民族贫困地区脱贫攻坚的思考

岑家峰

摘要：有效遏制直至消除贫困是一个世界性难题，也是我国实现全面建成小康社会目标的重大任务。民族地区贫困面广、贫困发生率高、返贫率高、脱贫难度大，因此民族地区一直是我国扶贫开发工作的重点。文章分析了南宁市四个民族贫困地区精准扶贫现状，同时指出脱贫攻坚工作中面临的一些突出问题，有针对性地提出了加强村两委班子能力建设、精心谋划扶贫产业、整合扶贫资金、精准判断帮扶需求、增强贫困地区内生发展动力、规范驻村干部管理等措施，为保证民族地区脱贫攻坚目标顺利实现提供政策支持。

关键词：民族地区；脱贫攻坚；精准扶贫；精准脱贫

中图分类号：F323.8 文献识别码：A 文章编号：1004-1494（2017）01-0104-06

一、研究缘起

民族地区贫困问题是困扰我国经济发展、社会稳定和民族团结的重要问题，也是我国实现全面建成小康社会的难点和短板。受历史、自然、社会等多种因素制约，民族地区经济发展较为缓慢、社会发展较为滞后，脱贫攻坚任务比其他地区更为艰巨。党的十八大以来，习近平总书记一直牵挂着扶贫，心里惦记着贫困人口，多次深入到最贫困、最落后的地区调研。2015年3月全国两会期间，习近平总书记在参加广西代表团审议时提出“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位，坚持精准扶贫，倒排工期，算好明细账，决不让一个少数民族、一个地区掉队。”2015年11月出台的《中共中央

国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调，要重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区脱贫攻坚。南宁市作为广西首府，是我国少数民族人口较多的省会城市，截至2015年底仍有421个贫困村，10.9万贫困户40.6万贫困人口。农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的状况尚未根本改变，是广西打赢脱贫攻坚战主战场之一。因此，在扶贫开发新形势下，认真分析南宁市贫困现状，梳理推进精准扶贫过程中面临的问题，对于提升民族地区脱贫攻坚成效，构建农村贫困人口精准脱贫、稳定致富长效机制，打赢脱贫攻坚战具有重要意义。

实施脱贫攻坚工程打赢脱贫攻坚战是十八届五中全会对扶贫开发提出的新要求。“脱贫攻坚”是一个新的提法，与“扶贫攻坚”相比只有一字之差，但内涵却更加丰富，脱贫攻坚注重的是目标结果，即要达到的预期目标；扶贫攻坚强调的是帮扶过程，主要是外界的帮扶。脱贫攻坚的提出彰显了我们党对如期实现贫困人口脱贫、贫困县摘帽新目标要求的强烈意志，体现了党中央对打赢脱贫攻坚战的坚强决心。脱贫攻坚总体目标就是要补齐全面建成小康社会最突出的短板，确保到2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。实现脱贫攻坚目标，要通过实施精准扶贫方略，加快贫困人口精准脱贫。精准扶贫的目标任务在于通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户。精准扶贫，精准脱贫，要做到“六个精准”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，切实提高扶贫实效，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。要把贫困人口底数、致贫原因、脱贫意愿摸清楚，在精准施策上出实招，在精准推进上下功夫，确保党和政府的政策实惠落到困难群众身上。在脱贫攻坚方式上，要着力解决怎么扶的问题，通过深入实施特色产业扶贫、基础设施扶贫、教育扶贫、金融扶贫等措施，实现贫困人口稳定脱贫。

二、南宁市民族贫困地区精准扶贫现状

（一）全市民族贫困地区贫困现状

南宁市2015年1%人口抽样调查数据显示，全市常住人口698.61万人，共有50个少数民族，人口368.73万人，占全市总人口的比重达52.78%，是我国少数民族人口比重较高的首府城市（见表1）。目前全市共有3个国家扶贫开发工作重点县（马山、隆安和上林县）和1个自治区扶贫开发工作重点区（邕宁区），这些地方少数民族人口较多，占总人口比重较高，均超过70%，其中隆安县少数民族人口比例达98.81%。

