突发事件处置中的紧急救援与国家救助

摘 要：紧急救援与国家救助，是突发事件处置中最常见的两种权利救济措施，但两者蕴含的权利基础和制度要求却完全不同，对国家财政运作的考量也不同。在厘清两者区别的基础上，有必要提出完善制度设计的建议，促进突发事件处置中国家财政运作的法治化。

关键词：突发事件 处置 紧急救援 国家救助

中图分类号：F062.6 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）03-042-03

突发事件爆发往往伴随着人身、财产损失，受损者获取权利救济的方式有很多，既可以向国家政府寻求救助，也可以向社会保险机构、慈善组织和国际组织寻求帮助，甚至可以向普通人寻求救济。其中，最常见的就是紧急救援和国家救助。

一、突发事件处置中的紧急救援

突发事件处置中的紧急救援，系指对突发事件中正在遭受损害的人及其财产，提供一定的解救行动的制度。在公共危机管理的流程中，突发事件处置中的紧急救援属于一种典型的事中处置措施。

（一）紧急救援的权利基础

1.生命健康权。对于普通公民而言，生存与发展是其作为人享有的各项人权中最基本的内容。唯有拥有生命、身体健康，人才能生存和发展，才可能论及其他基本权利的实现。虽然很多国家的宪法中并没有明文规定生命权和健康，但这两项基本权利作为自然法的意涵却受到普遍承认。我国宪法条文中也可以解读出生命权和健康权的依据和规范内涵。

突发事件爆发往往毫无征兆，身处其中的人生命权和健康权很可能遭受威胁和损害，而这种威胁和损害甚至可能是致命的，对其施以紧急救援，是保护其生命权、健康权的必要举措。

2.财产权。作为公民谋求自身发展不可或缺的基本要件，作为市场经济秩序中的一大法律支柱，财产权的确立与保护也是各国宪法的共识。我国宪法对此也作出了明确规定。故而，在突发事件处置中，对当事人正在遭受损害的财产施以援手，这也是基本权利保障的要求。

（二）紧急救援的内涵

1.救援主体。《突发事件应对法》里对紧急救援作出了规定，由履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府组织有关部门，调动包括人民解放军、人民武装警察部队和民兵组织在内的应急救援队伍和社会力量展开紧急救援。通过该法的规定可以看出，国家是突发事件处置的主导者和负责人，也是紧急救援的主力军，毕竟，保护人民生命财产安全是政府应尽的责任。其次，社会力量出于公益和人道主义也可以参加紧急救援，也是救援主体。

2.救援对象。紧急救援针对的应该是在突发事件中，生命、人身、财产正在遭受侵害的当事人。这里的当事人既包括自然人，也包括组织。也就是说，正遭受财产损失的组织也是紧急救援的对象。

3.救援范围。突发事件爆发，当事人权益可能遭受多种侵害，紧急救援的范围主要限于突发事件本身给当事人所造成的损害，但并不限于此。如果损害系次生灾害，或是他人行为所致，原则上也要给予救援。

4.救援内容。紧急救援主要针对当事人的生命健康和财产，所以救援的内容包括：正遭遇人身危险的人；当事人正遭受损害或即将遭受损害的财产。

（三）紧急救援的功能

紧急救援的功能或者说目的只有一个，就是减免当事人的生命财产遭受突发事件的损害，及时止损，避免损害继续扩大。

（四）紧急救援的原则

紧急救援属于突发事件中的一种临场处置措施，以抢险救人为目的，实施原则是：

1.生命第一，财产第二。生命无价，故而在人和财产之间，应该先救人。

2.生者优先，死者次之。紧急救援中，有时会遇到当事人要求将已经遇难的亲属遗体救出，这个时候救援者应该保持理性，先将周边其他还活着、依然陷于危难中的人救出来，再救出遇难者遗体，以免延误时机，让生者错过救援。

3.人优先于家畜、宠物。虽然家畜（生产资料）、宠物对于某些家庭意义非凡，但在紧急救援中，它们应该排在自然人之后。

4.危急情况下只救援小型动产。不少突发事件尤其是自然灾害类事件，一旦爆发都会有相应的持续期，比如海啸、地震等，因为情况紧急，在救援时原则上不考虑不便携带的财产，一般只救援轻便的小型动产，这是为了确保财产所有人和救援者的安全。

二、突發事件处置中的国家救助

突发事件处置中的国家救助，系指对在突发事件中合法权益遭受损害的当事人，由国家免费提供一定的物质资料、社会服务和发展机会，从而救济其权益、帮助其顺利度过事件危机的制度。在公共危机管理的流程中，突发事件处置中的国家救助属于一种事后恢复与重建措施。

