经济转型与结构性改革——经济全球化新挑战的中国选择

迟 福 林

(中国(海南)改革发展研究院，海口 570311)

经济转型与结构性改革
——经济全球化新挑战的中国选择

迟 福 林

(中国(海南)改革发展研究院，海口 570311)

面对当前国际环境出现的逆经济全球化潮流的冲击，奉行互利共赢的开放战略，我国需要加快以经济转型为目标的结构性改革，以深化结构性改革破解经济转型的突出矛盾，不断提升发展的内外联动性，释放经济转型的巨大增长潜力，激发市场活力，稳定增长预期。当前，在我国经济转型与新一轮全球化形成历史交汇的大背景下，推进以货物贸易为主的“一次开放”转向以服务贸易为重点的“二次开放”，是我国经济转型与结构性改革的重大任务。同时，如何处理政府与市场的关系，决定着结构性改革的实际进程。只有以处理好政府与市场关系为重点，才能拓宽经济转型的市场空间，放大结构性改革的市场效应，加大有效的制度供给，实现经济转型的实质性突破。以开放转型促进结构性改革，不仅决定了我国经济转型发展的未来，而且将对全球经济增长和经济治理格局产生重大影响。

经济转型升级；增长潜力；结构性改革；结构性失衡；服务贸易

无论是英国脱欧还是特朗普当选美国总统，都使得经济全球化与区域经济一体化面临严峻挑战。是继续坚持贸易投资自由化，还是搞贸易保护主义？是坚持共享式的经济一体化还是建立排他性的自贸区？是适应新形势，谋求全球经济治理结构变革，还是继续维持原有的全球经济治理结构？经济全球化正处在一个新的十字路口，在此情景下，中国应如何选择？我们认为，重在推进经济转型与结构性改革进程。

当前，在全球经济增长乏力与贸易保护主义抬头的双重挑战下，需要各国采取共同行动，协力推进经济转型与结构性改革进程。在G20杭州峰会就结构性改革达成基本共识后，聚焦经济转型，推进以经济转型为目标的结构性改革，已成为全球性的重大课题。对我国来说，要集中精力把自己的事情做好。以经济转型为目标深化结构性改革，推进经济转型升级，释放经济增长潜力，激发市场活力，稳定经济增长预期，是我国应对经济全球化新挑战的关键性选择。

一、以经济转型升级释放经济增长潜力

要预测未来5～10年我国经济增长前景，离不开对经济转型趋势和特点的客观判断。“十三五”时期，我国的经济转型与经济增长正处于重要的历史关节点：一方面，经济转型面临着诸多深层次的结构性矛盾与问题；另一方面，经济转型升级蕴藏着巨大的市场空间和增长潜力。未来几年的经济转型，无论是对推进国内经济增长，还是对参与国际竞争，都将具有决定性影响。

(一)经济转型新趋势

1.产业结构正由工业主导向服务业主导转型

根据国家统计局公布的数据，2016年，我国服务业增加值达384 221亿元，比2015年同期增长7.8%，占GDP比重高达51.6%，比第二产业高出11.8个百分点。[1]1预计到2020年，服务业占比有可能达到60%左右，基本形成以服务业为主导的产业结构。

2.消费结构正由物质型消费为主向服务型消费为主转型

2016年，我国社会消费品零售总额累计达到33.23万亿元，同比增长10.4%，最终消费支出对经济增长的贡献率为64.6%。[1]1预计到2020年，我国消费总规模有可能扩大到50万亿元左右；城镇居民服务型消费比重将由目前的40%左右扩大到50%左右。[2]预计“十三五”时期消费对经济增长的贡献率将稳定在65%～70%，基本形成消费拉动经济增长的新格局。

3.城镇化结构正由规模城镇化向人口城镇化转型

按照国务院办公厅印发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，未来几年年均将有1 300万农民进入城镇。预计到2020年，我国常住人口城镇化率有可能达到60%左右，户籍人口城镇化率有望达到50%左右，基本形成人口城镇化的新格局。如果近两年农村产权制度改革有重要突破，落实农民的土地财产权，“十三五”城乡二元户籍制度将成为历史，城乡全面实施统一的居住证制度将成为现实。由此，将释放城镇化的“巨大红利”，使城乡一体化成为未来相当长一个时期内支撑经济转型发展的重要条件。

4.开放结构正由货物贸易为主向服务贸易为重点转型

这几年，虽然对外贸易处于低速增长状态，服务贸易的发展却较以往发生了重大变化。2016年1至10月，我国服务贸易额占对外贸易总额的比重为18%，比2015年提高了2.6个百分点；服务贸易总额达到42 915亿元人民币，同比增长了16%。[3]1预计到2020年，我国服务贸易规模有望超过1万亿美元，占贸易总额比重将达到20%以上，初步形成以服务贸易为重点的对外开放新格局。

