从管理到治理和善治：社会管理体制改革的轨迹※

陈良兵

(四川旅游学院，四川 成都 610100)

从管理到治理和善治：社会管理体制改革的轨迹※

陈良兵

(四川旅游学院，四川 成都 610100)

文章基于对社会管理到社会治理、善治的发展历程，社会管理和社会治理、善治之区别，以及从社会管理到社会治理的理论和现实基础的分析，提出新时期社会治理体制改革要转变社会治理理念，创新社会治理手段，夯实社会治理基础等，最终实现政府负责、全社会参与、秩序井然的全新社会治理格局。

社会管理；社会治理；善治；改革

中国共产党十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标即“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这个总目标的提出具有极其重要的理论意义和实践意义，标志着中国政治现代化的改革提上了议程。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序的总和。社会治理是国家治理的重要组成部分，了解我国社会治理体制改革的发展轨迹，并总结新形势下社会治理规律，才能创新社会治理理念思路、体制机制、方法手段，提高社会治理能力。

1 从社会管理到社会治理、善治的发展历程

新中国成立60多年来，社会管理体制改革经历了由传统社会管理体制到现代社会管理体制，再到社会治理和善治的转变，大致可以划分为四个发展阶段。

1.1 政府主宰的传统社会管理体制阶段(1949年—1978年)

新中国成立初期，为巩固新生的社会政权，维持社会的稳定和秩序是社会管理压倒一切的中心任务，在这一中心任务目标的引导下，加之社会物质资源的极度匮乏和受国内外各种现实的威胁，形成了政府主宰的社会管理体制。这一体制的主要特点是，高度集权的政治体制和计划经济体制，使得权力和社会资源高度集中于政府，政府包揽一切社会公共事务，成为社会管理的唯一主体，社会公共产品和社会服务的生产、分配均由政府说了算。社会管理实质上就是政府全权管理。政府对社会事务的管理，在城市通过单位体制，在农村通过人民公社体制及限制人口流动的户籍制度，以及一些作为补充的城市居民的街道办事处、带有阶级斗争性质的群团组织来实现。这一时期的社会管理完全服务于巩固新生政权、维护社会秩序的政治需要，有其历史必要性，但却严重窒息了社会创造活力，个体的自由和权利挟裹在国家和集体的大目标中，被完全忽视。

1.2 传统社会管理体制空心化阶段(1978年—1992年)

1978年党的十一届三中全会标志着中国进入了改革开放的新时代，十一届三中全会果断停止了“以阶级斗争为纲”，将工作重心转移到了经济建设上来。改革开放的过程是政府不断下放权力的过程，包括向地方政府、向国有企业放权。放权让利充分调动了地方政府和国有企业的积极性，政企分开、政事分开的改革开始起步，政府对企业、事业不再大包大揽，20世纪80年代以来，在“人民事业人民办”“产业化”“走向市场”等名义下，政府将公办教育、医疗卫生、文化事业单位推向市场，将相关的费用转移给学生家长、病患者或这些事业单位来承担。[1]262这一时期，政府主宰的社会管理体制逐渐式微，但事业单位和市场也并未承担起相关责任，因此，社会管理徒有其名，并无社会事业发展之实。

1.3 现代社会管理体制构建阶段(1992年—2012年)

1992年邓小平同志的南巡之行再一次解放了人们的思想，推动改革继续深入发展。这一时期，国有企业改革向纵深发展，为解决企业冗员过多、企业办社会等问题，国有企业进行了兼并重组，建立现代企业制度，下岗职工越来越多，加之中国老龄化社会的到来，社会事业发展再次起步。1998年初步建立起统一的企业职工基本养老保险制度并逐步扩大失业保险的范围，300多个城市建立了居民最低生活保障制度。[2]1998年朱镕基总理明确将社会医疗保障制度改革作为中央政府工作的一项重要任务来部署，并提出了“低水平、广覆盖”和国家、单位、个人共同负担等原则。[3]