（一）国家救助的权利基础

生存权，是人为了像人那样生活的权利。所谓像人那样生活，就是说人不能像奴隶和牲畜那样生活，是保全作为人的尊严而生活的权利。生存权被人权公约和世界各国宪法所承认。

一般而言，要保障公民的生存权得以实现，国家就要提供受教育和就业的机会，确保绝大部分公民能平等地接受基础教育，能获得赖以谋生的工作岗位，并且保护公民的合法财产，使公民能够有尊严地生活，保有一定的生活水平。但现代社会也是风险社会，各种急剧增长的风险，使得普通人的生存权时常遭遇威胁，此时需要国家从另外的层面提供帮助，使公民能够继续生存下去。故而，社会保障权作为生存权的延伸，在各国的宪法中也都有所体现，其体现为一种积极的作为义务，要求国家主动为遭遇生存危机的公民提供相应帮助。

我国《宪法》规定，当公民的生存面临一定风险时，国家有义务提供相应的物质帮助和社会服务，以保障其克服风险、继续生存，并维持一定的生活水平。这也就是突发事件处置中国家救助的权利基础。

（二）国家救助的内涵

1.救助主体。突发事件处置中的国家救助，其救助主体只能是国家，是政府以国家的名义向受损者提供相应的救济。

2.救助对象。在突发事件处置中，国家救助的对象应该是在事件中遭受人身、财产等损害的人。这种损害可以是事件直接导致的，例如因地震而流离失所的灾民，也可以是受事件影响而造成的，例如灾害给某个行业带来致命性打击，从而使得大量工人失业短期内无法谋生。不管是直接损失还是间接损失，这样的损失和突发事件之间一定要有直接的、必然的联系。而且，原则上国家救助的对象应该是受突发事件严重影响的人，换言之，这样的对象权益受损较为严重，已经难以维持当地当时的生活水平。若权益虽然受损但并不严重，可以通过别的途径很快得到救济，那也没有国家救助的必要。对此，美国斯坦福法案划定了一个标准，将国家救助的对象准确界定为“因重大灾害直接影响而产生某种必要支出和迫切需求但无法通过其他途径解决这些开支和需求的个人和家庭。”

3.救助范围。突发事件爆发，处于事件当中的个人权益可能遭受多种侵害，但国家救助的范围仅限于突发事件本身所造成的损害。如果损害系他人甚至政府行为所致，不属于国家救助的范围。

4.救助内容。作为一种事后恢复与重建措施，国家救助的内容包括：生产生活资料，诸如食物、药品、衣物、住房、生产工具、低息或无息贷款等；社会公共服务，诸如交通运输、医疗服务、心理咨询、法律援助等；发展机会，诸如未成年人的入学、成年人的就业帮扶等；其他利益，如减免税费，特殊政策等。所有的国家救助都不应该收取费用，这是其与保险（需要事前缴纳保险费）的最大区别。

（三）国家救助的功能

1.填补损失。在突发事件处置中，国家救助的主要目的是权利救济，其功能就是让权益遭受突发事件毁损的人能得到救济，能维持一定的生活水平。

2.危机处置。作为一种事后恢复与重建措施，国家救助还能在一定程度上扼制次生灾害和危机的发生。比如对在自然灾害中受伤的人提供免费医疗，给灾区喷洒消毒药剂，这不但可以防止疾病传播，也能在经济上给予灾区群众相应便利，能安抚灾民，防范和扼制次生危机。

（四）国家救助的标准

与紧急救援不同，国家救助并非针对当事人的人身和遇险财产，而是从国家财政中支出资金，给予当事人相应的物质帮扶和社会服务，这种救助不可能随心而欲，应该有相应的标准，否则无法让广大纳税人信服。目前我国立法尚无统一规定，《突发事件应对法》《社会救助暂行办法》《自然灾害救助条例》等法律规范中虽然对国家救助义务作出了规定，却并未提及相应的标准。而《国家自然灾害救助应急预案》虽然提及“中央和地方政府应根据经济社会发展水平、自然灾害生活救助成本及地方救灾资金安排等因素适时调整自然灾害救助政策和相关补助标准”，但也只是抽象、笼统的规定，并没有明确具体操作方法。实践中一般以突发事件是否是常规性事件来区分不同的救助标准。