(二)经济转型新特点

1.增长与转型高度融合，增长直接依赖于转型

“十三五”，我国正处在经济转型的关节点，也可以说是经济转型的“最后窗口期”。赢在转折点，核心在于转型。转型不破题，即使速度上去了，增长仍然难以持续。也就是说，增长与转型高度融合，增长直接依赖于转型。

经济转型时期经济增长的波动性比较大，从短期看，增速很重要；从中长期看，转型更重要。当前，大家对增速问题比较担忧，把“稳增长”看得比较重。经济增长固然十分重要，但更重要的是要找准制约增长的主要因素。我国的经济增长空间仍然很大，关键是经济转型所蕴藏的巨大潜力能否得到有效释放。

2.经济转型与新一轮科技革命交织在一起，科技对转型的影响明显增强

未来几年，新的技术有可能取得重大突破，以“大、智、云、移、物”为代表的技术创新将深刻改变传统经济形态，并给我国经济转型带来深远影响。我国经济转型与新一轮科技革命交织在一起，既需要解决现有的体制机制问题，也需要积极应对新技术的突破。

3.经济转型与国际经济格局变化交织在一起，转型的双向影响明显增强

一方面，国际经济格局在未来几年将发生重大变化，给我国经济转型带来多重影响；另一方面，我国经济转型对世界经济增长与经济格局的影响日益增大。未来5年，我国经济增长对世界的贡献率将保持在25%～30%左右。

(三)经济转型对经济增长有决定性影响

1.经济转型蕴藏着巨大的增长潜力

一是13亿人的消费结构升级蕴藏着巨大的增长潜力。比如，未来10年左右，我国将成为全球医疗健康的最大市场；二是我国制造业正由生产型向服务型转变，未来5～10年有望形成中国制造业竞争的新优势；三是未来5～10年，我国仍处于快速城镇化进程中，农业转移人口不断向各类城镇集聚，将新增巨大的消费需求与投资需求。

2.经济转型决定增长前景

经济的潜在增长率主要取决于资源配置效率。当前，我国仍有不少重要资源尚未实现市场化配置，这将使潜在增长率大打折扣。比如服务型消费在行政垄断、市场垄断的情况下，增长潜力很难得到有效释放。如果能全面打破市场垄断、行政垄断，潜在增长率可能远比现在要高得多。也就是说，未来的经济增长前景，主要取决于经济转型中的市场化改革能否取得实质性破题。如果经济转型能在多方面取得突破，未来10年，我国保持6%左右的中速增长是有可能的。更重要的是，这个增长是有质量的、可持续的增长。

二、以深化结构性改革破解经济转型的突出矛盾

我国经济转型与经济运行的突出矛盾是周期性矛盾还是结构性矛盾？客观看，虽然存在周期性、总量性因素，但重大结构性失衡是导致经济循环不畅的根源，由此产生经济转型与经济运行的一系列矛盾与问题。这就需要以深化结构性改革为重点解决重大结构性失衡，以此加快推进经济转型进程。

(一)“重大结构性失衡”是突出矛盾

1.供给与需求的结构性失衡

从经济生活的现实看，供给结构与需求结构不相适应，需求引导供给、供给创造需求的作用尚未有效发挥。随着消费结构向多样化、高端化、服务化的需求升级，原有供给结构已经不能适应市场需求结构的变化，供给过剩与供给不足的矛盾并存。在经济转型升级和消费结构升级的背景下，深化供给侧结构性改革，就是要客观把握现实市场需求和潜在市场需求，解决供给和消费不相适应的矛盾，努力实现供求关系新的动态均衡；就是要减少无效供给，扩大有效供给，着力提升供给体系质量，以适应整个经济转型尤其是消费结构升级的需求，最大程度释放经济转型带来的潜在增长；就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制，深化行政管理体制改革，打破垄断，健全要素市场，使价格机制真正引导资源配置。

2.投资与消费的结构性矛盾

近年来，尽管我国投资消费失衡的格局有所改善，但是投资消费错配的矛盾仍然比较突出。例如，服务型消费需求全面快速增长，但服务业有效投资和有效供给明显不足。

3.政策与体制的结构性矛盾

客观地看，现行的宏观政策与宏观体制仍有鼓励工业发展、抑制服务业发展的某些特征。例如，由于投资体制改革滞后，导致民间资本进入服务业领域困难重重，供需失衡的局面难以扭转。再例如，由于消费税改革进展缓慢，导致地方政府“重投资、轻消费”的行为模式难以改变。可以说，服务业发展面临着一系列的政策性、体制性的结构性矛盾，这些矛盾不解决，就难以形成服务业市场开放的大环境。

