地方政府在农产品地理标志保护发展中的权责

汤凌燕， 郭雅玲

(1.福建农林大学文法学院; 2.福建农林大学园艺学院，福建 福州 350002)

地方政府在农产品地理标志保护发展中的权责

汤凌燕1， 郭雅玲2

(1.福建农林大学文法学院; 2.福建农林大学园艺学院，福建 福州 350002)

在现有法律框架下，地方政府拥有对地理标志申请进行资格确认、对产地范围提出建议、对农产品地理标志进行监督管理的权力，承担制定政策、提供资金支持的职责。地方政府的上述权力及职责还需要从以下方面加以细化：建立农产品地理标志统筹协调机制；严格、审慎行使申报者资格认定权及产地范围建议权；对农业生态的保护进行合理引导；建立公平的利益分配机制，帮助农户维护合法权益；整合社会资源，增加地理标志农产品的产品项目等。

地理标志；农产品；政府职责

地理标志是一项受国际公认的知识产权。1994年世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协定》将其界定为：“识别某一货物来源于某一成员国领土或该领土内某一地区或地方的标识，该货物的特定质量、声誉或其他特性主要归因于其地理来源。”[1]农产品地理标志由于其特有的地理、人文因素，成为实现农业增效、农民增收，带动地方农业经济发展的重要手段。如“安溪铁观音”这一农产品地理标志，在由国家质检总局发起的2015年品牌价值评价结果中显示，其品牌价值已高达1401.38亿元[2]。目前，我国对地理标志的保护采取3套体系并存的模式，即国家工商总局商标局主管的地理标志商标保护、国家质检总局主管的地理标志产品保护及国家农业部主管的农产品地理标志保护。各地在农产品申报地理标志的选择上各有侧重，有的农产品只选择其中的一二种进行申报，有的则3种均进行申报。本文探讨的是广义上的包括了3种模式的地理标志。

一、农产品地理标志的保护有利于实现多元化利益

(一)经济利益

在我国，大部分农产品的生产分布范围较广。以水稻为例，北到黑龙江，南到海南，东到台湾，西到新疆，均可种植，但各地种植出来的水稻质量与定价大不相同。在市场竞争中，同类商品的竞争力主要取决于2个关键因素，即质量与价格。目前较具口碑的“五常大米”地理标志证明商标于2000年获得核准注册。2015年“五常大米”品牌价值已达425.92亿元[3]。产品的高质量是品牌高价值的基础，广大消费者正是基于对该品牌的信任而愿意支付相应的溢价。地理标志具有较高的富民效应，能带动区域经济发展，地理标志商标注册后产品价格平均提高了50.11%，来自地理标志的收入占当地农民总收入的65.94%，地理标志带动相关产业发展的产值带动比达到1∶5.20，就业带动比达到1∶3.34，已有53.38%的地理标志成为区域经济支柱产业[4]。“特定质量、信誉”造就了地理标志农产品的核心竞争力。实践证明，农产品地理标志的保护在带动区域经济发展、提高当地农民收入、增加就业数量等方面都发挥了巨大的作用。

(二)文化利益

人文因素主要源于历史典籍、地方志书及民间传说(几乎每一个地理标志农产品背后都有一个古老的故事或传说)。深入挖掘、培育、宣传和提升地理标志农产品中的人文因素，不仅有利于扩大地理标志的品牌影响，提升地理标志的价格，也有助于丰富和繁荣地方文化。以“安溪铁观音”为例，安溪的茶文化集历史、宗教、民俗、礼仪、园艺、陶瓷、诗词、书画、歌舞、戏剧于一体；制定了一套品茶技艺，即茶道、茶礼、茶论、茶俗；并把品茶技艺融进南音、茶歌、茶舞、赛茶王、茶艺表演、茶餐等活动中，形成了独具一格且品位较高的安溪茶乡茶文化。

(三)生态利益

在农业产业化初期，由于知识的局限性和对农产品产量的过度追求，人们一度忽视了生态环境的保护，大量使用农药和化肥，甚至达到滥用的程度。这种状况虽在近几年有所改善，但仍有部分农民为了提高产量、美化农产品外观而滥用化肥、农药。从客观情况来看，农业生态可持续发展的实现，不仅需要政府的呼吁和支持，而且需要有内在的发展动力，也就是在保障农民收入的情况下，让农民主动减少农药和化肥的使用量。农产品地理标志的价值主要来源于特定自然环境下的高质量特定产品，如果没有良好的自然环境，产品品质就会下滑，就会失去其市场竞争力和价格优势。另外，农产品地理标志保护体制下，对农产品的质量要求比一般农产品更为严格，相关部门的监督监控，也有利于减少农药和化肥的使用量，进而达到保护生态环境的作用。

