试析推进东盟区域治理能力现代化的四维

度颜欣，李松有

(1.华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079；2.华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079)



试析推进东盟区域治理能力现代化的四维

度颜欣1，李松有2

(1.华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079；2.华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079)

区域治理溯源于西方，是国际关系变迁到特定历史阶段的必然产物。自成立以来，东盟在外交上积极进取，地缘空间大大扩展，一种具有东盟特色的区域治理现代化格局正在形成。一是从东盟到大东盟，加快推进区域治理的一体化进程；二是从依附到参与，积极凝聚区域治理的“东盟方式”；三是从协作到规制，着力构建区域治理的“大国平衡战略”；四是从封闭到开放，不断增强区域治理的改革创新能力。

东盟；区域治理；现代化；能力

20世纪下半叶以来，东南亚区域出现了两大影响区域行为体互动的变迁。从外部看，国家间相互依赖程度逐渐加深，西欧、北美等区域一体化开始盛行；恐怖主义、生态环境、人口等非传统安全问题开始涌现。从内部看，东南亚地区各国家的民族、宗教、地缘、文化、历史多元化特征突显，国家间频繁因历史遗留问题、文化与宗教问题、领土与领海问题、资源与环境问题发生冲突，甚至出现危机。统筹内外双重挑战，东南亚区域亟需一种新路径治理危机。1967年，东盟(ASEAN)应运而生。东盟自成立后，积极推进区域治理能力现代化，将东南亚这一碎片化、离散化的区域实行整合，使东南亚成为一个集体协商与行动的共同体，为维护区域秩序和稳定做出了重要贡献。

治理(governance)最早起源于古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，是操纵、指导或控制的意思，在历史上有着浓厚的话语根基。柏拉图在《理想国》中将政体的管理比喻为驾船，其行动逻辑从本质上看就是一种治理的过程。治理是一种公共管理活动和公共管理过程,它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式[1],其特点是：第一，治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;第二，治理过程的基础不是控制,而是协调;第三，治理既涉及公共部门,也包括私人部门;第四，治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。[2]正式治理是由法律条约或宪法的支持，非正式治理是基于相互理解、默契等；公共治理为可识别的群体提供一系列普遍关心的问题，私人治理是由特殊行为体创造并为之服务，受到自利问题范围的限制。[3]区域治理溯源于西方，是国际关系变迁到特定历史阶段的必然产物。区域治理有如下显著特性：第一，区域治理与地缘政治联系紧密；第二，区域治理的主体具有多元性；第三，区域治理主要是在全球较有影响力的区域；第四，区域治理将经济与防务合作视为共同目标，关注文化和价值观领域建设。[4]由此可见，区域治理是多元化、多层次的复杂综合体系，包括经济、政治、文化、社会等多维度。

本研究特色表征在两个方面：首先，尝试将现代化与“治理”概念相融合，是一种新的分析模式；其次，国内外学者多从经济、政治、环境等不同视角分析东盟的区域治理，逻辑架构具有碎片性，笔者则从历史、地缘、经济等多维度透析东盟推进区域治理能力现代化的进程。事实上，现代化是18世纪以来人类文明的一种深刻变化，它包括政治、经济、社会、文化各个领域从传统向现代的巨大转变。[5]可见，现代化是一个系统工程，具有整体性。自成立以来，东盟在外交上积极进取，地缘空间大大扩展，一种具有东盟特色的区域治理现代化格局正在形成。

一、从东盟到大东盟：加快推进区域治理的一体化进程

区域治理的有效程度，通常植根于地区整合度，一个碎片化的区域无法形成治理效度。推进东盟区域治理能力现代化的内核就是要增强东盟区域有效治理水平。相应地，区域一体化整合能力成为衡量东盟区域治理能力现代化的一个评估维度。