(二)解决“重大结构性失衡”要着力振兴实体经济

1.经济转型中实体经济不振是当前面临的严峻现实

首先，实体经济的市场预期并不明朗。经济转型与经济运行的主体是实体经济，然而近年来虚拟经济在某些政策措施支持下发展较快,实体经济发展却面临诸多矛盾与困难，预期相当不稳。2016年，民间固定资产投资增长3.2%，较2015年同期降低了3个百分点，民间投资大幅下滑。[4]其次，由于实体经济税费成本过高，效率普遍低下，出现“钢材卖不出白菜价”的现象。过高的税费成本增加了实体经济转型发展的困难。在这种情况下，要降低各类交易成本特别是制度性交易成本，减少审批环节，降低各类中介评估费用、企业成本、物流成本，提高劳动力市场灵活性，推动企业降本增效。

2.振兴实体经济需要税收结构的重大调整

总体来看，过高的税负成本增大了企业转型压力，使企业转型发展的困难明显加大。特别是在发达国家高端制造业回流，与中低收入国家争夺中低端制造业市场的特定背景下，切实减轻实体经济税负，不仅关系企业转型发展前景，而且在相当大程度上决定经济转型的成效。

我国进入中高收入阶段，随着劳动力成本日益增加，减税降费，重在调整税收结构。税收结构要由企业税、流转税等间接税为主向直接税为主转型。税收结构的调整要与经济转型互为条件，同步推进。税收结构的重大调整宜早不宜迟，需要引起高度重视，需要尽快采取改革行动，变被动为主动。

3.减少制度性交易成本要有实招

(1)实施企业自主登记制度。进入“互联网+”时代，实现企业自主登记注册的技术条件和时机已经成熟。例如，新加坡的企业注册登记只需3小时就能在网上完成，而我国实施“三证合一”登记制度改革后，在注册登记资料齐全的情况下，企业完成注册登记仍需3个工作日左右。建议借鉴新加坡、中国香港的经验，争取在“十三五”时期，全面实施企业自主登记制度，充分运用大数据，最大限度地实现企业注册登记便利化，进一步缩短企业注册登记时间，切实降低企业制度性交易成本，使企业集中精力开展生产经营活动。

(2)适时取消企业一般投资项目备案制。我国实行备案制的初衷是尽可能减少行政审批环节，缩短企业到政府相关部门的办事时间，提高政府办事效率。从实践看，企业一般投资项目备案制仍属于前置性的行政控制，并不能有效减少企业的不正当竞争和违法行为。在政府严格管理城乡规划、土地利用、环境保护等事项的前提下，除涉及国家安全、某些重大国有投资项目之外，建议企业的一般项目一律由企业依法依规自主决策，不再要求备案。此外，加快出台各级政府的权责清单，真正把权力关进制度的“笼子”里，而不是把市场关进权力的“笼子”中。建议在全面推进负面清单管理的同时，尽快出台各级政府的权力清单和责任清单，规范、减少政府干预企业的自由裁量权。

(3)推广企业法人承诺制。2014年，海南在食品药品监管行政审批领域试行“法人承诺制”，取得了比较好的效果。建议总结海南经验，进一步完善推广法人承诺制，形成以企业信用为基础的事后监管：对必须保留审批的事项，由监管部门向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单，企业法人签署对材料真实性负责和对虚假材料承担责任的法人承诺书后，审批部门可当场或当天发放批件和许可证。事后，监管部门在规定时间内组织现场核查，如发现企业造假，再对其进行严厉惩处。

(三)加快推进产权保护法治化进程

1.重在完善政府守信践诺机制

营造全社会重视和支持产权保护的良好环境，推进产权保护法治化的关键在政府。无论是产权的有效界定，还是依照法律程序保护产权，都离不开政府的作用。从改革实践看，进一步解放思想、完善政府守信践诺机制对于产权保护法治化具有决定性影响。

2.政府要确立严格的公民产权保护观念和契约精神

在现代市场经济条件下，产权的本质是契约，保护产权就是保护契约。这就需要政府在维护守信、守约中发挥重要作用。当务之急是将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为的惩戒力度。

3.防止因政府违约导致企业和投资人财产权受损

当前，以PPP为重点的政府与社会资本合作投资项目的逐步推广是一个大趋势，并成为发展混合所有制经济的重要方式。现实中，一些公私合作的基础设施投资项目，往往会出现因政府领导人员更换而导致政府违约的现象，使一些已确定的投资项目难以落实。政府应当在招商引资、与社会资本合作等活动中认真履行与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约、毁约。因国家利益、公共利益或者其他法定事由确需调整政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的损失依法予以补偿。对因政府违约导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。

4.严格规范涉案财产处置的法律程序

例如，确需采取查封、扣押、冻结等措施的，要严格按照法定程序进行，除依法责令关闭企业的情形外，在条件允许的情况下要为企业预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。采取查封、扣押、冻结等措施和处置涉案财物时，要依法严格区分个人财产和企业法人财产。对股东、企业经营管理等自然人违法，在处置其个人财产时不能任意牵连企业法人财产；对违法企业，在处置企业法人财产时不能任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。严格区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产。由此，充分体现国家对企业、个人、家庭成员合法财产权的严格保护。在这方面，应当尽快形成具体的办法，使其变成行政实践和司法实践。