1.常规性突发事件救助标准。根据学者的数据分析，我国对于常规性的突发事件，救助标准的确立主要依据下面四个要素：一是政府财力。国家救助由国家承担，所以救助的标准肯定与政府财力有关。按照《预算法》的规定，政府用于突发事件处置的各种经费都是经过财政预算后预先设置的。可见倘若政府财力雄厚，预留的经费相对更充足，那么确立的救助标准就会高一些。二是居民消费水平。突发事件发生时，当地当时的生活水平，即居民的普通消费水平也决定了救助的标准高低。三是救助对象的数量。救助对象的数量与救助标准之间成反比关系，原则上，如果国家财政用于救助的总量固定，那么需要救助的人越多，救助标准越低，反之越高。四是救助对象的需求。目前很多规定都体现出救助对象的需求与个体救助标准之间具有关联性，如2004年民政部《灾区民房恢复重建管理工作规程》规定，“具体到户补助标准应按建房对象分类制定，建房对象一般分为四种类型：即房屋全倒塌户、部分房屋倒塌户、严重危房户和房屋损坏严重必须修复的户。实行民主评议和张榜公布的办法，确定建房对象的补助标准。补助标准的确定要突出重点，不得平均分配。”2012年民政部《关于加强自然灾害救助评估工作的指导意见》为倒损农房重建救助需求规定的评估指标中也包括了“需救助对象的构成及自救能力”一项。这充分说明，救助对象的需求越高，个体救助标准也越高。

2.非常规性突发事件的特殊救助标准。所谓非常规性突发事件，是指“前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在的次生衍生危害，破坏性严重，采用常规管理方式难以有效应对的突发事件。”这类突发事件，特殊性较强，破坏性较大，社会影响较为严重。有学者对我国近年来的数据进行了分析，发现此类事件中的受害者所获得的国家救助明显高于当时的全国标准，也高于其他同类型常规性突发事件的救助标准数倍甚至数十倍。

按照亚里士多德的观点，个体正义分为分配正义和矫正正义。分配正义的核心是“得其所应得”，而矫正正义的核心是“失其所应失，补其所不应失。”据此，对于突发事件中的受害者来说，他们的救助标准应该根据其具体损失和救助需求来确定。简言之，此时的国家救助应该恰好能填平受害者的损失，并满足其实际的救助需求。我国实践中非常规性突发事件的国家救助远远高于常规性突发事件的国家救助，这显然并不符合个体正义的要求。

前文已述，作为一种事后恢复与重建措施，国家救助不但可以填补损失，还具有危机处置的功能。一般来说，常规性突发事件伴随的多是直接的人员伤亡、财产损失和环境破环，国家救助只要弥补受害者损失，帮助其尽快恢复事件爆发前的生活状态和水平，就足以扼制次生灾害和危机的发生。但对于非常规性突发事件而言，其往往不可预测、不可控，事件一旦爆发，造成的实际损害和社会影响都是巨大的，给人们所留下的心理陰影也是巨大的，甚至可能导致流言四起，引发恐慌、焦虑等负面情绪盛行，导致很多非理性行为出现，消极因素将在很长时间内难以消弭。如果国家救助仅仅从填补损失的角度出发，只考虑受害者的实际受损情况和救助需求，而不考虑受害者乃至社会公众心理所承受的巨大压力和强烈刺激，那么其实效性将大打折扣，甚至可能无法有效扼制公共危机的再次爆发。对于国家救助而言，危机处置的目的相比填补损失更为突出，个体正义必然地要让位于公共安全，国家政府所做的利益衡量显然更为复杂，为了充分满足公众对于公共安全的需求、为了维护社会稳定而适当牺牲所谓个体正义方面的平等，这应该被视为正当。

3.制度设计。“同命不同价”和“同损不同补”的存在，是对传统平等观念的一种挑战，并且对规则意识形成了挑衅，会让人怀疑政府的国家救助带有很强的恣意性。法律必须对此作出很好的回应，相应的制度设计应该体现基本公正，以避免公众将国家救助当作政府的政治交易或危机救急。

（1）完善立法，明确规定救助标准。全面建设法治国家，要求我们将一切纳入法治的轨道，而制度建设自然是重要抓手。如果立法可以对非常规性突发事件处置中的特殊救助标准作出明文规定，就能从制度上予以明确，使之不再遭受合法性的质疑。

根据《突发事件应对法》的规定，我国的突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，且按照社会危害程度、影响范围等因素，分为特别重大、重大、较大和一般四级。建议今后的修法中可以明确规定每类突发事件每级的国家救助标准，充分赋予政府在此种情况下使用国家财政即公共资金的合法性。

立法尤其要对非常规性突发事件予以明确，限定只有此类事件的国家救助可以适用特殊的救助标准，避免实践中出现混乱。有学者指出，非常规性突发事件是“特殊中特殊”的事件，其外延十分有限：一是指首次发生或者以极小的概率偶尔发生且类型未知，并引发严重后果的突发事件，如2003年的SARS疫情；二是指类型虽然已知但难以有效处置，且后果十分严重、损失十分惊人的大规模突发事件，如汶川大地震；三是指类型已知的多种常规突发事件在一定区域、短暂时间内同时或连续发生、叠加，相互之间又存在着复杂的关联，以至于超出了应对主体的常规处置能力，如2008年的南方大雪灾。此外，立法还应明确，即使是非常规性突发事件，也并非一定适用特殊救助标准，只有根据实际情况进行分析后，认定确有必要性和可行性，才能适用特殊救助标准，以扼制次生灾害和危机的发生、稳定民心、增进团结、稳定社会。