2003年，集中爆发的“非典”疫情凸显了中国长期忽视社会建设和管理所带来的不良后果。社会建设和社会管理开始受到重视。这个阶段，党和政府的文件多次强调社会管理的重要性，党的十六大第一次将“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的重要奋斗目标，十六届四中全会，胡锦涛总书记首次将和谐社会建设和经济建设、政治建设、文化建设并列，形成了“四位一体”的社会主义现代化建设总体布局。2006年召开的十六届六中全会首次专门就社会建设问题进行了全面而系统的部署。2007年的十七大将社会管理纳入以改善民生为重点的社会建设中来部署。2012年的十八大报告里提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。

这一时期的社会管理体制随着政府的放权让利，以及社会主义市场经济体制和所有制结构改革等改革措施的推进，政府不再是社会事业的包揽者，社会逐渐参与到社会公共事务的管理中来。但在社会管理中，政府仍然处于绝对主导地位，各种社会组织和社会团体都不同程度地依附于政府，带有明显的政府幕后主控的痕迹。

1.4 社会治理和善治话语凸显阶段(2013年至今)

2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》多次提到“社会治理”一词，单列一章强调创新社会治理体制。这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出“社会治理”概念，标志着我们党执政理念的新变化。治理和管理的最根本的区别在于管理主体不同。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。[1]249十八届三中全会《决定》中还明确了选择性的培育和优先发展四类社会组织：行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡社会服务类组织；进一步勾画了基层社区社会治理体制的总体轮廓；并鼓励专业社会工作者和志愿服务加快发展。这一时期的社会管理体制改革，更加凸显其社会性及政府对社会事业发展的重视和鼓励。但同时更加强调党委领导、政府主导的地位和作用，在政府的主导下发挥社会协同和公民参与的作用。

2 社会管理和社会治理、善治之区别

社会管理和社会治理、善治的区别，国内以俞可平、何增科为代表的众多学者，都进行过详细具体的论述。俞可平提出，社会管理体制改革未来的方向有八个。[1]252这八个方面基本上全面概括了社会管理和社会治理、善治的区别。但作者认为社会管理和社会治理、善治“元区别”在于政府、市场、社会三者的互动关系上。

社会管理(传统意义上的社会管理)在政府、市场、社会三者的关系上，强调政府的一元性、主宰性，市场(计划经济市场是缺位的)由政府主导、社会依附于政府。社会管理实质上是政府管控社会，这种管控通过编织一张严密的社会管控之网，将社会严严实实地掌控在自己手中。管控的具体方式基本上就是通过自上而下的政治动员和行政命令来实现管理的目的，市场和社会完全只有服从和配合的义务，而没有任何话语权。

社会治理是政府、市场、社会作为平等多元的社会管理主体，通过沟通协商协作来实现对社会组织、社会事务和社会生活的合作管理。社会治理较社会管理，一是强调社会管理主体的多元化。社会管理主体既可以是公共部门，也可以是私人经济部门；既可以是政府组织，也可以是公民团体；既可以是公私机构，也可以是公民个人，这些社会主体在规范行为、提供服务、组织协调等方面发挥作用。二是社会治理强调多元化主体之间沟通协商协作的持续过程，社会治理注重平等协商、沟通交流、相互协作，如果没有充分的沟通交流，单纯的规范行为是很难奏效的。所以，社会治理反对政府单纯的命令和控制，主张尊重市场、社会组织、社会成员的权利和权能，通过民主的、柔性的办法，使社会成员在社会治理过程中拥有话语权和影响力。社会治理是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。

社会善治的概念在20世纪90年代提出，它是针对治理有可能失效而提出的。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。[4]善治是政府、市场、公民社会合作管理的最佳状态，这种最佳状态是建立在一定的要素基础之上的，俞可平教授提出了六个要素，包括社会秩序和权威的合法性、政府信息的公开透明性、公职人员和管理机构的责任性、法治的最高准则性、公职人员和管理机构的及时回应性、管理的有效性。总之，社会善治必须建立在民主社会、法治社会、公民社会基础之上的，否则，社会善治只可能是社会善政，甚至退回到政府主宰的社会管理。