二、地方政府在农产品地理标志保护发展中的主导地位

(一)地方政府的界定

关于“地方政府”这一概念，按照我国《宪法》第95条的规定，指的是省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府，即除中央政府以外的政府。从现有的农产品地理标志保护研究来看，多数学者探讨的是县、市、市辖区人民政府。究其原因，主要在于从具体某一项农产品地理标志来看，地域分布的范围多数在县、市、市辖区，另外在申请农产品地理标志时，现有的法律法规也强调了“县级以上人民政府”。而省、直辖市人民政府由于其位阶较高，在农产品地理标志的保护与管理中主要着重于宏观方面，其具体权责的实现，还是要依靠县、市、市辖区的人民政府。

(二)地方政府主导地位的确立

认定“地方政府”是农产品地理标志保护的重要主体，与地理标志的公共属性及地方政府自身的政治资源、经济资源、信息资源优势等因素密不可分。

1.地理标志具有很强的公共属性。地理标志的产生有赖于某一区域独特的自然条件或该区域民众长期积累、代代相传的加工智慧，地理标志在获得注册后归该区域符合条件的生产者共同使用，而非注册者使用，可以被认为是“集体的财富”。政府作为公共秩序和公共利益的维护者，对于地理标志的保护和管理当然有不可推卸的责任。

2.龙头企业无法成为农产品地理标志保护的主导者。地理标志农产品的高质量主要源于其特殊的地理、人文环境，地区以外的生产者无法使用该标志，龙头企业也不能独占该标志。因而，许多龙头企业宁可努力经营自己具有独占性的商标权，也不愿经营农产品地理标志这个公共品牌，“为他人做嫁衣”。

3.农民组织无法成为农产品地理标志保护的主导者。农民组织的自身条件存在缺陷，如缺乏有效的组织、缺少相应的专业人才及知识、小农意识比较浓等，无法承担起主导任务。

4.行业协会无法成为农产品地理标志保护的主导者。作为行业协会，本应发挥为政府提供咨询、服务企业发展、优化资源配置、加强行业自律、创新社会治理、履行社会责任等方面的作用，但现实情况是，我国的多数行业协会都是挂靠在行政机关之下，虽然2015年7月国务院办公厅发布了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，但要改变现状并非朝夕可至，因而行业协会亦无法独立承担此项责任而成为真正的主导者。

5.地方政府理应成为农产品地理标志保护的主导者。我国地方政府作为国家机关，具有地位和权力上的优势以及其他方面的资源优势，比起行业协会、龙头企业或农民组织，能更好地组织推进农产品地理标志的发展。法国是农产品地理标志成功运作和保护的先进典型，法国政府的主导作用十分突出，不仅积极展开地理标志的宣传、培训、资金扶持，还建立了由反欺诈局、海关、主管执法等部门共同监管、协同推进的市场监管机制[5]。就我国现状而言，很多地区的农产品地理标志都是在得到地方政府重视的情况下快速发展起来的。

综上所述，在我国农产品地理标志的保护中，龙头企业、农民组织、行业协会都无法承担主导作用，而地方政府因其自身特性及具备有效而丰富的资源等特点，成为主导者的不二之选。

三、农产品地理标志保护发展中地方政府现有的权责体系

目前，我国对地理标志的保护采取3套体系并存的模式，相关规定主要体现在我国《商标法》《集体商标、证明商标注册和管理办法》《地理标志产品保护规定》，以及《农产品地理标志管理办法》中。在这些法律规定中，地方政府依法拥有的相关权力及承担的职责内容可以概括如下。

1.对地理标志申请进行资格确认的权力。基于地理标志的公共属性，并非在相关区域内的生产者都有资格提出申请。地理标志申请人的申请在获得审批通过后，其身份即转变成为注册人，享有相应的管理权限，因而需要从办公场所、专业技术人员、质量控制技术规范、推进产销衔接等方面对申请人的资格进行严格把关。按现有法律规定，地理标志的申请人资格需要地方政府予以确定。我国《集体商标、证明商标注册和管理办法》第6条规定，申请以地理标志作为集体商标、证明商标注册的，需要提交由管辖该地理标志所标示地区的人民政府或者行业主管部门的批准文件。《地理标志产品保护规定》第8条规定，申请地理标志产品保护的协会和企业，必须是由当地县级以上人民政府指定或认定的，并征求相关部门意见。《农产品地理标志管理办法》第8条规定，只有县级以上地方人民政府根据条件择优确定的农民专业合作经济组织、行业协会等组织，才可以作为申请者。

