发展，往往忽视水利项目的建设或者对其投入不足，导致水利项目无法正常实施。再者，一般性转移支付缺乏明确的水利事权依据与合理的分配办法，随意性大，资金使用过程有时缺乏透明，监督力度差，不利于地方水利建设。

2 建议对策

2.1 加强政府间水利事权和支出责任的法律约束

首先，要明确规定中央和地方以及省以下的水利事权划分，避免事权划分的随意性，谁的事权就应由谁负责，做到有法可依。其次，制定水利支出责任划分的相关法律，依法明确中央和地方各级政府分别应承担的水利支出责任。通过法律体系的建设，切实做到事权和支出责任法定。最后，应制定相关的监督机制，授权专员监督各级政府的支出责任是否落实到位，保障地方水利建设的良性运行。同时，对基层地方政府要充分发挥群众自下而上的监督作用。将水利事权的履行效果与地方政府的政绩考核联系在一起，充分调动地方政府发展水利的积极性和主动性。

2.2 调整中央与地方政府的水利事权与支出责任

首先要明确中央与地方的水利事权与支出责任划分，其次是针对省以下各级政府的水利事权与支出责任作出明确规定。要科学划分中央、省、市各自承担的职责权限和范围。对于全国性的水利事项，应由中央政府承担；受益范围具有地域性的水利事项应由当地政府来负担；兼有全国性和地域性的水利事项由中央和地方按照具体的比例来共同承担。

2.3 完善水利转移支付制度

《国务院关于推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见》中指出，中央的财政事权应由中央承担相应的支出责任。不得要求地方政府提供相应的配套资金。如根据效率性原则需委托地方政府行使的，则要提供相应的专项转移资金支持。具体到水利项目来说，由中央完全承担的水利事权应由中央政府全部付费；由地方政府完全承担的水利事权应由地方政府足额保障支出，中央政府不提供资金支持；对于中央委托给地方执行的水利事权，中央应承担相应的资金保障责任。要理清、规范专项转移支付制度，以及严格明确水利专项资金的使用范围。同时，完善转移支付制度的监督机制，建立以结果为导向的问责机制，特别是要考核长期投入资金的项目，取消效率低下等已无必要继续实施的水利项目。关注一般转移支付资金的具体用途，采取适当奖惩等方式，引导地方政府将一般转移支付资金用到实处。

[1] 白景明，朱长才.建立事权与支出责任相适应财税制度操作层面研究[J].经济研究参考，2015（45)：3-91.

[2] 柳长顺.关于完善水利工程事权财权划分的思考[J].水势论坛，2008（9）：5-8.

[3] 宋美喆，刘寒波.我国水利事权与支出责任划分中存在的问题及原因探析[J].水利经济，2016（5）.