这些少数民族地区由于历史和自然地理原因，经济社会发展相对滞后，绝对贫困人口集中，是全市脱贫攻坚的工作重点。2015年精准识别统计数据显示，马山、上林、隆安、邕宁四个民族贫困地区贫困村共计233个，占全市贫困村总数的55.34%，建档立卡贫困户6.97万户，占全市贫困户总数的63.94%，贫困人口共计273085人，占全市贫困人口总数的67.26%，脱贫攻坚任务比较艰巨（见表2）。

数据来源：根据南宁市扶贫办提供的数据整理得出。

（二）民族贫困地区精准扶贫精准脱贫取得的成效

近年来，南宁市创新扶贫工作思路，强化脱贫攻坚措施，坚持开发式扶贫，加大改善民族贫困地区基础设施，努力增加贫困群众收入，贫困地区脱贫攻坚取得明显成效。

1.民族地区贫困人口大幅下降。“十二五”期间，南宁市通过大力实施精准扶贫，加大扶贫开发投入，脱贫步伐进一步加快，减贫效果显著，四个民族贫困地区贫困人口大幅下降，贫困发生率显著下降。如马山县贫困人口由2011年的22.8万人减少到2015年9.4万人，贫困发生率由42.04%下降到17.04%；隆安縣贫困人口从2011年的13.4万人减少到2015年的7.1万人，贫困发生率由45.44%降至20.45%；邕宁区贫困人口由2011年6.79万人减少到2015年2.64万人，贫困发生率降至8.3%。

2.民族贫困地区农村居民收入大幅增长。“十二五”期间，民族贫困地区农民人均纯收入大幅增长，与其他地区农民收入差距不断缩小，为实现脱贫致富打下了良好基础。例如，马山县农民人均纯收入由2010年3824元增加到2015年6664元，年均增长11.8%；上林县农民人均纯收入由2010年3863元增加到2015年6980元，年均增长12.56%；隆安县农民人均纯收入由2010年3938元增加到2015年7277元，年均增长13.13%；邕宁区农民人均纯收入由2010年4968元增加到2015年9805元，年均增长10.5%。

3.民族贫困地区农村基础设施不断完善。针对民族贫困地区贫困村基础设施建设薄弱问题，南宁市以建档立卡贫困人口为重点，统筹多方面资金，大力推进基础设施建设，夯实发展基础。例如，上林县2014—2015年两年间，共投入扶贫资金4361万元，完成贫困村50万元以下屯级道路建设161条145.37公里，独立桥4座34千米，小型人饮工程5处，小型公共服务基础设施1处，有效改善当地生产生活条件。

4.民族贫困地区产业化脱贫成效明显。南宁市根据民族贫困地区实际情况，结合贫困户脱贫意愿和市场需求，引导发展特色产业，拓宽增收渠道，提升贫困户脱贫致富能力。比如，邕宁区对有发展产业意愿、且有劳动能力的建档立卡贫困户均安排产业扶持资金，扶持贫困群众发展种植养殖业，目前建成特色优质产业5个，重点培育农业龙头企业5个，贫困村形成“一村一品”主导产业村30个，贫困群众通过参与扶贫产业发展平均每户每年实现增收5000元以上，极大地增强了贫困户的发展后劲。

5.民族贫困地区金融帮扶成效显著。南宁市通过推进小额信贷，引导金融资金投入贫困地区和贫困户中，为有劳动能力、有贷款意愿、有就业创业潜质的建档立卡贫困户提供贷款，降低贫困户融资成本，对促进民族贫困地区加快脱贫步伐具有重要作用。例如，马山县推行贫困户评级授信制度，并建立完善小额信贷风险补偿和保险分担机制，对符合条件的贫困户进行信用评级，同时，逐年提高农信社对贫困户的授信额度，撬动更多金融资金用于扶贫，缓解贫困户贷款难问题。2016年1—3月份，全县向符合评级条件的贫困户发放小额扶贫信贷2.03亿元，直接和间接带动4600多户贫困户脱贫致富。

三、民族贫困地区脱贫攻坚中面临的突出问题

虽然南宁市民族贫困地区扶贫开发工作取得长足发展，贫困人口大幅下降，但我们也要清醒地看到，在推动精准扶贫过程中面临不少突出问题，制约了扶贫开发成效的进一步提升，影响了脱贫攻坚的进程。

（一）部分村干带头脱贫致富能力不足，扶贫开发工作缺乏“凝聚力”