2.对地理标志产地范围提出建议的权力。特定品质的地理标志农产品限于特定的地理范围，而且该地理范围与行政区域的划分并无直接关联，主要取决于地域水土条件、气象指标等因素。在具体划定地理标志产地范围时，利益相关者大都会从自身利益角度出发，难以顾及公平性与合理性，所以需要由一个相对公正、中立、权威的机构对产地范围进行建议，该机构即为地方政府。《地理标志产品保护规定》第9条规定，如果申请保护的地理标志产品是在县域范围内的，则由县级人民政府提出产地范围的建议。

3.对农产品地理标志进行监督管理的权力。在农产品地理标志日益获得社会认可的同时，地理标志的使用也面临着诚信危机，如擅自扩大地理标志地域范围、擅自使用地理标志等。因此，对农产品地理标志的保护不仅需要强调申请，更重要的是要加强使用环节的监督管理。一方面，要防止地理标志的伪造、冒用；另一方面，要加强对不符合使用条件企业的清理。地方政府在农产品地理标志监督管理方面拥有法定的权力。我国《农产品地理标志管理办法》第18条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门对登记的地理标志农产品的地域范围、标志使用等进行监督检查；我国《地理标志产品保护规定》第21条规定，各地质检机构对地理标志保护产品实施保护。

4.对农产品地理标志保护的政策、资金支持。农产品地理标志的品牌推广、标准化生产等既离不开政策的严格制定和执行，也需要大量的前期资金投入。地方政府基于当地经济、文化、生态发展的考虑，理应承担起政策、资金支持的职责。我国《农产品地理标志管理办法》第6条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在政策、资金等方面予以支持。近年来，我国部分地方政府很好地承担起了这项职责，如江苏淮安、盐城、镇江、南通、武进等多个市(县、区)都出台了对地理标志商标给予5～20万元的资金扶持政策，近3年淮安市、县两级人民政府对地理标志商标扶持资金就达183万元，扬州、淮安等地方政府还投资建设了地理标志博物馆[6]。

四、农产品地理标志保护发展中地方政府权责的细化

近年来，随着社会大众对地理标志了解的加深，一些地方政府也开始重视农产品地理标志的申请工作，农产品地理标志的申请数量逐年增长，但“重申请轻保护”“重数量轻质量”的现象也普遍存在。作为地方的宝贵资源，地方政府理应从申请-保护-发展全方位推进地理标志建设。权力的另一面即为职责，在法律赋予地方政府地理标志管理相应权力的同时，也意味着确立了地方政府的相应职责。但法律的规定比较抽象和原则，基于地理标志的“公共性”，地方政府应细化职责，并建立起一套公益性的农产品地理标志引导、服务、监督体系。

1.建立农产品地理标志统筹协调机制的权力。地理标志农产品保护涉及的主管部门较多，申报工作政策性、技术性较强，各部门“各自为政”的现象不利于地理标志农产品的开发和利用。因此，地方政府应建立起农产品地理标志统筹协调机制以解决重复申报、行政资源浪费、权利保护冲突和监管交错复杂的难题。2009年，贵州省在全国率先探索建立地理标志工作统筹协调机制，要求各级政府建立政府统一领导，知识产权管理部门牵头，农业、工商、质检等部门配合，有关职能部门共同参与的地理标志工作统筹协调机制，统筹协调本地区农特产品地理标志工作的开展。此种协调方式的确立，对农产品地理标志的保护和发展起到了极大的推动和促进作用，值得其他地方政府予以借鉴。

2.严格、审慎行使申报者资格认定权、产地范围建议权。随着各地农产品地理标志保护工作的加强，申请、注册的农产品地理标志日趋增多，这使得农产品地理标志的比较优势效应也随之递减。地方政府在农产品地理标志数量问题上，应坚持客观、务实原则，对于农业自然资源较为匮乏的市(县)，不要盲目追求农产品地理标志数量的增长[7]，应注重利用产品所包含的风格、文化、个性等无形因素带给消费者的精神与情感满足，以此来塑造独特而又丰满的品牌形象[8]。如北京将密云、延庆、平谷的板栗集中起来申请“燕山板栗”，不仅避免了申请数量太多的尴尬，也有利于品牌的联合打造。另外，地方政府对申报者资格的确认，应充分考虑具体农产品的特性和申报者在行业中实际可发挥的作用。地方政府在提出产地范围建议时，也并非越宽泛越好，应坚持实事求是的态度，避免地方利益纠葛。

