基层政府的民众满意度及其提升对策研究

丛颖　陈雪艳　李素新

【摘要】本文主要以建平县为例，结合自身经历，并采取访谈、实地调研的方式，分别从经济学（博弈论）、伦理学（价值观、公正、公务人员道德素质等伦理要素）、领导学（领导方式与情境相匹配）的视角来分析影响民众满意度的因素，并提出提升基层政府满意度对策，加速政府向服务型政府的转型，进而提升基层政府形象。

【关键词】基层政府；民众满意度；政府形象；和谐社会

近年来，中央改革发展，经济政治、反腐败等取得成绩，民众满意度高，然而，基层政府满意度却比较低。在零点研究咨询集团2003-2015年的持续性调查中有数据显示：中央政府的满意度最高，达80分左右；其次为省级政府，75分左右；再次是区（县）级政府，70分左右；最少的是乡镇街道，65分左右。由此可见，基层政府满意度影响了整体的政府形象及满意度，提升基层政府满意度势在必行。

一、基层政府满意度简介

（一）基层政府满意度的内涵。在本文，基层政府指县级政府及乡（镇）政府。一方面，我国宪法规定：我国行政区域在基层划分为县、市辖区和乡（镇），故而将县级政府归为基层政府范畴。另一方面，为便于研究，“政府”专指狭义的行政机关。所谓基层政府满意度，即是指基层的广大常住居民基于自身所处的环境，结合其知识水平、价值观念对政府的行事方式、政策等的感知，实则是将政府实际表现与自己的期望相比较的结果，民众据自身满足程度来评判政府各项指标内容。

（二）基层政府满意度的重要意义。1.对基层政府形象建设及其发展规划具有重要意义。了解了民众不满意的原因，政府便可有针对性地制定政府形象评价指标，加强民众的认可，进而提升其公众向心力，达到基层人民与政府一条战线共发展的和谐氛围。2.对社会主义和谐社会的构建具有重要意义。基层政府与群众联系最为紧密，更应将民众需求放在首位，加快政府转型，努力建设服务型政府。以为人民服务为宗旨，宏观调控、有效治理。为构建和谐社会提供重要的保障。3.对东北地区政府职能转变、经济振兴发展以及人民群众幸福度的提升具有重要意义。《意见》中提出解决东北所面临的深层次困境归根结底要靠全面深化改革。這就要求政府立足于民众的需求，加速其职能转变，不断创新、改革，达到人民幸福、政府高效，促使民与政府高度契合，进而激发各基层内生发展活力和动力，闯出一条振兴新路。

二、基层政府满意度影响因素

（一）从经济学的角度来看。经济活动，是人们在一定经济关系下，进行的生产、交换、分配、消费及与之密切相关的活动，在经济活动中，普遍趋向于以较少耗费取得较大效益。而政府与民众的关系，实则也是一种交易关系——政府收取民众缴纳的税，继而提供公共物品或公共服务，民众再依自身标准或有意或无意地对这种物品或服务做出评判，进而表现出对其提供者的认可程度。物品或服务的质量直接关系到民众对政府的满意度。1.基层经济发展状况不足以留住当地丰富的人力资源。建平县的发展比较大城市仍有一段距离。经济发展不到位，企业屈指可数，自然就无法满足一些人的就业问题，人们的生活质量便无法得到大幅度提升。在访谈中，笔者发现：有一定知识技能的人认为自己的能力无法在本地得到施展，最终选择去大城市谋求发展，而没有知识技能只能从事体力劳动的人，在本地又没有适合的工作，只能外出打工。经济越差，越没有创新型人才，如此循环往复，建平县的经济发展面临更大的挑战，政府绩效难以提升。人民日益增长的物质文化需求无法得到保障，还要缴各种各样的税，民众满意度怎么会高呢？2.部分基层政府不作为，双方无法达到正和博弈。正和博弈是经济学中博弈论的一种结果。在博弈论过程中，参与者在理性和追求利益最大化的基础上所做出使自己利益最大化的决策。近年，一些地方政府对于房屋拆迁、土地征用、环境治理、食品安全等民生问题处理不当，民众博弈能力处于弱势，在奎德素镇红山村就出现过类似问题，政府征用耕地修路，但因给出的补偿不合理，受到民众极大的抗拒，而该镇政府又没有有效办法来调节这种僵硬关系。在博弈过程中，这种矛盾调解途径与机制的匮乏使误解进一步加深，导致民众对政府的不信任感加深，满意度降低，抵触情绪加剧。

