新版森林火灾统计月报表存在的问题及解决办法

申长顺，郭鹏珍，郭 帅

（鹤壁市林业稽查支队，河南 鹤壁 458000）

新版森林火灾统计月报表存在的问题及解决办法

申长顺，郭鹏珍，郭 帅

（鹤壁市林业稽查支队，河南 鹤壁 458000）

国家森林防火指挥部制定了2017版森林火灾统计报表，并发布《全国森林火灾统计报表管理规定》《森林火灾统计主要名词解释》《森林火灾统计报表公式说明》等相关规定。新版森林火灾统计报表一共九张表，其中的表一、表二需要基层防火部门每月网上填报。分析了表一、表二部分内容及规定可能存在的一些森林火灾及其损失无法填报、填报数据容易造成误解等问题，并通过论证提出统计数据保留三位小数、修改表内相关内容等思路，来解决表一、表二填报时可能出现的以上问题。

森林火灾；月报表；新版；问题；解决办法

森林火灾统计报表是反映我国森林防火形势的重要技术指标。2016年，国家森林防火指挥部对1988年版全国森林火灾统计系列报表进行了全面修改，调整了相关统计指标，制定了《全国森林火灾统计报表管理规定》《森林火灾统计主要名词解释》及《森林火灾统计报表公式说明》（以下简称《说明》）等相关规定，并决定从2017年1月起启用新版森林火灾统计报表（以下简称“新报表”），实行网上填报，这对强化和规范森林火灾数据统计，确保数据准确性和及时性，进一步发挥统计数据在森林防火工作中的指导作用具有重大意义。

新报表一共包括9张表，其中的表一、表二需要基层级森林防火部门每月填报。在学习和培训县区使用新报表的过程中，笔者认为按照新报表表一、表二的部分规定和内容填报森林火灾将存在一些问题，在此予以分析并探讨解决办法。

1 新报表表一表二及其《说明》可能存在的问题

1）《说明》中关于表一“火场总面积（hm2）、受害森林面积（hm2）计，其中公益林、商品林、损失林木成林蓄积（m3）、幼林株数（万株）……应保留一位小数”之规定，可能造成表中森林火灾统计范围与《森林防火条例》规定的范围不一致问题，将使实际发生的部分森林火灾及其损失难以如实填报。

首先，该规定存在变相缩小森林火灾统计范围之嫌。国务院《森林防火条例》第四十条规定“按照受害森林面积和伤亡人数，森林火灾分为一般森林火灾、较大森林火灾、重大森林火灾和特别重大森林火灾。一般森林火灾指受害森林面积在1 hm2以下或者其他林地起火的，或者死亡1人以上3人以下的，或者重伤1人以上10人以下的……”。从字面看，最低等级森林火灾的判定标准似乎包括两个方面：一是受害森林面积在1 hm2以下或者其他林地起火，二是发生人员伤亡。关于“人员伤亡”《森林防火条例》的解读是“既包括直接参与扑打火灾而被烧伤、致残或者死亡的人员，也包括从发现起火时间起至将火灾扑灭的过程中，因烧、摔、砸、炸、窒息、中毒、触电、高温辐射、轧压、淹溺、受冻等原因所致的人员伤亡，同时还包括因其他如侦察火场、运输物资、清理火场等间接参与扑火救灾行为而负伤、致残或者死亡的人员。”该解读虽然指的是第二个判定标准人员伤亡统计范围，但它有一个前置条件即发生森林火灾，从逻辑上来说又回到了第一个判定标准，第二个判定标准只是在第一个判定标准未达到更高森林火灾等级标准时，作为判定该起火灾是否达到更高层级的一个依据。我们再来分析第一个判定标准“受害森林面积在1 hm2以下或者其他林地起火的”，发生森林火灾肯定要有火场，其后才能由此衍生森林受害、人员伤亡等情况。《森林火灾统计主要名词解释》对“火场总面积”的解释是“指凡火焰经过的面积，包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、无林木林地、宜林地和其他林业用地等”，从该解释规定火场统计范围内我们把有林地（即森林）刨出，其他林地范围就包括疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、无立木林地、宜林地和其他林业用地，而有林地和其他林地可以统称为林地。由于“受害森林面积”与“其他林地起火”之间使用的是“或者”，两者不是必须同时存在的必备条件，即只要满足一个条件就属于森林火灾。在不区分火灾等级的前提下，森林火灾判定标准可以简化为：只要林地内起火，不论过火面积多少、有无森林受害或人员伤亡，都属于森林火灾。《说明》规定相关统计数据只保留一位小数，从理论上来说等于规定小于最低统计标准的林内起火就不属于森林火灾，与由《森林防火条例》规定推论出的“只要林地内起火就属于森林火灾”的范围不一致，有变相抬高森林火灾统计标准、缩小统计范围之嫌。