在东南亚历史上，国家之间长期具有高度的分散性，并由经济、政治和文化的分散性走向对区域的离散型。从16世纪到19世纪末，西方殖民者对东南亚区域殖民统治时间跨越长达300多年，近现代东南亚史从本质上说是一部殖民史。二战期间日本对东南亚的侵略，又加剧了该区域的撕裂。以1965年新加坡退出马来西亚联邦宣布独立为节点，二战后东南亚区域政治翻开新的一页，形成了独立的国家体系架构。最早由东南亚国家发动的区域合作，是由泰国、马来亚(马来西亚前身)和菲律宾组建的“东南亚联盟”以及由印尼、菲律宾和马来亚组建的“马菲印多”。意想不到的是，“‘东南亚联盟’成立两年后便名存实亡，‘马菲印多’仅生存一个多月就寿终正寝，东南亚地区主义的幼苗就此夭折”。[6]以乔治·霍曼斯(George Homans)为代表的传统集团主义者指出，小集团的经验能够应用到大集团。为加强区域的整合，可先将少数几个国家聚合在一起，组成“小集团”，最终形成“大集团”的框架。1967年，马来西亚、泰国、新加坡、菲律宾和印尼五国代表在曼谷发表《曼谷宣言》，东盟正式成立。

厄恩斯特·哈斯(Ernst Hass)[7]将一体化界定为，“说服来源于不同国家的主体依据行动、期盼和信任偏向新核心的过程，这个核心的运行实体具有或需要拥有对现民族国家的管控权”。在冷战时期，东盟区域治理的一个突出贡献就是通过一体化整合，将高度分散性的东南亚国家聚合起来，形成区域意识。20世纪70年代的东南亚区域局势有所改变：一是美国在亚洲开始实施收缩战略，英国宣布1971年退出马来西亚；二是中苏关系恶化，苏联开始积极介入东南亚区域。面对突变的区域局势，1971年，东盟五国外长举行会议并发表了《吉隆坡宣言》，该宣言强调东南亚国家应该增加合作，协同奋斗，促进实力的提升，强化彼此的联系，这显然有利于东盟国家认同的增加。1976年，东盟国家领导人在巴厘首次会晤，签署了《东南亚友好合作条约》和《东盟协调一致宣言》，前者主张各国为促进区域经济发展而彼此合作，后者确定了工业、能源、贸易等领域的合作，开启了东盟区域经济合作进程，标志着东盟组织由虚转实，合作更趋务实。1978年，越南入侵柬埔寨，推行地区霸权主义，印支区域的局势动荡。对此，东盟要求越南无条件撤军，提升了区域治理能力。正如有学者强调：“东盟对越南入侵柬埔寨的应对主要是基于东盟规范和内部整合的全面考量。”[8]1984年文莱宣布独立，东盟借机将文莱吸纳为成员国，东盟实现量能的增加。

在后冷战时期，东南亚区域的地缘环境再次发生变迁：首先，苏联的解体导致美苏在该区域的博弈告一段落；其次，随着日本、中国、印度等区域大国的崛起，东南亚国家担心这些大国积极介入区域。1994年，东盟又在马尼拉首脑会议上与缅甸和印支三国共同商讨了关于建立“大东盟”的议题，提出“东南亚一体化”的构想。由于1989年越南从柬埔寨撤军，于是东盟在1995年接收越南为新成员国，区域整合进程又向前迈进了一步。1997年在吉隆坡举行的东盟外长特别会议上，东盟同意将老挝、缅甸纳为成员国，其中柬埔寨因国内政治原因1999年才正式加入东盟。自此，冷战后东盟从六国扩增到十国，由一个分散的弱组织转变为一个强实力的区域组织，东南亚国家在东盟的主导下实现了架构上的一体化。进入21世纪以后，东盟区域整合能力进一步增强，2003年第九届东盟首脑会议发表《东盟协调一致第二宣言》，表示东盟计划于2020年建成“东盟共同体”，2004年东盟又将共同体建成截止时间调整为2015年。2007年第十三届东盟首脑会议出台了《东盟宪章》，首次明确记载了构建东盟共同体的战略期望，这一具法律框架的文件再次增强东盟凝聚力。2015年，东盟十国领导人在马来西亚共同签署《关于建立东盟共同体的2015吉隆坡宣言》，东盟轮值国主席马来西亚纳吉首相形容共同体为“具有标志性意义的成就”。2015年12月31日，东盟共同体正式成立，其关键特点一是能在区域复合安全上履行职责，促进区域的稳定；二是表征东盟政治合作的目标，加强东盟的团结；三是可在世界相互依存日益加深的背景下，营造东盟与“他者”互惠的环境。越南通讯社评论道：“拥有6.25亿人口，具有统一的市场和生产基地，GDP总值将达到2.60万亿美元，这是东盟48年发展历程中重要的里程碑。”[9]以东盟区域整合能力为动力，东南亚区域正朝着现代化区域变迁。