3.对农产品地理标志品牌建设的资金支持。品牌建设是一个漫长的过程，不仅需要长期保证产品的质量处于较高水平，其间也需要大量的宣传和资金维护以推动品牌发展。如前所述，农产品地理标志的公共性，导致鲜有企业或农户愿意为“公共品牌”前期投入大量资金或精力，因此，农产品地理标志的品牌建设方面的资金需要当地政府支持。《农产品地理标志管理办法》也对政府这项职责进行了规定，但目前大多数地方政府及部门，只是对农产品地理标志的申请阶段进行资金扶持，对于其后续的品牌推广及维护却缺乏关注。如龙岩市政府对申请地理标志给予5万元扶持，当地县政府给予5万元配套，市农业局再给予3万元扶持。可见，龙岩市对农产品地理标志的申请十分重视，但其在农产品地理标志的后续推广中却支持力度不足。

有学者运用实证方法，研究得出消费者对地理标志的了解程度和对产品的评价等对地理标志农产品的购买意愿及溢价支付意愿有显著影响，而性别、年龄、家庭结构对其影响不显著[9]。可以说，农产品地理标志的申请并不是获得经济收益的充分条件，只是一个前提、一种手段，赢得市场认可才是最终目标。地方政府应加大后续资金扶持，如开展农产品地理标志的广告宣传，支持企业参加或自己创办农产品地理标志博览会、加入已建成的一些地理标志产品宣传及销售网站(如中国地理标志商城)，在条件允许的情况下建立当地单独的地理标志农产品联合网络平台等。另外，由于社会信任危机的蔓延，单独某个证明标志可能无法树立起消费者的产品信心，加上大众对农产品地理标志的认知度普遍较低(如关于全国地理标志社会关注度的调查结果显示，只有17个地理标志的网络信息量在500万以上，这17个地理标志占总比仅为0.53%[10])，地方政府可以通过推动无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志联合发展，让若干个不同的证明标志形成合力，逐步提升地理标志的关注度和认可度，实现本区域地理标志农产品的推广。

4.对农业生态的保护进行合理引导。部分地理标志农产品因种植时间长而出现品质退化现象。如平和琯溪蜜柚出现了果实汁泡粒化(木质化)现象；安溪铁观音茶树近年出现叶子硬化、茶树老化、母树变异等问题。虽然品质退化问题可以一定程度上借助科技来解决，但科技手段并非万能。从长远来看，合理引导生产者划分生产区域，有计划地更换所种植的农产品种类，在不同区域轮番种植，将更有利于农业生态环境的可持续发展，且能最大程度地保持地理标志农产品的自然风味和特性。上述内容无法通过农户或企业自发完成，必须依靠地方政府的合理引导，同时可以考虑由地方政府给予生产者一定金额的农业补贴或对此建立专项资金。

5.正确处理农产品的品质差异化。农产品不同于工业化商品，工业化商品可以通过统一的生产流水线和严格的技术实现商品品质的统一，但是农产品的个性特征很强，以果树为例，不同的植株或不同年份的植株，即使在同样的自然环境下，其果实的品质也可能会有很大区别。另外，农产品对于自然环境的依赖性比较强，光照时间、雨水充沛度、空气质量情况等都会导致同一地区农产品质量在不同年份上存在差异。为了维护地理标志农产品的良好信誉，保持消费者的忠诚度，地方政府应着力消除消费者与生产者信息不对称带来的困扰。一方面，对地理标志农产品确立等级质量标准；另一方面，对地理标志农产品每一年的平均质量情况进行预测、检验和信息公开。这两项措施的目的在于使生产者、经营者、消费者可以根据不同等级、不同年份的具体情况来确定自己可以接受的产品价格，避免因高质量低价格导致生产经营者的损失，同时也避免因低质量高价格导致消费者信心的丧失和信赖度的降低。

6.建立公平的利益分配机制，帮助农户维护合法权益。地理标志产业链的源头是广大农户，农户能否从地理标志农产品的生产中获得合理的利益，是驱动他们积极生产优质农产品和主动保护生态环境、维护地理标志信誉的关键力量。在以往地理标志农产品的利益分配模式中，广大农户常常处于弱势地位，无论是农户自行销售农产品或是由农业合作社、大型企业以一定价格收购，农户们都无法取得价格上的优势。因此，地方政府应努力协调农户与农业合作社、大型企业之间的利益，在农户遭遇不公平不合理待遇时，协助其合法维权。