(四)以服务业市场开放为重点激发市场活力

1.以服务业市场开放为重点深化结构性改革

从经济转型的趋势看，服务业市场开放越来越成为适应世界经济趋势、释放我国经济增长潜力的重点，也必然成为我国结构性改革的重点。

(1)从全球来看，全球化核心的问题是要用全球化的视野来观察市场开放，把市场开放建立在全球资源配置的大格局下。

(2)从我国来看，过去38年来，工业的市场开放极大地激发了市场活力。未来几年，加快推进服务业市场开放进程，将为我国服务业发展带来强劲动力，由此释放结构性改革的巨大红利。

(3)从现实看，服务业市场开放滞后是我国市场开放的突出短板。一是市场化程度低。我国工业部门尤其是制造业80%以上已高度市场化，而服务业约50%左右仍被行政力量和市场垄断。二是对外开放程度低。我国服务业总体开放的程度不高，目前在国内自由贸易试验区负面清单的122项特别管理措施中，有80余项针对服务业。三是服务水平低。我国服务业市场开放滞后，缺乏公平竞争的市场环境，既难以产生高品质的服务，也难以提供现代化的服务产品与服务标准，由此引发的消费投诉不断增多。四是服务价格高。在价格管制、缺乏有效竞争的情况下，不少服务业领域价格居高不下。

2.服务业市场开放重在破除行政垄断和市场垄断

(1)打破服务业领域的行政垄断和市场垄断。从现实情况看，无论是生产性服务业还是生活性服务业，都在一定程度上存在行政或市场垄断。为此，要推动服务业领域国有资本战略性调整，全面推进垄断行业竞争环节向社会资本开放；主动放开服务业市场价格，形成统一开放、公平竞争的市场体系。

(2)推进服务业市场开放的相关政策调整。形成服务业主导的产业结构，需要尽快消除服务业发展的某些不合理政策。例如，要加快调整服务业与工业用地政策，实现工业与服务业政策平等；要以促进服务业市场开放为导向加快税收结构调整。

(3)以政府购买公共服务为重点加快公共服务业市场开放。适应13亿人公共需求变化的大趋势，要把形成多元供给主体、多元竞争主体作为发展和完善政府购买公共服务的基本目标，使政府采购中服务类占比从2015年的15.9%提高到2020年的30%左右。

3.发挥服务业市场开放中的政府作用

(1)充分发挥市场在服务业领域资源配置中的决定性作用。对政府来说，重要的是要看到市场开放的现实性、迫切性。不开放市场，无论是调整经济结构，还是推动国际和国内市场相融合，都将面临一系列的矛盾与问题。

(2)把反行政垄断作为政府的一项重要职责。多年来，服务业领域难以对社会资本开放，关键问题在于服务业领域的行政垄断没有真正被纳入反垄断的范围中。随着服务业市场需求的增大，反垄断对于促进服务业健康发展非常重要。这就需要尽快建立反行政垄断的审查机制，实现反垄断的常态化、制度化。如何把反行政垄断和市场垄断作为政府的一个重要职责，这涉及理念的问题，更涉及体制机制的问题。

(3)加快推进市场监管变革。当前，市场监管有着很强的特殊性：一方面，随着消费结构升级，释放内需潜力直接依赖于市场监管的有效性；另一方面，服务业市场双向开放，既考验我国对内资的监管水平，也考验我国对外资的监管能力。为此，在简政放权中开放服务业市场，需要政府监管转型同步跟上。

三、以服务贸易为重点的开放转型

与2001年我国加入WTO时的对外贸易不同，当前外贸转型的突出挑战是服务贸易的双向市场开放。在我国经济转型与新一轮全球化形成历史交汇的大背景下，推进以货物贸易为主的“一次开放”转向以服务贸易为重点的“二次开放”，是我国经济转型与结构性改革的重大任务。

(一)国内服务业市场开放与服务贸易开放融合的大趋势

1.服务贸易快速增长

从国内看，国家“十三五”规划纲要明确提出，到2020年，我国服务贸易占对外贸易的比重要达到16%。事实上，2016年1至10月，我国服务贸易占对外贸易的比重已经达到18%，[3]1超过“十三五”规划目标。从国际看，近些年，全球服务贸易比货物贸易增速明显要高。*根据《World teade Statistical review 2016》数据计算，2008-2014年，全球货物贸易年均增长仅为2.6%，服务贸易年均增长4.3%。

2.反对贸易保护主义，推进全球经济一体化的关键是服务贸易

无论是中美、中欧之间的投资谈判，还是双边、多边自由贸易谈判，焦点大都在服务贸易。当前，在全球经济发生深刻复杂变化和我国经济转型升级的大趋势下，许多投资领域的问题与服务贸易直接相关。也就是说，服务贸易开放不破题，双边、多边的服务贸易谈判就会面临比较大的困难。在这个大背景下，我国实行双边、多边自由贸易战略，难点在国内；国内的难点在服务业市场开放；服务业市场开放的难点在理念和体制政策。