社会管理和社会治理在政府、市场、社会三者互动关系的“元区别”下，延伸出以下具体区别：

(1)在治理主体方面，社会管理强调政府绝对一元主体，即使有参与力量，也是政府动员式的，政府在管理过程中具有主动权和决定权。社会治理则强调多元主体，确切说是一主多元，既有政府力量，又有市场力量和社群力量参与其中，是政府主导、社会协同、公众参与的平等的共治主体。

(2)在治理理念上，社会管理突出管控和维稳，压制或者掩盖社会矛盾，求得表面的社会稳定。社会治理则以强调以人为本的服务理念，在治理过程中注重公平公正、法治化。

(3)在治理形式上，社会管理通过自上而下单向发号施令来实现控制性管理；社会治理则强调双向互动过程，即政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动。

(4)在治理方法手段上，社会管理通过发指令和管控，即行政命令手段，突出“管”，具有专断性；社会治理则强调合作、协商、协同，突出道德的感化作用和法治的理性作用。

(5)在治理目标上，社会管理则是要求社会稳定，不出现社会动乱即可。社会治理则是实现和谐有序又充满活力的社会局面。

3 从社会管理到社会治理的理论和现实基础

3.1 从社会管理到社会治理是国家和社会理论关系发展的应然

马克思主义国家学说认为，国家不是从来就有的，社会先于国家存在，当社会生产力发展到一定程度，产生了阶级划分，国家作为阶级矛盾不可调和的产物就产生了。但是，国家一旦产生，就以凌驾于社会之上的面目出现，正如恩格斯所说，国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。[5]从国家的起源及其与社会的关系来看，国家自始至终都是社会的对立物。国家随着阶级的产生而产生，必将随着阶级的消亡而消亡，但是，这决不意味着国家会自发地走向消亡。国家的自行消亡必须经历一个由政治国家到非政治国家的漫长的过渡时期。这个过渡是国家权力逐渐回归于社会、回归于人民的过程，同时也是消除国家与社会对立的过程。马克思认为，未来的无产阶级社会要“把那些旧政权的合理职能从僭越和凌驾于社会之上的当局那里夺取过来，交给社会负责的勤务员”，“把靠社会供养又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今夺取的一切力量，归还给社会肌体”。[6]随着生产力的发展，社会治理的主体和权力必然由国家向社会转移，实现社会自治。无论是西方国家凯恩斯主义的失灵，还是我国计划经济退出历史舞台，都说明了国家或政府中心主义的陷落。因此，政府还权力于社会，是社会发展的未来方向，从社会管理到社会治理，正是这种发展趋势的体现。

3.2 从社会管理到社会治理是新时代发展的现实必然

3.2.1 社会转型使得一元化的社会管理体制难以为继

改革开放后，随着工业化、城镇化、市场化、信息化社会的到来，我国社会结构发生了根本性变迁。表现为：贫富收入差距拉大，导致利益冲突加剧；老龄化进入加速期和流动人口增多，服务管理难度加大；人民社会诉求日益多元化，维权意识更为强烈；社会转型期价值出现真空，社会失范引发社会风险增大，等等。总之，社会转型期，利益冲突频发、社会风险加大与一元化的政府管理、强制秩序、政府包揽存在巨大矛盾冲突，全能国家正在转变为有限政府，社会矛盾的疏解需要政府与市场、社会、公民在通过沟通交流良性互动的基础上，实现社会的和谐、稳定和充满活力。所以，从政府包揽、管制趋向、维持社会稳定的社会管理向多元化主体协商合作的社会治理转变是社会转型发展的必然趋势。