二、从依附到参与：积极凝聚区域治理的“东盟方式”

在推进区域治理能力现代化的进程中，东盟扮演着极其重要的角色，是众多区域合作与沟通模式的核心。传统东南亚国家集体认同意识偏弱，东盟通过构筑“东盟方式”，改造长期分散的区域意识，打通了东南亚国家的精神意识通道，为区域治理能力现代化提供了根基。

亚历山大·温特(Alexander Wendt)[10]认为：“集体认同是指行为体和体系的认同并视自己为集体一部分的意识”。在东南亚区域，地缘环境极其复杂，迫切需要一种集体认同的范式，破解安全困境。另一方面，与大多数欠发达国家一样，东南亚国家长时间处于被殖民地位，依附于发达国家而存在。依附主义者认为，北方国家与南方国家之间关系属于“剥削-被剥削”和“中心-边缘”关系。为树立东南亚区域集体认同意识，摆脱依附性、脆弱性，东盟化被动依附为主动参与，积极塑造和建设区域治理的“东盟方式”，实现“参与式”治理。

第一，推行“不干涉内政”准则，主张主权的平等与神圣。与“弹性介入”模式不同，东盟将“不干涉内政”“主权意识”置于优先位置。自威斯特伐利亚体系构建后，主权问题一直为世界哲学家、思想家、政治家、法学家所关注。英国政治家托马斯·霍布斯(Thomas Hobbes)认为，主权具有不可转让、不可分割、至高无上的特性，主权者的权力不受任何个人或团体的制约。法国思想家让-雅克·卢梭(Jean-Jacques Rousseau)提出，主权本质上是由公意组成的，主权权力是神圣的、绝对的、不可侵犯的。在德国哲学家伊曼努尔·康德(Immanuel Kant)看来，依据道德法则的要求，永久和平是人民追求的目标，对主权国家发动战争是对文明民族的灾难。对东南亚国家而言，历史上长期遭遇殖民统治，故东盟在区域治理进程中极其强调国家主权的神圣性，主张凝聚内部共识，通过不干涉内政的方式处理区域的分歧与矛盾。可见，“不干涉内政”准则对关系错综复杂的成员国之间保持和平态势至关重要，维持了国家间主权的独立性，有利于东南亚区域的稳定。“不干涉原则”在东盟区域治理进程中极其常见，例如，1978年东盟谴责越南入侵柬埔寨的行为，认为其违背了“不干涉”原则。另一个典型的案例是，1992年泰国动用军事力量打压亲民主抗议者，对此东盟并未做出回应。

第二，采用“协商一致”的决策模式，反对强制性原则。“协商”在本质上属民主范畴。总体上说，世界上多数公民对民主产生好感，民主的核心价值在于多数人的理性。尤尔根·哈贝马斯(Jürgen Habermas)[11]在分析民主与程序的关系时指出：“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程，在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。”从程序的视角看，程序的本质就是治理和决策的非人情化，全套配置主要为了制约过度和专断的裁量。对东盟而言，“协商一致”就是东盟成员国在决策制定前，通常会经过内部双边或多边反复协商，进而达成全体共识的过程。反对强制性是指：“在协商讨论进程中，认真考虑其他参与主体的意见，考虑其感受，最终得出整体性的结果。”[12]正是根据东盟的这一非强制性的“协商一致”原则，东盟在面对分歧时总能在不对抗的情形下使成员国互相让步，努力寻求共同点和契合点，形成了积极的行为范式。一个具代表性的事例是：1968年菲律宾和马来西亚双边谈判失败后，外交关系紧张。东盟在同年在雅加达和曼谷召开两次东盟外长会议，建议双方把激化的矛盾将至最低程度，在分歧解决前，东盟常设委员会和专门委员会提供关键渠道。最终1969年菲律宾同意今后的东盟会议上不提沙巴问题，彰显了东盟区域治理的灵度与效度。