(二)以服务贸易为重点的开放转型牵动影响转型发展全局

1.开放转型牵动影响我国在国际经济中的地位和作用

当前，我国经济转型与世界经济格局变化交织，双向影响明显增强。如果以服务贸易为重点的开放转型能够尽快破题，我国将会在新一轮全球经济一体化和全球经济治理格局中赢得主动。

2.开放转型牵动影响我国在全球自由贸易中的地位

与1978年开启的“一次开放”相比，“二次开放”的历史使命是以“一带一路”为载体，以服务贸易为重点，有序推进服务业市场的双向开放，在开放中推进全球自由贸易进程，全面实施自由贸易战略，在开放中提升我国在新一轮经济全球化中的重要作用。

3.开放转型牵动影响我国经济转型的实际进程

从经济转型的现实需求看，要形成以服务业为主导的产业结构，关键在于服务业领域的市场开放。也就是说，如果没有以服务业为重点的市场开放，要想顺利地推进经济转型升级、释放巨大的市场潜力就很困难。

(三)以开放转型赢得国内转型发展与国际竞争的主动

1.在实施“一带一路”战略中加快构建自贸区网络

在全球服务贸易快速发展的新形势下，“一带一路”向纵深发展的关键在于推进以服务贸易为重点的开放进程，由此，使“一带一路”战略适应新一轮全球经济一体化的大趋势。建议尽快务实推动“一带一路”多种形式的自由贸易进程。例如积极推进上海合作组织自贸区进程，加强与中东欧国家的自由贸易合作等。应对贸易保护主义挑战，以“一带一路”引领多种形式自由贸易区网络的发展，将日益成为全球经济一体化、区域经济一体化的一个重大问题。

2.推进以多边、双边自由贸易区建设为重点的全球经济一体化进程

当前，经济全球化面临严峻挑战，尤其是需要高度警惕各种形式的贸易保护主义。从目前情况看，投资与贸易越来越不可分离，投资协定中相当部分涉及服务贸易条款。尤其是中欧，如果能尽快把中欧的投资谈判和服务贸易谈判融合起来，就能尽快启动中欧自贸区进程。

3.以服务贸易为重点的国内自贸区转型

某种程度上，国内自贸区发展正处在尴尬的境地。自贸区虽在负面清单管理上取得了重要进展，但负面清单对服务贸易的限制仍然比较多。在这种情况下，以服务贸易为重点推进国内自贸区转型，对破题以服务贸易为重点的开放转型至关重要。要加快对服务贸易和服务业市场开放制度的先行先试，发挥自贸区在开放转型中的重要示范作用。

4.以服务贸易为重点的区域开放

从开放趋势看，区域开放的重点不是再增加多少个自贸区，而是尽快形成并出台某些产业项下的自由贸易政策安排。无论是沿边还是内陆的区域开放，都需要适应全球服务贸易全面快速增长的新趋势，实现服务贸易与区域开放有机结合。以广东为例，能否尽快在服务贸易上与香港、澳门融合对接，是广东当前面临的一个重大课题。广东要扩大开放，不在于多争取一两个自贸区，而在于服务贸易开放政策方面尽快与香港、澳门实现一体化。由此，广东不仅能在全国开放转型中扮演重要角色，又能在促进“一国两制”中发挥特殊作用。再如，甘肃与中亚国家能不能探索实行能源项下的自由贸易？海南未来在旅游项下、健康医疗项下，能不能实行自由贸易政策？实施某些产业项下的自由贸易政策，可能比多增加几个自贸区的效果更好，更符合经济转型与经济全球化的大趋势。

(四)以开放转型形成结构性改革的新动力

1.开放转型与结构性改革需要全球视野

化解工业领域产能过剩和服务业领域供给短缺的双重矛盾，必须要有全球化的眼光，按照全球市场原则在全球范围内配置资源，由此促进国际产能的合理布局和优势互补。

2.以开放促进结构升级

当前，服务业市场开放开始成为我国结构性改革的新动能。2015年，服务业实际使用外资4 770.5亿元人民币，占比为61.1%，而制造业实际使用外资2 452.3亿元人民币，占比为31.4%。[5]在民间投资增速出现下滑的时候，推动服务业对社会资本市场开放可以利用社会资本做大做强服务业，促进服务业发展水平和结构升级。

3.结构性改革提供“中国方案”和“中国思路”

G20杭州峰会提出了结构性改革的九大优先领域。在结构性改革形成全球共识后，需要的是务实行动。如果能够聚焦于服务贸易发展与服务业市场开放，形成有利于服务业发展的财税、金融、土地、教育等体制结构，就会为形成服务业全面开放的新格局奠定重要基础。以开放转型促进结构性改革，不仅决定我国经济转型发展的未来，而且将对全球经济增长和经济治理格局产生重大影响。