3.2.2 新时期民主政治建设的必然要求

当前我国民主政治建设的目标就是以保证人民当家做主为根本，以增强党和国家的活力、调动人民的积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。民主政治建设必然要求社会管理向社会治理转变，为实现民主政治建设创造条件和提供动力。首先，社会转型期人民内部矛盾大量集聚和爆发，通过社会治理而非社会管控和压制来正确处理人民内部矛盾，协调各方利益关系，最大限度地增加和谐因素，使人民能够安居乐业，社会安定有序并充满活力，才能为推进民主政治建设营造良好条件和环境。其次，通过社会治理，激发各种社会组织、人民团体在社会管理中的职责和积极性，提高人民群众的参与意识、自治意识、民主意识，从而不断增强人民政治参与的积极性和主动性，将为推进民主政治建设提供强大动力。

3.2.3 新时期社会管理体制改革的必然趋势

计划经济和半封闭状态下的社会管理，以各级党委和政府及其职能部门为主体，以横向到边纵向到底的防控为手段，以政治动员和行政命令为主要方式，以掩盖压制社会矛盾、维持社会稳定为目的，在一定时期内维持了社会的稳定，但这种管理模式下的社会有稳定而无发展。随着我国社会转型以及公民社会的日渐崛起，传统社会管理体制的弊端逐渐暴露出来，政社不分政府职责不明，主体间难以协作；社会组织体系不完善，社会参与活力不足；指导思想偏差，群众观和服务观缺乏，等等。总之，新时期社会管理体制改革需要治理理念为指导，社会治理主体强调多元化主体，政府和社会组织是平等的协商关系；社会治理强调沟通协商的软手段而非行政命令的硬手段；社会治理强调以人为本的服务理念而非我令你从的服从观念等。

4 改革社会治理体制

4.1 转变社会治理理念

转变社会治理理念，主要表现为：首先，社会治理主体从一元到多元。即原来由政府一家独大管理大规模的社会公共生活，转化为政府、市场、社会组织共同参与、良性互动的网络化社会治理。其次，政府要实现由管理者向服务者的角色转变。政府要从原来运用权力自上而下命令式的、实现社会稳定的管理者角色，转变为自下而上发动社会公民力量，发现问题，提供服务，实现社会和谐稳定的服务者角色。通过服务来促进和畅通管理。最后，从消极管理到积极治理。消极管理是一种以被动防范为手段，以维护现状为目标的传统管理方式，往往是以权力实现对社会的管控。积极治理则是要主动出击，以提高民众的幸福指数为施政方向，通过主动变革和建设，实现更加和谐美好的社会目标。

4.2 创新社会治理手段

创新社会治理的手段，就是从过去我们习惯运用的单一行政手段向运用经济、文化、行政、道德、科技等手段综合治理的转变，尽可能通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法解决社会问题，化解社会矛盾。运用科技信息手段来进行社会治理。例如社区通过建设网络综合服务平台，让社区居民通过微信、短信、语音、图像等方式参与社区管理；政府开通政务微博，集纳民意、体察民情、发挥民智，等等。运用道德手段进行社会治理，一方面通过建立健全参与激励机制，鼓励人们从自身做起、从小事做起，邻里守望、献出爱心等。另一方面，要建立对失德违法行为的惩戒机制，让失德者受到严惩，付出沉重的代价。如2013年8月起实行的《深圳经济特区救助人权益保护规定》，是全国首个保护救助人的专门立法，将为好人好事行为撑起一把保护伞，诬告陷害救助人将担责。运用市场手段进行社会治理，如大力推广政府购买服务，购买提供服务的对象可以是公立也可以是私立机构，形成公共物品的服务提供方、服务购买方、需方三方关系，通过市场竞争，实现需方对服务方的约束和引导。运用市场机制的手段能够减少行政权力的过度深入导致的寻租、浪费等弊病，政府只需做好“守夜人”。