第三，形塑“非正式性”的行为方式，增加沟通的舒适度。由于“东盟方式”主张“不干涉内政”和“协商一致”原则，必然导致东盟集体行动的逻辑具有“非正式性”，甚至一定的松散性。东盟特别重视领导人或高级官员私人关系的价值，主要缘于东盟认为其行动模式更自由舒适，不会将矛盾公开化。东盟尤其关注非正式外长会议，试图弥补正式会议的不足。在“非正式性”框架下，东盟参与国追求的目标和彼此利益是相同的，但与正式会议不同的是，正式会议通常需达成特定的协议，而“非正式会议”则更为机动。东南亚区域事务极其复杂，各成员国主张与立场也容易具有差异性，因而东盟认为“非正式性”是有意义的。正如菲律宾学者阿格里科·拉坎拉利(Agerico Lacanlale)[13]所说的那样：“灵活方式可以接纳不同的利益，约束成员国的规则越少，成员国越渴望彼此交流，越容易达成一致。”

三、从协作到规制：着力构建区域治理的“大国平衡战略”

合理有效的机制体系是区域治理能力现代化的制度保证和必然要求。东盟为推进区域治理能力的现代化，积极构造并主导区域合作机制，用机制规约各行为体路径取向，构建区域治理的“大国平衡战略”。

第一，东盟独特的地缘环境。回望西方古典地缘战略历史的演变，长期存在以阿尔弗雷德·赛耶·马汉(Alfred Thayer Mahan)为代表的海权论和以哈尔福德·约翰·麦金德(Halford John Mackinder)为代表的陆权论二元辩争。在二战末期，尼古拉斯·斯皮克曼(Nicholas John Spykman)提出“边缘地带论”，创新了地缘政治理论。“边缘地带”位于海洋和陆地的边缘，夹在海权和陆权的中点，而东南亚区域处于通往印度洋和太平洋、澳洲大陆和亚洲大陆的十字路口，正是“边缘地带”的关键地理要塞，其海陆交接的独特地理优势驱动域外大国积极介入。

第二，东盟推行“大国平衡战略”的背景。2001年“9·11”事件后，美国调整安全战略，将反恐放置安全政策最优先位置，强化了和东盟的军事安全合作。一是，与东盟构建反恐联盟，签署《合作打击恐怖主义联合宣言》。二是，与东盟国家多次举行各种形式的军事演习。奥巴马总统上台后，更积极支持提升与东盟的关系。2010年，随着中国综合国力的大幅提升，美国推出“重返亚太”战略并积极介入东南亚区域，在南海问题上表现的尤其明显，试图遏制中国崛起。冷战结束后，印度出台“东向政策”，提升了与东盟的关系。1995年，印度成为东盟正式对话伙伴并与东盟建立东盟-印度商务委员会、东盟-印度合作委员会等机制。印度与东盟的军事关系也不断升温，从一般性军事合作转变为“全面防务合作”，并不定期地举行联合军事演习。1977年日本首相福田赳夫访问东盟，提出“福田主义”，强调与东盟的“平等伙伴”关系。1997年东南亚爆发金融危机，日本对东盟进行援助。进入新世纪后，日本开始融入由东盟主导的合作机制。随着南海局势的日趋紧张，日本更积极介入东南亚区域，减轻中国对东海的压力。中国始终秉承“周边是首要”原则，优先考虑与东盟的双边关系。2003年，温家宝总理在“10+3”会议期间提出中国的“睦邻、安邻、富邻”外交政策。2013年习近平主席在周边外交工作座谈会上提出亲、诚、惠、容理念。尽管中国始终和平参与区域事务，但东盟部分成员国与中国在南海问题上存在分歧，特别是近年来菲律宾、越南多次在南海问题上挑衅，极易导致南海局势的紧张。面对区域周边错综复杂的大国博弈，自上世纪90年代起，东盟始终奉行“大国平衡战略”。