部分贫困村两委（指村民委员会、村党支部委员会，以下简称村两委）班子带领贫困户脱贫致富信心和能力不足，难以适应新时期脱贫攻坚要求。首先是思想上贫困，一些地方村干部认为本村如期实现脱贫，贫困户实现同步小康不大可能，缺乏应有信心，对脱贫攻坚任务重视不够，甚至在主观上不愿意脱贫摘帽，怕失去政策优惠、资金支持；其次是作风上贫困，一些村干缺乏实干精神，存在严重的畏难情绪，喊扶贫口号多实际行动少；再次是扶贫方式贫困，一些贫困村村干部对脱贫攻坚认识不到位，责任意识不强，工作部署力度差，扶贫开发工作很多时候是疲于应付检查，一定程度上降低了精准扶贫的成效。久而久之，村两委在日常工作中逐渐丧失村民基础，丧失凝聚力和感召力，群众对村委干部失去信心，对扶贫开发工作漠不关心，最终影响整个村脱贫攻坚进程。

（二）产业扶贫带动作用薄弱，帮扶项目突出短期效益

当前，扶贫以被动“输血”为主，产业发展水平低，主导产业不明显，没有完整的产业链条，缺乏龙头企业的支撑，产业扶贫成效不显著且持续性较差，贫困地区主动“造血”和自我发展能力较弱。如一些帮扶单位为了加快完成帮扶任务迎检，在没有对市场情况调研了解，没有对贫困地区土质、水源、交通、劳动力、贫困户发展意愿等评估情况下，盲目投入帮扶资金发动贫困户发展产业。对产业帮扶成效评估重视不够，农产品缺乏深加工，销售环节帮扶工作也做得不到位，致使农户生产出来的农产品滞销，无法获得预期收益，群众看不到脱贫希望。以百香果为例，四个民族贫困地区很多贫困村都推广种植百香果，对参与种植的贫困户给予化肥、苗木、水泥柱、铁线等物资补助，鼓励农民发展。但由于没有建立相应的百香果加工厂，缺乏销售平台和渠道，农户种出来的鲜果只能定期等商贩来收购到附近市场上直接出售，造成不少农户种出百香果没有销路，极大地打击了农户产业脱贫的积极性，扶贫效果大打折扣。

（三）帮扶资金整合力度不够，影响资金使用效益

当前精准扶贫在如火如荼开展，政府部门、企事业单位都有帮扶任务，都会或多或少投入一定資金、物质到贫困地区开展帮扶脱贫。但是由于一些部门之间缺乏配合协调，部门资金拨付速度不一，部门帮扶重点不一，出现各唱各的调、各管各的段的现象，使得扶贫资金使用呈现“碎片化”，总体效益不高，难以形成资金合力。一些帮扶资金投入贫困村后，使用较分散，帮扶项目覆盖面广，单个项目投资额较小，建设规模较小，安排扶贫资金存在“撒胡椒面”的现象，帮扶出来的项目贫困人口直接受益有限。

（四）部分精准项目安排与群众需求脱节，帮扶效果打折扣

开展精准扶贫工作以来，各级各部门对贫困地区投入大量人力、物力、财力，实施了很多惠民项目，极大地改善了当地的生产生活条件。但由于扶贫项目都是“自上而下”模式，导致部分扶贫项目的供给与当地群众的需求脱节，贫困户对扶贫项目的积极性不高，扶贫效果大打折扣。一些贫困户反映一些扶贫措施不接地气，比如，有些帮扶干部为了完成帮扶任务，盲目给贫困村、贫困户带来扶贫项目，至于适不适合当地发展、贫困户有没有能力发展则没有经过仔细考量，最后容易导致扶贫资源浪费，帮扶效果大打折扣。帮扶项目与贫困户脱贫需求脱节是制约贫困村、贫困户稳定脱贫的一大矛盾。

