地方国库现金管理与地方债务管理的协调配合研究

(人民银行兰州中心支行 甘肃 兰州 730000)

地方国库现金管理与地方债务管理的协调配合研究

李奋娜

(人民银行兰州中心支行 甘肃 兰州 730000)

我国财政收入放缓和支出需求增加的矛盾日益凸显，为缓解财政压力，地方政府举债和现金管理增值是当今各级财政追捧的资金获取方式，但是两者之间缺乏协调配合，导致资金的使用效率低、融资成本高。

现金管理;地方债管理;协调配合

当前，我国经济运行不确定因素增多，地方经济增长和财政收入双双放缓。在政府大力推动简政放权和结构性降税减费的背景下，地方政府的收入增长空间被进一步压缩，而政府仍然要满足基本的公共服务支出需要，其支出压力增加，收支缺口不断扩大,从而对现金管理和地方债发行缓解财政压力的需求日益膨胀。但是，由于我国地方国库现金与地方政府债务管理起步较晚，两者缺乏相互的协调衔接，难以有效发挥现金管理与债务管理的投融资功能，降低政府融资成本的作用。本文通过对XX地方国库现金管理与政府债务管理现状的分析，就如何建立地方国库现金与政府债务管理之间的直接关系，加强协调性管理提出相关的政策建议。

一、地方国库现金管理与地方政府债务管理实施的政策背景

2014 年8月31日审议通过的《新预算法》第五十九条中明确提出“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督,按照国务院的规定完善国库现金管理,合理调节国库资金余额”,为地方开展国库现金管理提供了法律保障。财政部和人民银行联合发布了《地方国库现金管理试点办法》,并于2015年2月批准上海、北京、深圳、广东、黑龙江和湖北六地试点开展地方国库现金管理。2016年试点范围进一步扩大到21个省市，分工明确、服务宏观调控大局的国库现金管理制度框架和操作模式日益完善，在熨平国库资金波动、实现国库现金保值增值、促进财政政策和货币政策协调配合等方面发挥了积极作用。

2014年国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方政府融资进行了限制，地方平台公司无法再像以往一样仅仅依靠地方政府信用就可以从银行或资本市场融资。为解决地方政府建设融资，缓解地方财政收支矛盾，财政部于2014年5月发布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，规定自2014年5月起，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10个省(市)政府开始试点债券自发自还，涵盖了东部、中部和西部地区，包括了省、直辖市、自治区和计划单列市，总规模为1092亿元。2015年初，财政部又分别印发了《地方政府一般债务发行管理暂行办法》和《地方政府专项债务发行管理暂行办法》，开始尝试大规模开展地方政府债的工作。2015年7月14日,财政部发布《关于中央和地方国库现金管理商业银行定期存款质押品管理有关事宜的通知》,将地方政府债券纳入中央国库现金管理和地方国库现金管理质押品范围,地方政府债务与地方国库现金管理的关系进一步拉近。

二、国库现金与政府债务管理协调配合中存在的问题

国库现金管理与政府债务管理是政府根据预算管理需要，结合政府预算执行情况进行的政府投融资活动。但由于预算管理体制改革滞后、预算执行不到位等原因，国库现金与政府债务管理工作效率不高，尚未形成有效协调配合机制，目前的实际情况一边是地方国库现金较多，地方政府为提高闲置资金的使用效益大规模开展现金管理谋求短期收益；一边是地方政府对投资资金的渴求，地方政府债务不断增加，地方财政需要支付发行巨额地方债的利息筹集资金,还本付息压力不断增大。

(一) 管理层级和实施主体的不匹配，协调配合的工作机制尚未建立。一是目前开展地方国库现金管理试点的范围仅为省级，省级依据国库资金存量进行操作，省级以下是不允许开展国库现金管理的，而地方债发行主体虽然是省级人民政府，但实际发行数量、金额由下级政府上报后确定，偿债主体也是各级市、县政府，带来了地方国库现金管理与政府债务管理在管理层级上的不匹配，增加了协调配合的难度。

(二)地方债期限较长，流动性差，不能从根本防范现金管理的流动性风险。一是定向置换债券期限较长。地方政府置换债券的期限则分别为3年、5年、7年和10年，还本付息压力大。二是定向置换债券流动性较差。定向承销方式发行的地方债暂不可在银行间市场和交易所市场进行现券交易，仅可通过试点商业银行柜台市场进行流通，流通转让受到诸多限制。现金管理在商业银行存款短期化的情况下，作为质押品的中长期地方债流通受限和期限较长的特征不能从根本上规避现金管理的风险。