第三，东盟推行“大国平衡战略”的路径及实质。东盟融入、倡导并主导区域合作机制，同域外大国构建机制化合作框架，探寻实施“大国平衡战略”的进路。为增强区域的安全与合作，1994年，东盟在曼谷召开东盟地区论坛,使该论坛成为亚太地区重要的多边安全对话机制。1997年亚洲经融风暴席卷东南亚，为有效应对金融危机，东盟在“10+1”的基础上建立与中、日、韩三国的“10+3”区域合作机制。为进一步推动区域合作，2005年东盟倡议在吉隆坡举行首届东亚峰会,吸纳澳大利亚、新西兰和印度加入，组构“10+6”合作机制。在2010年第五届东亚峰会上，东盟又将美国和俄罗斯纳入合作框架，构建了新的“10+8”合作机制。为对冲TPP对区域合作的影响，东盟在2011年第六届东亚峰会上呼吁成立“区域全面经济伙伴关系”，截至目前，谈判进程显著加快。现实主义理论认为，在无政府体系下，权力是国家考虑的关键，奉行强者逻辑。以约翰·米尔斯海默(John J.Mear-sheimer)为代表的进攻性现实主义者甚至认为，大国寻求机会获取利益，损人利己，大国政治是悲剧的。由一些中小发展中国家组建的东盟在加强内部整合的同时，积极吸纳周边大国加入东盟主导的区域多边机制框架并与其和谐共处，说明东盟区域治理能力具现代化属性。汉斯·摩根索(Hans J.Morgenthau)[14]认为，大国平衡是指：“国际社会中若干国家权力分配近乎均等的状况。”通过东盟主导的一系列机制的构建，可以看出，与近现代国际关系史上牺牲小国利益的“均势”不同，东盟的“大国平衡战略”试图通过平衡该区域周边大国的存在，形成特定的对称与均衡结构，使多重行为体和谐共处，从本质上来说，是为了维护东盟的整体利益。

四、从封闭到开放：不断增强区域治理的改革创新能力

治理现代化本质上是一个改革创新、与时俱进的过程，离开了改革创新，就谈不上推进区域治理现代化。东盟在区域治理现代化进程中，不断从封闭走向开放，改革活力不断增强，创新能力显著提高。

一是在政治上由封闭向开放转变，民主化程度不断加深。上世纪60年代到80年代末期，多数东盟成员国国内政治向集权模式转变。90年代初期后，专制独裁政体开始影响各国经济的发展，腐败事件频发。对此，东盟各国先后推行民主政治改革。马来西亚开始实行定期选举，言论自由和结社自由逐渐开放。菲律宾和泰国在1992年也开始举行大选。越南在国会开始奉行质询制度，并在选举制度上采用直接选举和差额选举相结合的方式。新加坡的政党制度具有典型的西方民主制特点，定期举行选举。1998年印尼的苏哈托总统下台，结束了长达32年的威权统治，印尼开始进入民主化改革时期。2015年缅甸举行全国大选，是缅甸多年来首次公开竞争的全国性的民主选举，开启了缅甸历史的新纪元。

二是在信息、交通、科技等方面产业改革步伐加快，区域实力不断提升。从宏观上看，东盟国家在信息、交通、科技等领域的产业构造相比美国、日本等国家较为落后，多数国家以出口为导向，技术创新水平低，劳动密集程度较高。1976年东盟首脑会议后，东盟推行“工业计划”。受此驱动，马来西亚在70年代初期重点发展以电器加工为特色的产业并于80年代重视电器工业的发展。泰国重点加快制造业的发展，加大对外来技术的引入。1998年，东盟第六次首脑会议鼓励成员国在信息、科技等方面加强沟通。随着区域合作的深入，东盟在信息领域签署《电子东盟框架协定》，在交通领域签署《2005-2010东盟运输行动计划》。在东盟的政策推动下，东盟国家在这些产业领域改革日渐深入，进入21世纪后，马来西亚就积极支持本国企业参加区域技术、电子方面的合作。东盟也极其重视在科技领域的改革与合作，例如，2012年“东盟-中国科技部长会议”在中国广西南宁召开，东盟开始与中国加强共建科技园、联合实验室等方面的技术合作。

