公益诉讼的原告主体资格分析

司坤华

(华南师范大学 广东 广州 510000)

公益诉讼的原告主体资格分析

司坤华

(华南师范大学 广东 广州 510000)

公益诉讼的实质含义是原告代表社会集体利益而非个人利益而起诉，《民事诉讼法》规定了法律规定的机关以及有关组织对于民事公益诉讼的起诉资格，但是对于法律规定的机关以及有关组织的条件却没有明确的限定。检察机关作为法定监督机关，应当赋予其公益诉讼的起诉资格，当其提起公益诉讼时，应当作为第二顺位的起诉主体，在无法定的管理机关或者符合条件的社会组织提起诉讼时才能成为公益诉讼的原告或者以支持起诉的方式进行;同时应当明确有关组织提起公益诉讼的限定条件。

公益诉讼;检察机关;有关组织

一、公益诉讼原告主体资格的授予模式

根据《民事诉讼法》第55条的规定，公益诉讼是指特定的国家机关和社会组织，根据法律法规的授权，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。对于公益诉讼原告资格的授予，我国法学界认为有三种模式:仅授予检察机关公益诉讼起诉资格的一元模式，授予检察机关与社会团体公益诉讼起诉资格的二元模式，授予检察机关、社会团体与私人公益诉讼起诉资格的三元模式。由于《民事诉讼法》明确规定了法律规定的机关和有关组织是消费者和环境民事公益诉讼适格的起诉主体，可以明确我国当前公益诉讼起诉资格的立法模式采取的是二元模式，即排除了私人享有公益诉讼的起诉资格。

《民事诉讼法》只规定了法律规定的机关和有关组织的诉讼资格，但是法定机关的类型以及有关组织的条件却没有具体的界定，根据相关部门法的规定有管理职责的行政机关可以对其管辖的事项提起公益诉讼，《消费者权益保护法》第47条和《环境保护法》第58条对提起公益诉讼有关组织的条件进行了规定，这种立法上的明确有利于实际中的操作，但也会出现一系列问题。

二、我国公益诉讼原告主体资格问题分析

(一)检察机关作为公益诉讼原告的问题

由于《民事诉讼法》以及《环境保护法》未明确规定检察机关的起诉资格，因此对于检察机关能否成为民事公益诉讼原告的争议较大。学界较为主流的观点认为，法律应该赋予检察机关公益诉讼起诉资格。如江伟教授所述“检察机关完善的组织体系与能调动的国家资源为其行使起诉、参诉职能打下了良好的基础，检察人员也具备诉讼上的技能与经验，能充分地维护被代表者的利益。”检察机关公诉权是解决私诉自有与国家控诉、实现自有与秩序的基本途径。12016年2月25日，最高人民法院以法发［2016］6号印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》为检察机关提起公益诉讼提供了法律依据，根据最高人民检察院公布26起检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例中，检察院提起的行政公益诉讼为23个，检察院直接提起民事公益诉讼的案例2个以及检察院支持起诉的民事公益诉讼案例1个，由此可知，检察机关提起的多为行政公益诉讼，提起民事公益诉讼时，根据最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》要求，检察机关在向法院提起公益诉讼之前，应当督促、支持符合法律规定的社会组织提起公益诉讼，当不具备起诉条件的社会组织时检察机关才能提起民事公益诉讼或者以支持起诉的方式。

(二)法律规定的机关和有关组织作为公益诉讼原告问题

法律规定的机关作为公益诉讼的原告是基于相关部门法的规定，具有法定管理职责的机关具有对所管辖的事项提起公益诉讼的权利。例如我国《水法》规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职权分工，负责有关的水资源管理工作。有关组织提起公益诉讼的规定，《消费者权益保护法》规定的起诉主体是中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，这项规定存在的问题是第一由于中国消费者协会消协，全国只有一个，省级消费者协会一个省 (自治区、直辖市)也只有一个，而实践中侵害众多消费者合法权益的行为层出不穷，难以满足实际需要，第二是协会“半官方性质”维权不积极，纯民间性质的消费者保护组织，可能更为积极;在环境公益诉讼中，实践中，根据最高人民法院发布的十起环境公益诉讼典型案例中2，各环保组织提起公益诉讼的有7起，占十大典型案例的大部分，说明社会组织在提起公益诉讼中的重要作用，但《环境公益诉讼中》将县级的环保组织排除在外，在审查认定社会组织过去5年中是否持续地从事环保公益活动，在法院的审查中存在难度，且有关组织的认定没有一个明确的标准，有可能导致同一社会组织在不同的法院认定原告资格时出现矛盾;有关组织提起公益诉讼，除消费者权益以及环境公益诉讼类型，其他公益诉讼类型的起诉主体不明确。

三、我国公益诉讼原告主体资格的发展方向

公益诉讼原告主体资格的总体发展方向应当赋予法律规定的机关和社会组织第一顺位的公益诉讼原告资格，检察机关第二顺位的公益诉讼原告资格或者以支持起诉的方式提起公益诉讼。

(一)检察机关提起公益诉讼

维护公共利益是检察机关产生和发展的主要动力，其也始终以公共利益维护者的身份出现，具有公共品格，事实证明，正是由于公诉权的缺陷，导致诸多领域权利主体泛化、责任主体虚化现象，一些损害国家利益和公共利益的现象屡禁不止，比如早已发生、普遍存在且仍未解决的国有资产流失问题。根据我国宪法第129条规定:中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。提起公益诉讼是检察机关行使法律监督权、维护公益法律秩序的职责之一。在法律上明确赋予检察机关民事公益诉讼原告的资格，可以原告身份起诉或者支持起诉。实践中，立足于我国是以公有制为主体的社会经济体制的实际，在国有资产流失案件中，如果单位怠于行使债权、主张债权的主体缺失、债权债务关系明确而无对等给付债务的案件，检察机关可以作为公共利益的代表，以公诉人的身份直接提起。对一些国有资产流失案件，流失单位不起诉的情形，由国有资产主管部门原告，以造成国有资产流失的责任人和受益人为共同被告提起诉讼，检察机关支持。反垄断案件和环境污染案件中，由与案件有直接利害关系的受损害单位或个人提起，检察机关支持。

(二)社会组织提起公益诉讼

环境公益诉讼应该区分行政公益诉讼与民事公益诉讼，针对行政机关的违法或不当作为，提起行政公益诉讼，环境保护法规定的社会组织原告资格，设定基本条件并采取一般性审查登记制的立法模式，且在设定条件时不应当将哪一级别的民政部门的登记作为必备条件，对于基本条件，可考虑从该组织的性质、从事环保公益活动的持续时间、活动业绩、人员构成、必要经费、有无违法行为等方面进行设定，并规定符合这些条件的社会组织可以向法律规定的部门申请资格认定，一旦获得认定则在一定期限内当然具有环境公益诉讼的原告资格，在其提起诉讼时，法院不需要对这一资格进行审查，而只需审查起诉的其他条件。

《消费者权益保护法》法中规定的原告资格，科学的规定应当是在立法上明确其取得该资格所具备的各项条件和程序，并由特定行政机关或者司法机关予以认定，不应当采取为某个团体设定“特权条款”的方式处理。

【注释】

①王新环著.公诉权原理.中国人民公安出版社，2006:27.

本文系华南师范大学法学院硕士研究生科研项目的研究成果

司坤华 (1993－)，女，汉族，河南省周口市，硕士研究生，华南师范大学，经济法学专业企业公司法研究方向。