其次，《说明》关于部分统计数据只保留一位小数的规定将造成部分森林火灾及其损失无法填报问题。以生态公益林造林主要树种初植密度（GB/T 18337.3—2001附录D）所列数据中的三北地区侧柏为例，其最大造林密度为6 000株/hm2。在侧柏胸径在未达到6 cm之前（即幼树阶段），其单株的覆盖面积是可以达到0.4 m2以上的，此时6 000株的覆盖面积为2 400 m2以上，根据我国森林的判定标准，此时的侧柏幼林郁闭度已达到0.2以上，可以认定为森林。假设该侧柏幼林旁边的无立木林地小班起火，根据上文所述森林火灾判定标准，应当属于一起森林火灾，在火场总面积未达到0.1 hm2即被扑灭后，按照《说明》中的规定不能填报火场总面积，此时若发生烧毁建筑物、通信设备等高价值的其他损失，或者因侦查火场等情况出现人员伤亡，不填报火灾存在瞒报的渎职问题；只填报其他损失或人员伤亡不填过火面积，将造成逻辑矛盾，认为这些损失或伤亡凭空发生；若为避免逻辑矛盾、能够填报其他损失或人员伤亡而人为变大火场总面积等数据，又违背了统计工作最基本的原则——实事求是。再假设火势蔓延到侧柏幼林内，致使该侧柏幼林受害，且火场总面积已达到0.1 hm2以上，在排除烧毁成林、发生其他损失或人员伤亡等的情况下，如果侧柏幼林过火面积（即受害森林面积）没有达到0.1 hm2时，将出现有火场总面积、无损失的状况，这是由于受害森林面积和损失幼林株树达不到最低统计标准不予填报。即使该侧柏幼林过火面积超过1 000 m2但未达到1667 m2（理论上受害幼树未达到0.1万株），则会出现有受害森林面积而无损失的状况，这同样是由于损失幼林株树达不到最低统计标准不予填报造成。

2）《说明》中关于表二“火案处理情况中的已处理人数计=刑事处罚+行政处罚+行政处分+纪律处分”的规定，存在重复统计可能，合计数据容易产生误解。

在已处理人数所包括的4项内容中，刑事处罚与行政处罚是相互衔接的关系，不会同时存在，但刑事处罚与行政处分、纪律处分有并存可能，同样行政处罚与行政处分、纪律处分也有并存可能，而行政处罚与纪律处分之间则无排斥关系。假设一起森林火灾的肇事者是普通群众，在火灾无损失或损失较小情况下，其可能受到警告、责令补栽树木、罚款等行政处罚，不会受到刑事处罚和行政处分、纪律处分；如果损失达到一定程度构成犯罪，其会受到刑事处罚，不会受到行政处罚和行政处分、纪律处分。假设肇事者是一名国家公职人员（或者党员），除了接受相应的行政或刑事处罚外，根据损失大小、主观故意或过失等不同情况，其有可能同时受到行政处分（或者纪律处分）。再假设肇事者既是国家公职人员又是党员，其在接受相应行政或刑事处罚的同时，还有可能同时受到行政和纪律处分。对于森林火灾肇事者为单位的，除对单位进行行政或刑事处罚外，其相关人员有可能受到行政或者刑事处罚，同时这些相关人员也有可能受到行政处分或者纪律处分。此外，部分损失或人员伤亡较大的森林火灾，无论是否查明肇事者，当地政府、森林防火机构、林业部门及其他有关部门负有领导或者管理责任的人员可能受到行政处分和纪律处分，个别因为渎职等情况还可能受到刑事处罚。因此，一起森林火灾案件处理中，一人受到2～3种处罚及处分的情形是可能存在的。对于此类情形，一案一报告可以具体说明，但在统计报表中这些内容就不能清晰体现。在相关人员受到二种或以上处罚及处分后，分别填入相应统计项中，则已处理人数合计容易使人误认为有这么多人受到处理，与实际受到处理的人数可能不一致；如果只填报其中一种处罚或处分，应当填报哪一项，由于没有具体规定，将使统计人员面对这类情况难以做出选择。