四、处理好政府与市场关系，深化结构性改革

中共十八届三中全会提出：“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。如何处理政府与市场关系决定结构性改革的实际进程。政府的重要作用之一，就是在制度上保障市场在资源配置中起决定性作用。深化结构性改革，“就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制，深化行政管理体制改革，打破垄断，健全要素市场，使价格机制引导资源配置”。[6]1

(一)“三去一降一补”中的政府与市场关系

1.“三去一降一补”需要政府与市场作用双管齐下

2016年12月，中央经济工作会议提出：“要防止已经化解的过剩产能死灰复燃，同时用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作”。去产能，行政力量固然重要，但是为什么在去产能过程中又出现“死灰复燃”的现象？这说明，在注重政府作用的同时，也要注重发挥市场的作用。比如，谁来认定“僵尸企业”？在市场经济条件中，认定的主体不是政府，而应当是市场。目前，浙江有不少的民营企业转型初步取得成功，而相当一部分国有企业转型比较慢，效果并不好。也就是说，政府的引导固然重要，但推动企业转型的决定性力量是市场。

2.政府的重要职责是“降成本”“补短板”

面对实体经济转型困难、企业税费成本过高等突出问题，“降成本”是经济转型的当务之急，政府“要在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度”，[6]1尤其是要在降低制度性交易成本方面出实招。此外，面对民生改善方面存在的突出矛盾，政府在“补短板”中要有所作为。“要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节，从人民群众迫切需要解决的突出问题入手，既补硬短板也补软短板，既补发展短板也补制度短板”，[6]1要充分发挥政府在提供公共服务尤其是制度性公共服务与公共产品中的重要作用。

(二)深化国企改革中的政府与市场关系

1.政府从“管企业”到“管资本”

以“管资本”为主，是市场经济条件下政府的主要职责之一。问题在于，这些年来，政府相关部门尚未把主要精力放在“管资本”上，而是过多过细地“管企业、管人”。可见，政府以“管资本”为主的转型尚未破题。当前，深化国有企业改革的核心是搞活国有资本。只有搞活国有资本，解决国有资本的管理体制和运营机制，才有可能放手搞活国有企业，为建立企业治理结构打下重要基础。当前，需要尽快出台国有资本投资、运营公司的改革方案。

2.混合所有制改革是国企改革的重要突破口

当前，在经济下行压力增大的特定背景下，社会各方对混合所有制改革的期盼值很高。破题混合所有制改革，需要采取务实的行动路线。

(1)国有垄断行业应尽快向社会资本推出一批重大项目，敢于让利，让社会资本有盈利的预期。

(2)国企改革与服务业领域向社会资本开放要同步推进，打破服务业领域的行政垄断与市场垄断，尽快使社会资本成为服务业发展的重要主体。

(3)以强化公益性为重点推进国有资本战略性调整，尽快形成具体的改革行动方案。

(三)深化农村土地制度改革中的政府与市场关系

1.市场决定资源配置，农村土地资源也不应当例外

需要深入讨论的重大问题是：在严格土地用途管制、严格规划限制的前提下，农村土地资源能不能由市场配置？我们的观点是，只要政府切实把“用途管制”和“规划限制”做好，农村土地资源也应当由市场配置。农村存在的各种土地乱象，主要表现在土地规划和土地用途没有管住、管好。在严格规划限制和用途管制的前提下，应发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用。

(1)土地资源的特殊性并不排斥市场的决定性作用。从国际经验看，市场在土地资源的配置上发挥着重要作用，政府也通过各种市场机制来提高土地资源的配置效率。

(2)鼓励地方积极探索。地方试点要在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，发挥市场在资源配置中的决定作用。

2.农民的土地使用权是物权

农民的土地承包权、宅基地使用权、土地经营权等是物权还是债权？对这个问题的讨论已有数年。在坚持农村土地集体所有的前提下，承认农民对土地承包权、土地经营权、宅基地使用权的物权属性，并由此推进农村集体土地的收益、抵押、担保、股份合作等改革，才能落实广大农民的土地财产权，增加广大农民的财产性收入；才能顺利推进“三权分置”改革，使农村产权制度改革真正破题。

(1)城镇化进程中暴露出来的农村土地问题，与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关。例如，农村征地强拆、补偿标准过低等问题，深层次的原因在于农地实际上为债权而非物权，农民难以成为征地中的谈判主体；由于农地和宅基地的物权性质不完整，农民难以通过承包地和宅基地流转而带着资本进城。