（五）扶贫对象底子薄，存在“等靠要”思想

经过多年的扶贫攻坚，民族贫困地区贫困人口大幅减少，贫困现状明显改善，现在剩下的都是那些底子最薄、生活条件最差、难度最大的“硬骨头”。一些贫困户不思进取、懒惰成性，缺乏自力更生和脱贫致富的坚强意志和决心，不愿通过自己双手改变自身生活状况，对帮扶责任人开展的帮扶行动也不积极配合，只想着依赖外界扶持，“等靠要”思想严重。还有一些贫困户脱贫信心不足，态度消极，宁愿“等靠要”扶贫物资，也不愿意投入时间和精力参与到帮扶干部帮扶行动中，影响了精准扶贫成效。由于扶贫对象的这些心理，导致脱贫长效机制无法形成，影响了脱贫攻坚步伐。

（六）驻村帮扶制度不够完善，影响贫困村脱贫

驻村帮扶是精准扶贫战略的重要实践，它架起了行政事业单位与贫困人口之间的桥梁，成为扶贫资源与贫困人口对接的直接纽带，有力地促进了脱贫攻坚工作。但调研发现，驻村帮扶存在一些问题，与目前的精准扶贫要求存在一定差距。有的驻村干部对精准扶贫帮扶任务认识不够，很多时候将主要精力放在了原单位的工作职能上，驻村扶贫工作在一定程度上被冷落了，出现了驻村扶贫干部“身在村庄心在机关”的现象；有的工作不深入，没有真正深入到村到户摸实情、听民意，帮扶工作浮在表面，很多时候是为了应付各种检查；有的自身能力有限，缺乏基层经验，后盾单位财力支援有限，有帮扶之心，无脱贫之力，影响了驻村干部精准扶贫工作推进。

四、民族贫困地区打赢脱贫攻坚战的对策

与其他地区一样，民族贫困地区脱贫攻坚已经进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，时间非常紧，任务仍然艰巨，必须以更明确的目标、更有力的措施、更有效的行动精准发力，才能打赢脱贫攻坚战。

（一）加强村两委班子能力建设，着力解决凝聚力问题

做好扶贫开发工作，基层是基础。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。上面千条线下面一根针，精准扶贫各项工作都要靠处在一线的基层干部去落实。因此，要适应新时期扶贫开发要求，通过开展各种专题培训不断增强基层干部脱贫攻坚责任感、使命感和紧迫感，不断提升村干部能力素质，及时掌握最新精准扶贫政策，尽快适应脱贫攻坚的要求和节奏，以更加明确的目标、更加有力的措施、更加有效的行动推进精准扶贫各项工作。村干部在行动上要做好表率，带头执行各项扶贫政策，带头发展特色产业，不断增强在群众中的凝聚力、感召力和带动力，带动贫困人口脱贫致富。

（二）精心谋划扶贫产业，提高产业脱贫质量

扶贫开发目标实现的标志在于贫困地区和扶贫对象具有内生发展的动力，以实现发展的可持续性。推动贫困村产业可持续发展是提升贫困户内生发展能力的关键，是巩固脱贫的基础。相关部门在推动产业帮扶时一定要精心谋划、精准帮扶，增强产业帮扶针对性，减少工作盲目性，科学合理制定产业发展计划。民族贫困地区的很多贫困村有自身优势，例如，生态优势、环境优势、民族特色优势、传统文化特色等，扶贫开发潜力较大，在动员贫困户发展项目前，应当多思考当地自然气候环境要素，分析贫困户实际能力，多倾听他们个人脱贫意愿，把适合当地发展的、市场前景广的接地气特色项目带给他们，而不是为了完成脱贫任务目标盲目发展某一种产业，甚至直接为贫困户做决定。要减少政府对产业发展的不必要干预，探索基于市场机制的产业扶贫方式。在项目实施中涉及到的管理技术、项目后期产品销售问题等也要全盘考虑，周密安排，把产业扶贫工作做得更细些，避免产业扶贫项目成为“半拉子”工程，切实提高产业脱贫质量，真正让贫困户找到脱贫致富门路，实现稳定脱贫。同时，实施产业扶贫还应当充分发挥村里经济能人、种植大户、返乡农民工的作用，多听听他们的建议，调动他们的积极性，共同谋划适合本地发展的产业，通过能人示范和带动实现贫困户脱贫。