三是在经济上创新能力增强，市场化水平不断提高。1977年东盟出台《东盟特惠贸易安排基本协定》，增加了区域的贸易总额。80年代由于经济危机的原因东盟经济创新力度有限。90年代后，区域经济一体化成为热潮，东盟开始探寻经济合作创新的新路径。1997年东南亚爆发金融危机，揭示了东南亚经济的脆弱性，区域危机呼唤东盟经济治理与创新的能力的提高。1998年东盟召开第三十届经济部长会议，推出了《东盟投资区框架协议》，减少了对区域投资的制约。东盟经济治理能力的提高亟需在区域营造一种开放与自由的氛围，因此为进一步增强区域经济实力，东盟于2002年成立自由贸易区，增加区域经济的相互依赖度。为推动区域经济发展，东盟还创造性推出了各种次区域经济合作模式，如：“湄公河流域经济合作区”“东部成长三角”“北部成长三角”“新柔廖成长三角”，通过这些不同层次的“成长三角”，使各成员国取长补短，激发了区域经济合作的活力。

[1]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002(1)：22.

[2][瑞典]英瓦尔·卡尔松，[圭]什里达特·兰法尔.天涯成比邻——全球治理委员会报告[M].北京：中国对外翻译出版公司，1995：2.

[3]Barry Jones.GovernanceandtheChallengesofChangingPoliticalSpace[M].Reading: Reading University Press, 1998：2.

[4]郭树勇.区域治理理论与中国外交定位[J].教学与研究,2014(12)：47-54.

[5]中国网.首届世界现代化论坛通过《现代化论坛宣言》[EB/OL].(2013-08-08)[2016-10-09]http://news.china.com.cn/2013-08/08/content_29664572.htm.

[6]韦红.20世纪60年代初东南亚地区主义发展受挫原因再思考[J].华中师范大学学报,2004(1):83-87.

[7]Ernst Haas.TheUnitingofEurope:Political,EconomicandSocialForces,1950-1957[M].Stanford：Stanford University Press, 1958：16.

[8]Michael Leifer.ASEANandtheSecurityofSouth-EastAsia[M].London and New York: Routledge Press, 1989：98.

[9]东盟网.东盟共同体是亚洲的欧盟[EB/OL].(2016-01-07) [2016-10-08].http://www.asean168.com/a/20160107/74410.html.

[10]Alexander Wendt.SocialTheoryofInternationalPolitics[M].Cambridge: Cambridge University Press，1999：337.

[11][美]哈贝马斯.在事实与规范之间[M].北京：三联书店出版社,2003：569.

[12]Herb Faith.TheDeclineofConstitutionalDemocracyinIndonesia[M].Ithaca: Cornell University Press, 1962：40.

[13]Agerico Lacanlale.CommunityFormationinASEAN'sExternalRelations[M].Manila：Philippines University Press, 1981：399.

[14][美]汉斯·摩根索.国家间政治——寻求权力与和平的斗争[M].北京：中国人民公安大学出版社,1990：220.

(编辑：武云侠)

Four dimensions of promoting the modernization of ASEAN regional governance capability

Yan Xin1，Li Songyou2

(1.SchoolofPoliticsandInternationalstudies,CentralChinaNormalUniversity，Wuhan430079，China; 2.InstituteforChinaRuralStudies,CentralChinaNormalUniversity，Wuhan430079,China)

Regional governance from the west is the inevitable outcomeof international relations' developments to specific historical stage. Since its establishment, ASEAN has been active in foreign affairs and has greatly expanded the geopolitical space, and a pattern of regional governance modernization with ASEAN characteristics is taking shape. First, to accelerate the integration process of regional governance from ASEAN to large ASEAN; second, to develop "ASEAN way"of regional governancefrom dependence to activeparticipation; third, to focus on building "balance strategy of powers" of regional governancefrom the collaboration to regulation; fourth, to constantly enhance the innovation capacity of regional governancefrom closeness to openness.

ASEAN; Regional governance; Modernization; Capability

2016-12-17

颜欣(1988-)，男(汉)，湖北洪湖人，博士研究生，主要从事东南亚问题方面的研究。

国家社会科学基金重大项目(14ZDA087)

D815

A

1671-816X(2017)03-0018-06