2 解决填报中可能出现以上问题的办法

1）对于表一填报时可能出现部分火灾及其损失不能填报的问题，可以通过规定相关数据保留3位小数的办法予以解决。

首先，强化对一般森林火灾的管理是今后森林防火工作发展的大趋势。自“5·6”森林大火之后，全国各地高度重视森林防火工作，有森林防火任务的各级政府及重点林区陆续成立了森林防火指挥部，森林防火基础设施、预警监测系统、通信信息指挥系统、防火队伍、物资储备等方面都得到了长足发展，全国森林火灾起数已呈整体下降趋势。以2011-2015年全国森林火灾为例：2011年，全国共发生森林火灾5 550起，其中一般火灾2 993起，较大火灾2 548起，重大火灾9起，未发生特别重大火灾；2012年，全国共发生森林火灾3 966起，其中一般火灾2 397起，较大火灾1 568起，重大火灾1起，无特别重大火灾发生；2013年，全国共发生森林火灾3 929起，其中一般火灾2 347起，较大火灾1 582起，无重大、特别重大火灾发生；2014年，全国共发生森林火灾3 703起，其中一般森林火灾2 080起、较大森林火灾1 620起、重大森林火灾2起、特别重大森林火灾1起；2015年，全国共发生森林火灾2 936起，其中一般火灾1 676起、较大火灾1 254起、重大火灾6起，未发生特别重大森林火灾。从近5年的森林火灾起数及类型分析可以看出，当前特别重大森林火灾已极少发生，重大森林火灾的发生频次也很低，一般和较大森林火灾发生频次最高。而较大及以上森林火灾的发生，除极个别因人员伤亡提升火灾等级外，大部分是由于林地起火后，受监测体系不完善致使火情发现晚、扑救初期基层因条件所限无法投入足够训练有素的专业扑救人员和有效的灭火设备、部分地方森林火灾应急预案启动条件偏高、多起小火最终汇集等一系列因素影响，最终由一般森林火灾发展而来，因此加强对一般森林火灾的管理是今后森林防火工作的重点。

其次，保留3位小数对进一步促进森林防火体系的细化和完善具有重大意义。在国家大力实施天然林禁伐、封山育林、退耕还林和人工造林等工程以来，全国林地面积特别是有林地面积不断攀升，林内可燃物积累增多；同时我国森林防火工作长期面临的一个最显著特点就是农林交错，农事用火是引发森林火灾的一个主要因素，近些年随着经济的发展，旅游探险人员大幅增加，这些人员因取暖、照明、吸烟、烧烤等用火将是引发森林火灾的一个新因素，与此相对应一般森林火灾发生的次数也会增多，潜在爆发较大及以上森林火灾的可能性相应增加。如果硬性规定相关内容填报时只保留1位小数，将会造成一些局部可能频发的、过火或受害面积小的森林火灾不予显示在统计报表中，等于将通过统计报表判断发生较大及以上森林火灾的潜在因素及区域排除在报表之外，不利于森林防火工作的扎实开展。将森林火灾相关统计数据保留3位小数，即统计标扩展到10 m2/10株/10元数量级，短期内或一段时期内相关统计数据特别是一般森林火灾起数可能会大幅增加并保持高位，但长远来看，基于一般森林火灾起数大幅增加的压力，会倒逼各级政府对森林防火体系建设进一步细化和完善，更加注重预警监测和早期重兵扑救，实现森林火灾“打早、打小、打了”基本目标，进而从根本上有效减少发生较大及以上森林火灾的起数，在总量上降低森林火灾损失，森林火灾统计报表指导森林防火工作的作用也将得到全面发挥。

2）对于表二填报时合计数据可能使人误解、人员处理情况难以选择这些问题，可以通过将“已处理人数”修改为“已处理人次”予以解决。

首先，将行政处罚、刑事处罚、行政处分、纪律处分四项内容列入新报表表二“火案处理情况”中，是适应当前形势发展的需要。当前，新一届中央领导集体对环境保护工作空前重视，对责任追究态度异常坚决，先后出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，修订了《中国共产党纪律处分条例》，与已有的《刑法》《森林法》《行政监察法》《森林防火条例》《行政机关公务员处分条例》《森林防火条例》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、地方森林防火条例或实施办法、地方森林防火责任追究办法等法律法规规定相配套，构筑了一个全方位的森林火灾责任追究体系。新报表表二增加的这些内容，是突出责任追究这一主题、实现从严治党、狠抓森林防火工作中为官不为的具体体现，应当予以保留。

其次，将“已处理人数”修改为“已处理人次”是最优解决办法。对“已处理人数合计”项可能带来的填报选择困难、容易引起误解等问题，解决的思路主要有两个：一是在“已处理人数”下取消合计项，只保留4个分项；二是将“已处理人数”改为“已处理人次”，继续保留“合计”项。实际上县区基层每月在系统中填报新报表表二相关内容时，“已处理人数”下只有行政处罚、刑事处罚、行政处分、纪律处分4项内容，即使一人受到多个处理，也可以分别填入相应项中，并不存在选择难题，但是填报保存后，自动生成的统计表就会在“已处理人数”项下多出一个“合计”项，此时逻辑上的误解就会产生，倒逼统计人员对一人受到多个处理的情形做出选填。如果采取第一种办法取消“合计”项，即使发生一人多种处理的情形，也不需要面临如何选择填报的窘境，保存后的数据在逻辑上也不会使人产生误解，但这种办法使得统计报表失去了统计工作必备的汇总功能。采用将“已处理人数”修改为“已处理人次”的办法，等于明确告知基层出现一人多个处理情形时，可以分别填入相应项，不需要进行选择，保存后生成的合计项数据也不会让人产生误解，同时这种办法也保留了统计报表的汇总功能。

以上是对新报表表一、表二相关规定及部分内容在填报时可能出现的一些情况及解决办法的探讨，由于从事森林火灾统计工作时间不长，对相关法律法规及政策理论研究不够深入，期望得到同行指正，以使森林火灾能够更完整、更科学的予以统计。

（责任编辑：韩焕金）

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2017-03-17