(2)农村集体产权制度改革就是要把集体经营性资产确认到户。由此，实现农民对集体资产的占有、使用和收益分配的权利，从而增加农民的财产性收入。

(3)建议尽快修改相关法律法规，赋予农民土地使用权以物权性质，使农民真正从法律上享有支配土地使用权的权利。

3.建立城乡统一的建设用地市场

为什么城市居民的房子有产权证，可以买卖、抵押，而农民祖祖辈辈留下的房子却没有房产证，不能上市交易？同是公有制，城市的土地是国有，农村的土地是集体所有，两者所具有的法律内涵相差很大。其核心问题仍是城乡二元制度。按照中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”的要求，应当尽快出台具体的实施方案，以严格规划和用途管制为前提，建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现“同地同权、同地同价、同地同市场”，打破目前地方政府独家垄断供地的格局，活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善，这既有利于房地产市场的稳定发展，又有利于增加农民的土地财产性收入。

4.深化农村集体产权制度改革，落实农民土地财产权是转型发展的巨大红利

(1)将带来巨大的转型增长红利。深化农村产权制度改革，落实农民土地财产权，其中蕴藏着巨大的“改革红利”，仅土地经营转让费就高达1万多亿元，宅基地总价值50多万亿元，将带动银行贷款与社会资金20多万亿元。[7]

(2)将助推城乡二元户籍制度成为历史。我国城乡二元户籍制度始于20世纪50年代末，至今已有近60年的历史，成为横亘在城乡居民之间的一道难以逾越的制度“鸿沟”，并由此形成城乡居民之间身份的不平等、权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。深化农村集体产权制度改革，落实农民的土地财产权，将明显增加农民的财产性收入，为总体实现城乡基本公共服务均等化提供重要条件，为全面实施统一的居住证制度取代城乡二元户籍制度奠定重要基础。

(3)将加快推动城乡一体化进程。广大农民有了财产性收入，就会向各类城镇不断积聚，并在城镇安家立业，由此加快人口城镇化进程。

(四)监管变革中的政府与市场关系

1.政府监管转型滞后是不是形成经济金融风险的重要因素

客观看，我国经济运行中经济金融风险的形成和积聚与这些年经济转型滞后直接相关。其中，政府的监管体制变革滞后、监管严重不到位与低效，成为经济金融风险矛盾增多的重要因素。

(1)经济金融风险的加大反映出监管转型严重滞后。当前，经济运行中的矛盾与风险日益增多，有房地产市场的风险、产能过剩的风险、实体经济困难的风险等，但主要的是金融风险。2016年12月，中央经济工作会议提出：“要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险。”从金融领域的情况看，2015年以来，资本市场的剧烈波动，P2P等问题频发，集中暴露了金融监管转型滞后的突出矛盾。在混业经营格局基本形成的情况下，金融分业监管带来的监管重叠、监管掣肘、监管真空、监管失灵等问题越来越多。由分业监管向综合性监管转型步履艰难，至今尚未出台改革方案。可以说，金融监管变革已经到了一个重要的历史关口，再拖下去，对防范金融风险相当不利。

(2)某些社会风险也与监管不到位直接相关。从实践看，不仅经济风险反映出监管转型滞后的突出矛盾，而且某些社会风险也与监管不到位直接相关。例如，这些年食品、药品领域安全事故频发，从“地沟油”“毒奶粉”到“毒馒头”“假牛肉”等，以及各种非法添加物不断涌现，反映出食品、药品监管的严重滞后。再如，近两年各地重大安全事故频发，与监管体制变革滞后、监管严重不到位直接相关。

(3)监管转型变革是应对经济风险挑战的重大举措。客观地看，以简政放权为重点的政府改革是本届政府的最大亮点，在释放市场活力、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了积极作用。问题在于，监管变革严重滞后于简政放权改革的实际进程，至今尚未有实质性改革措施出台。由于缺乏统一的监管体制和有效的监管手段，使某些经济金融风险逐步积聚。从这个意义上来说，某些局部风险有可能逐步演变为全局性风险，使经济金融风险给经济转型与结构性改革带来重大挑战，并由此严重影响多方面的经济预期。

2.破题监管中政府与市场的关系

(1)行政审批与市场监管合二为一的旧体制尚未根本改变，这不仅增加了企业的制度性成本，而且不利于形成监管机构的独立性、专业性。

(2)监管中政府“唱独角戏”的特点突出，缺乏市场治理理念，行业协会、商会、企业等自律作用远未发挥出来。

3.深化监管系统的行政体制改革

要完善包括专业性监管和综合性监管在内的监管体系，实现行政审批与市场监管严格分开；一些需要保留审批事项的部门，应当成为规范、有效的审批部门；要完善专业性监管。专业性监管机构不再行使审批权，应当成为专业性监管部门。在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

4.推进市场监管由以行政为主向以法治为主的转变

未来3～5年，加快形成以法治为基础的市场监管体制新框架成为监管转型的重大任务。

(1)研究出台综合性的《市场监管法》，确立市场监管机构的法律地位，逐步使监管机构成为法定机构；严格规范市场监管程序，以法律制约监管权力。

(2)加大对违法行为的惩处力度，对市场监管对象违法行为形成足够的威慑力；对监管者的不当监管行为严厉处罚；对网购消费品等监管空白地带进行法律规范；研究和探索对专业性市场监管的某些执法权。