7.整合社会资源，增加地理标志农产品的产品项目。地理标志受自然因素的制约较大，大规模提高农产品产量不具有现实可行性，很难通过此种方式实现经济收益的飞跃，唯有增加地理标志农产品的产品项目才是出路。地方政府拥有整合社会资源的优势，应当积极整合农业技术研究机构资源，针对行业协会、企业、农民组织的实际情况，促进农业科研机构、农业院校从技术上引导和帮助他们开发一系列地理标志农产品的深加工产品，提升产品附加值，扩大产品销售途径，以提高经济收益。

8.加强监督，严格执行行政处罚。地理标志农产品的质量是影响其获得溢价的主要因素，因此地理标志获得审批后，必须严格按照指定的产品生产地域、生产加工工艺、安全卫生等标准进行生产加工，这些标准和规范为地理标志产品提供了质量和信誉的保证。行政处罚能够对违法使用地理标志的行为起到惩戒、威慑、预防的作用，行政机关担负着落实监督的责任，而行政执法人员的素质和执法能力关系着政府对地理标志农产品质量监督的成败。要提高行政执法人员素质，加强对执法人员的专业知识培训，让行政执法人员能够做到合法行政；要规范处罚标准，防止自由裁量权的滥用，让行政执法人员实现合理行政；在法律允许的范围内，加大对违法企业的处罚力度，预防企业的后续违法行为，同时达到对其他企业的震慑效果。

[1]法律出版社法规中心.知识产权法律法规全书[M].5版.北京：法律出版社，2015：594.

[2]孙灿芬.2015年品牌价值评价，“安溪铁观音”品牌价值1401亿[EB/OL].(2015-12-14)[2016-11-20]. http://www.mnw.cn/quanzhou/anxi/cy/1057684.html.

[3]佚名.黑龙江省五常大米品牌价值全国排名第七[EB/OL].(2016-03-15)[2016-11-20]. http://news.hexun.com/2016-03-15/182760372.html.

[4]佚名.充分发挥地理标志和农产品商标作用，切实服务“三农”发展 [EB/OL].(2016-03-16)[2016-11-20]. http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/16/c_11183 53149.htm.

[5]沈辉，赵银德.法国农产品地理标志管理体系及对中国的启示[J].世界农业,2014(10)：5-8.

[6]徐晓风.江苏拥有地理标志商标250件，排全国第四[EB/OL].(2016-11-18)[2016-11-20]. http://js.people.com.cn/n2/2016/1118/c360303-29330532.html.

[7]赵金丽，张落成，陈肖飞.江苏省农产品地理标志空间格局及其影响因素研究[J].农业现代化研究,2015，36(4)：568-574.

[8]陈学忠.农产品地理标志品牌化管理与定位浅析[J].合作经济与科技，2014(17)：15-17.

[9]尚旭东，郝亚玮，李秉龙.消费者对地理标志农产品支付意愿的实证分析——以盐池滩羊为例[J].技术经济与管理研究,2014(1)：123-128.

[10]刘福刚.中国地理标志发展报告(2013年)[M].北京：中国大地出版社，2013:13-24.

(责任编辑： 何晓丽)

Local governments′ powers and responsibilities in protecting agro-product geographical indications

TANG Ling-yan1,GUO Ya-ling2

(1.College of Liberal Arts and Law; 2.College of Horticulture,Fujian Agriculture and Forestry University,Fuzhou,Fujian 350002,China)

According to the laws,local governments have the power of identifying the applying qualification of geographical indication,putting forward suggestions for regions,supervising and management,and have the responsibilities of formulating policies and providing funding support. The powers and responsibilities of local governments also need to detail from the following aspects: first,establishing the coordination mechanism of agricultural products′ geographical indications; second,strictly and carefully exercising the right to declare qualified applicants and the right to suggest the scope of origin; third,reasonably guiding agricultural ecological protection; fourth,establishing a fair benefit distribution mechanism to help farmers to maintain the legitimate rights and interests; fifth,integrating social resources and increasing product items of agricultural product geographical indications.

geographical indication; agricultural products; responsibilities of government

福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2017,20(1):103-107

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)

2016-11-25

福建省教育厅A类一般项目(JAS14129)。

汤凌燕(1981-)，女，讲师，硕士。研究方向：农村法治、知识产权法。

D923.43 <[文献标识码] A class="emphasis_bold">[文献标识码] A [文章编号] 1671-6922(2017)01-0103-05[文献标识码] A

1671-6922(2017)01-0103-05

A [文章编号] 1671-6922(2017)01-0103-05

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.01.019