(三)地方预算收支管理粗放，现金流预测精准度不高，地方国库库存高位运行。一是预算收入安排与经济运行脱轨，人为控制收入目标，资金入库时间、金额不能科学预测。二是预算编制内容粗，大多预算资金都是在执行中找项目，而后再下达执行，资金长期滞留在库存账户上。三是预算支出始终安排“多”，执行“少”。为了应对无法预计的支出，年初预算计划多，以便应付突发情况，但是无支出的情况造成了库存资金的不断囤积。

(四)地方国库现金管理和地方债管理不协调导致利率倒挂，偿债压力和债务风险加大。为缓解地方财政收支矛盾，2016年XX省公开发行地方政府债券434亿元，定向置换债券232.69亿元。但与此同时，省级地方国库现金管理力度不断加大，截止到2017年一季度，省级国库现金管理余额为689亿元。地方国库现金管理和地方债管理不协调引发利率倒挂，资金效益低。地方债平均利率成本在3%左右，而地方国库现金管理商业银行定期存款利率基本为2%，在地方债规模扩大所带来的债务利息支出负担不断加重的同时，却将库存沉淀资金通过地方国库现金管理操作获取少量收益。

三、促进地方国库现金与政府债务管理协调配合的建议

在我国地方国库现金管理和债务管理的起步阶段，如何理顺地方国库现金管理与地方政府债务管理的运行关系，加强两者配合与协作，对缓解地方财政压力，提高政府资金管理和使用效率意义重大，必须尽快实现。

(一)建立有效的协调配合工作机制，实现精准化管理。建立统一数据信息预测机制，尽快建成地方国库现金管理和地方政府债券管理平台，完善地方国库现金流量预测信息数据库，将预测与财税收支数据、宏观经济指标、地方债券交易情况等结合起来,实现两者在信息方面的完全、自动共享，提高数据分析预测的精准度。

(二)积极探索长短期工具的相互配合，确保库存的合理水平。目前，地方国库现金管理侧重于短期的财政库款投融资活动，而政府债务管理主要是为解决中长期财政赤字而进行的筹资活动。要实现两者在期限上的协调配合，应当通过创新来丰富操作工具。一方面在有一定规模的沉淀资金，具备开发条件的国库，试点开展中长期地方现金管理工具，提供国库现金管理收益，降低地方政府的债务成本。另一方，进一步健全分级债务预算管理制度，适度扩大省级政府在债务发行中的自主决策权，允许省级政府从资金需求、成本等实际出发，在中央规定的总额度内自主选择地方债发行品种、时机，适度提高短期地方债券的发行频率，为国库存款波动提供相匹配的融资工具并改善地方债务结构。通过高效互补的国库现金管理和债务发行、回购操作，在保障国库资金安全性、流动性的前提下，使国库存款保持稳定合理的水平，实现国库资金收益最大化和债务成本最小化。

(三)严格财政资金管理，深化国库单一账户制度改革。一是加大国库集中收付改革力度，实现国库单一账户体系的管理目标。各级政府要加快国库集中收付改革进度，进一步扩大改革范围，深化改革内容，加大财政专户清理、规范力度，在国库单一账户制度下真正实现财政收支和库存现金的集中化管理，增加国库库存现金，提高资金使用效率，为地方国库现金管理提供实施平台。二是严格预算编制与执行，加快支出进度，提高国库库存资金使用和调度，降低债务发行规模。

(四)制定国库现金管理和债务管理应急预案，保障业务平稳运行。为保证资金在国库现金管理安全，应就非正常情况或是紧急支付等意外出现时的具体处理方法做出详细安排，制定具体包括组织指挥体系、预警预防机制、应急响应标准、突发处置处理等内容的应急预案，以保证国库现金管理操作正常、有序进行。与国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》形成双层制度保障，加强地方国库现金管理和地方政府债务管理在协调配合中各种突发事件的处理能力，提高两者在协调配合的平稳性。

[1]韩丽霞.强化预算管理规范收支行为[J].山西财税,2010,10:32-32.

[2]汤丹.开展地方国库现金管理的思考[J].中国财政,2011,8:51-52.

[3]韦士歌.国库现金管理及与债务管理的协调配合[J]. 财政研究. 2003(02) .

李奋娜，女，汉，甘肃白银人，人民银行兰州中心支行，经济师，硕士研究生，研究方向金融。