(3)将反行政垄断纳入《反垄断法》。建议对国有垄断行业、城市公用事业、公共服务领域相关行业监管内容进行清理、修改，使这些行业监管体现公平竞争。

(4)尽快修改相关法律，赋予行业协会、商会等行业组织监管职责，对行业组织的专业性、独立性、治理框架等进行明确规范。

“十三五”以经济转型为目标的结构性改革，就是要以正确处理好政府与市场关系为重点；就是要拓宽经济转型的市场空间；就是要放大结构性改革的市场效应，加大有效的制度供给，以实现经济转型的实质性突破。

当前，我国经济转型正处在历史关节点，对新阶段经济转型的客观判断至关重要：

(1)就其蕴含的经济增长新潜能，对经济社会发展的推动力，对体制机制变革的历史意义，以及对全球增长的贡献而言，不亚于38年前开启的转型与改革。

(2)就其涉及的领域，面临的结构性矛盾，以及对利益结构带来的冲击而言，不亚于38年前开启的转型与改革。

(3)就其推进结构性改革的长期性、系统性、深刻性、复杂性和艰巨性所带来的难度与挑战而言，不亚于38年前开启的转型与改革。

以经济转型为目标深化结构性改革，不仅是决定未来一二十年我国经济增长的重大举措，也是应对经济全球化新挑战的重大选择。

[1] 国家统计局.2016年国民经济实现“十三五”良好开局[EB/OL]. (2017-01-20)[2017-01-21]. http://www.gov.cn/shuju/2017-01/20/content_5161507.htm.

[2] 迟福林.“十三五”推进服务业主导的经济转型[J].国家行政学院学报,2015(2):14-20.

[3] 商务部.商务部发布2016年前10个月我国服务贸易发展情况[EB/OL].(2016-12-16)[2017-01-06]. http://coi.mofcom.gov.cn/article/y/gnxw/201612/20161202230066.shtml.

[4] 国家统计局.2016年民间固定资产投资增长3.2%[EB/OL]. (2017-01-20)[2017-01-21].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201701/t20170120_1455950.html.

[5] 商务部. 商务部外资司负责人谈2015年吸引外资情况[EB/OL].(2016-01-14)[2017-01-06]．http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201601/20160101234256.shtml.

[6] 新华社.中央经济工作会议在北京举行 习近平、李克强作重要讲话[EB/OL].(2016-12-16)[2017-01-06].http://politics.people.com.cn/n1/2016/1216/c1024-28956325.html.

[7] 郑新立.中国有巨大潜力跃升高收入国家[N].参考消息，2016-04-07(11).

(责任编辑：周成璐)

Economic Transition and Structural Reform: China’s Choice against the New Challenges of Economic Globalization

CHI FU-lin

(ChinaInstituteforReformandDevelopment,Haikou570311,China)

Confronted with the head tide of economic globalization, China, upholding open win-win strategies of mutual benefit, needs to accelerate structural reform targeting at economic transition, resolve prominent contradictions of economic transition by deepening structural reform and constantly raise the internal-and-external linkage of development so as to release the enormous growth potential brought by economic transition, stimulate the vitality of the market and ensure steady growth expectation. Against the grand background of the historic convergence of China’s economic transition and the new round of globalization, the shift from the “primary opening-up” centered on cargo trade to the “secondary opening-up” focusing on service trade becomes a major task of China’s economic transition and structural reform. Meanwhile , how to handle the government-market relations determines the actual schedule of structural reform. Only by prioritizing the proper relationship between governments and the market, can we expand market space, magnify market effects of structural reform, increase effective institutional supply and finally realize substantial breakthrough in economic transition. The promotion of structural reform through opening-up transition not only determines the future development of China’s economic transition, but also exerts magnificent influence over global economic growth and patterns of economic governance.

upgrading economic transition; growth potential; structural reform; structural imbalance; service trade

10.3969/j.issn 1007-6522.2017.02.001

2017-02-04

迟福林(1951- )，男，山东蓬莱人。中国(海南)改革发展研究院院长、研究员，第十一届、十二届全国政协委员，中国经济体制改革研究会副会长，中国行政体制改革研究会副会长。

F019.8

A

1007-6522(2017)02-0001-13

编者按 当前，经济全球化面临新形势与新挑战，在此背景下，中国的改革发展也处于关键时期。由中国(海南)改革发展研究院撰写的中国改革研究报告《二次开放——全球化十字路口的中国选择》系统地提出改革开放新思路，即从“一次开放”走向“二次开放”，以“二次开放”应对经济全球化新变局，以深化结构性改革破解经济转型中的结构性矛盾。此文作为该书的绪论，对这一立意新颖且具有战略性、前瞻性的新时期改革开放理论作了概括性阐述，对进一步深化经济转型和结构性改革的理论和实践具有重要的指导意义和积极影响。