（二）从伦理学的角度来看。伦理学，是研究人与人、人与物之间关系的一门学科，一切关系都存在伦理道德的问题。政府与民众的关系也不例外，要想提升民众满意度，关键在于政府的表现，诸如其价值观是否公正、公务人员道德素质如何等伦理要素。1.部分公务人员工作作风不良。贪污腐败是最老生常谈的问题，建平县原县长张靖曾被指控三宗罪，经侦查机关查证资产及投资等合计人民币4039.165万元，美元8万元，欧元2万元。庭审过程中，张靖表示，曾收人金条为其办事，办事过程中花费钱财，可见不为民办实事的公务人员不在少数。在访谈过程中，大部分去政府部门办过事的百姓表示办事难，而那些经济、地位相对较高的人则普遍表示表示比较容易。我们不得要反思：政府在职人员，品行真的合格吗？真的为百姓做实事了吗？2.大多基层政府没有做到平等、公开和民主。政府是我国社会的核心，其行为备受瞩目、影响深远。作为政策的制定者，如果政府无法做到平等、公正，何以立威立信？另外，建平县下乡（镇）政府，包括建平县政府在内的政务公开情况不到位，据访谈结果，乡镇居民对政府政务、信息知之甚微，在红山村的调查中发现民众连与之最贴近的低保户评选之事都不了解，这种不透明致使广大群众对政府的不信任，满意度大打折扣。再者，随着人类社会的进步，人们渴望行使自身权力，参政议政，而现实是：算得上民众参与政治的，也就是村干部成员的选举了。

（三）从领导学的角度来看。领导是在群体活动中，具有一定影响力的团队（或人）围绕共同目标并通过有效手段组织活动的过程。在一定程度上，政府与民众的关系也是一种领导与被领导的关系，政府在整个社会活动中居于核心地位，为维护社会秩序、发展社会生产力，而采用法律惩治、政策扶持等手段，带领不同阶层、身份、地位的广大群众团结一心，为实现中国梦而努力奋斗。

而领导理论讲求领导方式与领导情境相匹配，我国正处于社会转型的关键时期。在这种大的情境下，大多基层政府的社会管理相对滞后，政府转型遭遇阻碍。理想中转型后的服务型政府应该是与民众高度互动的，二者高度信任、高度团结、高度自律，社会矛盾有效化解，社会纠纷得到解决。然而在基层，政府与民众的沟通少之又少，对待市场的态度方式不够科学，民众对政府行为不理解，满意度不高。