4.3 夯实社会治理基础

首先，要完善社会保障和公共服务体系。提高民生水平不仅仅是投入资金，更重要的是观念、方式方法的研究和创新。过去的社会保障是为了应对市场经济改革所产生的社会问题，是一种低水平的、补缺型的社会福利；现在的社会保障建设要从增强老百姓的幸福感、安全感出发，是高水平的、普惠型的社会福利。“使人民生活得更有尊严”，根在民生。努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，顺应人民过上更好生活新期待，满足广大人民群众的基本物质需求，保障人民有体面的物质生活，人民才能获得尊严。这就必然要求大力推进公共教育体系、公共卫生和基本医疗服务体系、公共文化服务体系、就业服务体系、社会保障体系、公共安全体系等建设，构建以人为本的覆盖城乡、分布合理、功能完备、运转高效的公共服务体系。

其次，创新公众利益诉求表达机制和社会矛盾化解机制。畅通的公众利益诉求表达机制是构建和谐稳定社会的必然要求。过去公众利益诉求表达渠道单一，且主管机关缺少监督，造成大量的社会矛盾无法化解，埋下社会不稳定的隐患。尽管各级政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入“越维稳越不稳”的恶性循环。创新公众利益诉求表达机制和社会矛盾化解机制的最重要着眼点，就是要把握群众利益的诉求点，唯有如此，才能把握解决问题的关键点。除了要运用科技手段，搭建上通下达的通畅渠道外，还要综合调解资源，化解矛盾纠纷，融司法调解、行政调解、人民调解、行业社会调解于一体，最大限度地整合社会矛盾调解资源，形成合力，整体联动，以最大的效能化解社会矛盾纠纷。

再次，注重培育公民社会。随着社会主义市场经济体制的确立和发展以及行政体制改革的不断深入，我国公民社会日渐崛起，公民的权利意识、参与意识、维权意识和能力日渐增强，这在一定程度上，促进了社会管理向社会治理的转变，但是当前我国公民社会还不成熟，还有很多不完善的地方，表现在：社团协会、民间组织还不健全，公民参与社会管理热情有余理性不足，政府权力过于集中，等等。改革社会治理体制，要培育成熟理性的公民社会为基础，首先，要加强公民教育，转变头脑中存在的“威权”思想，树立法治思维，并掌握维护公民权益的技能技巧。其次，要加快政府职能转变，提供公民社会成长空间。政府要还权于民、还权于社会，变直接的、微观的管理为间接的、宏观的服务，形成由政府、公民、社会共同参与管理公共社会事务的局面。最后，要积极鼓励非营利组织的产生和完善。包括放宽民间组织的准入制度，在日常业务中，减少对非营利组织的干预和管制，转而加强指导和服务；对非营利组织的评估制度化和科学化，等等。

[1]何增科.从社会管理到社会治理：话语体系变迁与政策调整 [M]∥俞可平.中共的治理与适应.北京：中央编译出版社，2015.

[2]李鹏.政府工作报告(1998)[A]∥中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编(上).北京：人民出版社，2006：218.

[3]朱镕基.励精图治，廉洁高效，做好跨世纪的一届政府工作(1998)[A]∥中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编(上).北京：人民出版社，2006：279-280.

[4]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999(5)：37-41.

[5]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1994：166．

[6]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1994：57．

Social Administration Reform: From Social Administration to Social Governance and Good Grouernance

CHEN Liangbing

(Sichuan Tourism University, Chengdu 610100, Sichuan, China)

Based on a review of the progress of social administration to social governance and good governance, their distinctions, and an analysis of their theoretical and practical foundations, this paper proposes that the reforms on social governance system need ideological transformation, methodological innovation and basis reinforcement so as to establish a new orderly mechanism where the government takes the responsibility with community participation.

social administration; social governance; good governance; reforms

本文为四川省社会主义协商民主研究中心2015年重大招标项目“新常态视域下基层协商民主建设研究”的阶段性成果，项目编号：15SCXSZB02。

陈良兵(1966—)，男，重庆合川人，四川旅游学院副教授，四川旅游学院创新社会治理研究中心成员，主要从事马克思主义理论与思想政治教育研究。

G916

A

2095-7211(2017)01-0093-05