（2）确立程序，兼顾公平与效率。我国对于突发事件中的国家救助，主要采取的是行政程序，今后的立法应该明确救助程序开始的时间节点，同时合理界定其与保险理赔、侵权诉讼之间的关系，在确保效率的情况下兼顾公平。

首先，对于已经获得国家救助的灾民而言，其获得的保险赔付是否应该作为平行来源补偿被抵扣？对于这个问题，笔者持否定观点，至少在现阶段不能抵扣。虽然紧急救援、国家救助、国家赔付、保险赔付以及社会捐赠共同构成灾民获得权利救济的途径，但从长远来看，建立发达的灾害保险体系是解决权利救济，尤其是损害补偿的根本途径。目前我国灾害保险的投报率是相当低的，相对于突发事件带来的巨大损失，保险赔付简直是杯水车薪，如果还要将灾民获得的保险赔付从国家救助中抵扣，恐怕会严重打击公民投报的积极性，不利于保险体系的全面推广，长远看，对整个国家也是不利的。故而，建议现阶段的立法对此加以明确，灾民获得的保险赔付不作为国家救助的平行来源补偿，不予抵扣。

其次，对于本身构成民事侵权的突发事件，应当如何处理救助程序和侵权诉讼之间的关系？有时候，突发事件本身所带来的损害后果可以归责于民事侵权，如食品药品安全引发的事件给当事人造成的损害按照法律本来应该由侵权人承担，但是，巨额赔付带给整个行业的将是灭顶之灾，甚至可能危及整个国民经济。政府出于公共利益的考量，很可能会对侵权人的责任范围作出限制。2008年的“三聚氰胺奶粉事件”爆发后，法院就曾以不成文的规定暂不受理受害者家庭对责任企业提起的诉讼，直到由22家责任企业筹资成立的“患儿医疗赔偿基金”与绝大多数受害者家庭达成赔偿协议之后，法院才零星地受理此类案件。这等牺牲受害者利益而片面偏袒侵权责任人的做法，显然是基于保护相关产业发展和维护社会稳定的考量，但倘若受害者放弃诉讼却不能通过其他途径获得与预期的侵权赔偿数额相当或更高的补偿，这种做法就不具有正当性，蕴含着巨大的道德风险。因此，建议今后的法律可以明确，一旦突发事件本身构成侵权，只有当政府确定的国家救助标准与法定的侵权赔偿数额相当或更高时，当事人才可以将放弃民事诉权作为接受国家救助的条件。这样的国家救助使得受害者以更低廉的成本（包括时间成本）获取更确定的、更多的救济，本质并不有违公正。同时，受害者接受救助方案，就意味着接受和认可救助标准，以后再因救助标准发生争议提起诉讼就可以免除司法审查。

最后，可以确立公众参与程序来解决救助标准的人际差别问题。前文已述，对于非常规突发性事件，其国家救助的标准异于常规性突发事件，哪怕是同类事件，救助标准也不可能完全一样，甚至，基于受害者不同的救助需求，还会出现人际差别，这是客观存在的、无法回避的问题。当年美国的“9.11事件”对不同的受害者给予了完全个别化甚至相当悬殊的救助标准，而最终受害者是通过数千次个案听证方才达成共识。但我国人口基数大，一旦爆发非常规性突发事件，波及面甚广，受害者人數众多且素质参差不齐，若是也效仿美国采用大规模个案听证，不但成本消耗巨大的，而且延误了及时救助的时机，可能导致危机处置陷入僵局，局面更加难以收拾。根据近年来我国基层民主的发展情况，可以在法律规范中明确规定相应的公众参与机制，由负责处置突发事件的政府组织和引导一定区域内的被救助对象，以民主自治的方式参与分配国家救助资金。政府首先确定好国家救助的基本标准，其次通过公共参与引导救助对象结合每人每户的具体受损程度、收入状况、家庭成员结构、具体救助需求等因素综合分析，比较公正合理地划分出救助等级，最后再确定不同等级的救助标准，这样公众（包括受害者）的接受程度一定会大大提高。

三、余论

突发事件处置是对政府公共管理危机能力的一种考验，而政府以国家名义开展的紧急救援和国家救助都涉及到国家财政的支出，从民主法治的角度看，这需要进行正当性考量。目前的制度设计尚不健全，尤其是国家救助的标准，应当尽快法制化。

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（作者单位：中共四川省委党校 四川成都 610000）

（作者简介：禹竹蕊，法学博士，中共四川省委党校教授。）

（责编：贾伟）