三、提升基层政府满意度的对策措施

（一）从经济学角度来看。1.整合当地优势，加速经济发展。政府的最终目标即是发展经济、维护社会稳定，当前建平县大多民众最迫切的追求不过是生活富足、生活环境稳定，因此，发展当地经济是极其必要的。不同的基层政府要深入了解本地优劣，有依有据、审时度势地制定符合本地实际情况的发展战略。第一，促进工农业协调发展。建平县下各乡镇农田规模巨大、土地肥沃，产量可观，利用良好的农业基础为工业发展提供丰富的原材料，将农产品深加工，提高农产品附加值和农业产业链，在促进工业发展的同时，也能为农产品开拓更广阔的市场空间。第二，旅游业所带来的经济效益是非常可观的。处于建平县与凌源市交界处的牛河梁红山文化遗址已是众所周知，天秀山也是吸引了很多人，但其设施还不是很完善，要想让建平走进更多人心中，就要抓住其特点，加强对富有地方特色的景点的建设和完善，同时，做好宣传工作，包括网络宣传和新闻宣传。2.引导正和博弈。首先，政府合理分配，优化资源配置。在资源配置上多考虑公众，增强民众内生经济能力，从而使之能平等地与地方政府博弈。第一，维护好民众在房屋拆迁、土地征用、环境治理、食品安全等的合法权益。第二，对民众进行适当培训，提高其文化素养及技艺技能，引导人力资源合理配置。第三，健全社会慈善、社会保险等社会保障体系，保障民众的基本生活条件。其次，保证民众参政议政权利。参政议政是每个公民的权利和义务，然而在基层，民众向政府表达诉求、建言献策的权力难以落实，满意度难以提升。政府要依法落实民众选举、监督的权利，尊重广大民众的意愿，自觉接受民众的监督，吸纳其有效建议。为民众博弈能力的提升提供有利条件。再者，保证公共服务的高质量。建平县下很多重要村落已经完成道路修缮，变土路为水泥路，然而质量却一般，多处已经出现裂纹甚至断裂，在这方面，政府就要对工程做好监管，为广大民众把好关，促进民与企业单位正和博弈，达到双赢。

（二）从伦理学角度来看。1.健全基层政府公务员制度运行机制。第一，健全竞争激励机制，完善录用、任用和工资制度。对于基层，尤其要创造公平竞争的用人环境，拓宽报考范围，将有真才实学的人选拔到公务员队伍中来；另外，改进工资制度，打破平均主义，使公务员更加注重自身能力的发挥与责任感，借鉴企业的绩效工资制度，以公务人员的业务量及完成效果为依据，如此一来，公务人员工资的多少便由自己掌握，成为一种激励因素，有利于提升公务员队伍活力，工资有保障也可有效减少贪污腐败行为；完善公务员考核办法，将其道德素质、对民态度纳入绩效评估体系，切实实行，不流于形式。第二，建立严格的廉政约束机制。一方面，各基层政府要根据自身情况制定一套内部约束制度，并扩大其公开度、透明度，把直接关系到公务员切身利益的考核、奖惩等向民众公开，并设置检举信箱，提高民主程度、加强基层民众监督。另一方面，加强执法监督，严格遵守法律制度，及时发现并纠正公务人员的违规违法行为，让民众看到政府为民服務的决心、反贪反腐的决心。2.完善基层政府政务公开机制。通过网络、报刊等渠道，向民众公开政府信息，做到公开透明，让民众更多地了解政府，确保公众知情权。同时，接受民众的监督设立民众反馈信箱，由专人处理，在一定时期内给出回应。完善输出——反馈机制，力求做到双向互动。公务人员定期深入基层，进行民意调研，收取真实的反馈信息，经筛选分析，形成调研报告，民众满意的继续保持，不满意的做出改进。

（三）从领导学角度来看。1.推进基层政府转型进程。第一，领导班子首先要做到目标明确。即基层政府要树立公共服务理念，以民为本，确立亲民意识、以民众需求为出发点，以提高服务质量为己任，以公众满意度为最高标准，对民众负责。第二，优化领导班子队伍。在社会转型的大情境下，服务型政府更有优势。基层政府应紧紧围绕其中心工作，以提高政府行政效能为目标，大力加强公务员能力建设。一是政治鉴别能力建设，能够正确把握时代发展要求，科学决策，为民众做好方向的引导者。二是调查研究能力建设，要能够深入基层，了解真实民意，准确捕捉矛盾切入点，才能更高效地解决问题。三是提高创新能力，不断突破旧的理念，运用创造性思维并结合当地实际落实国家各项方针、政策。四是提高公共服务能力，将群众疾苦放在首位，同时提升组织引领群众的本领。2.提高基层政府办事效率。除了公务人员自身能力的因素外，还有电子信息技术的应用。随着科学技术的发展，信息技术已越来越多应用到了政务处理的过程中，然而在基层，信息技术还没有普遍被应用，要加强公务人员对软件的学习，多做实事，用好电子政务这个新平台，将会是基层政府执行力很大的一个提升。

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