（三）整合精准扶贫资金，合力推进扶贫项目实施

整合各部门扶贫资金统筹使用是推进扶贫项目实施的重要举措。要注重打好精准扶贫项目资金组合拳，创新县级扶贫资金统筹机制，把扶贫专项资金、农林水资金、危旧房改造资金、一事一议财政奖补资金、金融扶贫资金等项目资金整合起来，建立县级扶贫资金统筹使用平台，按照“集中管理、分类申报、渠道不乱、用途不变、各记其功”的原则使用，分阶段、有计划实施贫困村扶贫项目，进一步扩大项目资金使用效益，集中资金办好关系全村村民切身利益的大事，让更多人受益。同时，还要加强整合资金监管，财政、纪检监察、审计部门要切实履行监管责任，确保每一分钱都用到刀刃上。建立健全严格问责机制，把整合资金使用管理纳入各级党政领导班子和领导干部实绩考核，实行资金安排到哪里，监管就跟进到哪里，使扶贫资金成为“碰不得的高压线”。扶贫是重大的民生工程，只有把监督管理寓于脱贫攻坚的各环节、全过程，将监督管理之网织密织牢，才能确保各项政策好处落到扶贫对象身上，真正惠及民族贫困地区贫困人口。

（四）精准判断贫困村帮扶需求，提高帮扶效果

脱贫攻坚，要在供给侧改革上有所突破，着力增加有效供给，调整扶贫投入内在结构比例，把有限的扶贫投入投向最急需、最紧缺的地方。各级各部门在实施精准帮扶项目时一定要因地制宜、因村因户因人施策，把贫困户、贫困村帮扶需求分门别类摸清，充分调动群众积极I生，让他们参与到精准扶贫中来，给他们更多发言权，多听听他们的意见，通过询问、讨论，梳理出群众关心、亟需解决的问题，并作为实施精准帮扶项目的重要参考。比如，当前一些贫困村道路等基础设施逐步完善，产业也有所起色，但群眾物质文化生活非常缺乏，所以在精准扶贫中要注重解决部分脱贫群众精神文化生活不足的问题，加强对脱贫群众精神文化生活的涵养与引导，多考虑实施一些文化扶贫项目，满足群众精神文化需求。通过实施一个个群众最关心的扶贫项目，让更多人得到实惠，有获得感，从而形成精准扶贫强大合力，推进各项工作有序开展，为整村脱贫打下坚实基础。

（五）激发贫困户主观能动性和积极性，增强内生发展动力

摆脱贫困的首要意义并不仅仅是物质上的脱贫，还在于摆脱意识和思路的贫困。精准扶贫最重要的是要通过各种形式发挥贫困地区群众的积极性、主动性和创造性，让贫困主体“主动”起来，激发其内生发展动力，全面提高自我发展能力，依靠自己实现脱贫致富。一方面，驻村干部、村干部要进一步加大宣传教育，把各级各部门出台的一系列精准扶贫政策讲明白讲透彻，让真正需要帮扶的人得到帮扶。想方设法引导贫困户克服“等、靠、要”的思想，增强坚定战胜贫穷信心和决心，自力更生，依靠辛勤劳动改变贫困落后面貌。另一方面，要创造机会和条件，让那些有脱贫想法、勤劳刻苦的贫困户参与本村扶贫项目策划、建设、监督管理，充分尊重他们的发展意愿，调动他们自我脱贫致富的积极性、主动性和创造性，通过各种方式全力支持他们稳定脱贫，以他们的示范引领作用，带动其他贫困户主动参与到精准扶贫行动中来，实现脱贫致富。

（六）规范驻村干部管理，确保精准扶贫取得实效

驻村干部是贫困村脱贫致富的领路人，身上肩负重要使命。要健全完善驻村帮扶工作组织协调、选拔培训、岗位定责、经费保障、督查通报、激励奖惩等日常管理机制，进一步明确定点帮扶单位、驻村干部等职责，对驻村帮扶工作进行规范管理，加大对干部驻村帮扶工作的监督检查力度，确保帮扶取得预期成效。同时，为保障驻村干部帮扶工作正常有序开展，可考虑设立驻村第一书记专项帮扶基金，用于支持驻村第一书记实施贫困村基础设施建设、开展劳动技能培训、发展特色产业等。专项帮扶基金项目可采取驻村第一书记和所驻村庄共同申报、竞争性使用的方式，严格按照财政专项扶贫资金项目管理办法要求审批和管理项目，提高驻村干部帮扶积极性。

责任编辑 莫仲宁