治理体系与治理能力现代化研究评述

2017-04-03侯恩宾刘建文

山东理工大学学报（社会科学版） 2017年5期

关键词：现代化法治主体

侯恩宾，刘建文

(1.山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100；2.山东理工大学法学院，山东淄博 255000)

治理体系与治理能力现代化研究评述

侯恩宾1，刘建文2

(1.山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100；2.山东理工大学法学院，山东淄博 255000)

治理体系与治理能力现代化是当前党和国家治国理政的新方略，既为全面深化改革明确了目标和方向，也丰富了马克思主义政治学发展的新内容。作为政治学的新议题，该论断引起学术界广泛讨论，取得了丰硕成果。以治理理论为视角，从治理的核心、主体、目标出发，对已有成果进行总结，并在评述中指出当前研究中存在着理论适用性、理论焦点模糊等问题。

治理；治理体系；治理能力

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”而“治理体系和治理能力现代化”则从执政党治国理政的角度创新和丰富了“社会主义如何治理”的问题，这既是对新时期多元化社会群体利益诉求的回应，也是我们党和国家对马克思政治学发展理论的丰富，集中反应了我们党进一步深化改革的决心与勇气。

作为社会主义政治学发展的新论断，治理体系与治理能力现代化首次在中国这样一个大型的社会主义国家提出，把治理体系化作为深化改革、推进社会现代化建设的关键，并把提升国家治理能力当做全面解决社会矛盾的途径与方式。从理论产生角度来看，任何理论的创新、发展，既是基于党和国家对世情、国情、社情的准确理解与把握，也是对之前社会发展理论的继承与创新，从而在理论上表现出一种继承与发展相结合的特点。因此，治理体系与治理能力现代化虽然是马克思主义政治学的新论断，但并不意味着治理体系与治理能力现代化与之前的国家治理理论没有关联；相反，国家治理体系与治理能力现代化既是对之前国家治理理论的继承，也从新视角重新深化了国家与社会之间的关系。

这一改革目标一经推出，引起了国内学术界的热议，众多学者从不同角度论述治理体系与治理能力现代化，取得了丰硕成果。在党的十九大来临之际，对既有治理体系现代化理论进行回顾，并对现有研究进行简要评述，既是对前期学术研究的总结，也有助于推进治理体系与治理能力现代化的拓展与深化。

一、内涵：法治、制度本质论

为了实现国家治理的有效性，增强社会参与的合法性，党和国家适应变化的时代要求，提出了治理体系与治理能力现代化。这是国家在新时期以规则的制度化为核心，规范并动员社会多元主体参与国家治理过程，同时采用法治思维方式和途径提升国家治理能力的新提法。治理理论是从20世纪末、21世纪初传入我国的理论新范式，它在弥补国家与市场治理能力不足的同时，也有利于社会主体参与政治生活，缓解制度化参与渠道不足的问题，从而形成主体多元化、参与动态化以及结构网状化的治理模式。但要在多元、动态中形成网络化的结构，达成治理的共识，关键要形成规则治理。规则既是对治理主体行为范围的约束，防止治理主体的溢出效应，同时也是对参与主体长期行为的规范，以达到预期性与稳定性统一。而法治是一种规则的明确化、高级化，“法治规则文明是规则文明的最高形态”[1]188，同时制度则是规则的实体化、常规化、长效化，是规则从意识上升到文本的阶段，因此，法治说与制度说都是从治理理论内含的规则这一角度来论述国家治理体系与治理能力现代化。

学者喻中认为，国家治理方式经历了从礼治到法治的历史性变迁，法治型国家治理模有助于提升国家治理的合法性和有效性，“法治体系是国家治理体系的另一种表达”[2]5，二者是“一体两面”的关系。陈洪玲认为，法治中国建设要求“运用法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化”[3]130，而推进国家治理体系和治理能力现代化则要求社会各主体的行为方式法治化，因此，二者具有本质一致性。

既然法治对治理体系与治理能力现代化具有根本意义，那么推进国家治理体系与治理能力建设的关键与核心就是建设法治中国、构建完善的中国特色的有社会主义法治体系。张文显认为：“在中国特色社会主义法律体系形成后，中国法治建设的中心任务应当升级为构建中国特色社会主义法治体系，这是推进国家治理现代化和法治现代化对法治建设必然提出的新任务”[4]5。莫纪宏则认为，法治不能仅仅停留在法律文本阶段，所以呼吁现代化国家治理体系与治理能力不仅应完善静态的法律文本，更需要推进动态的法治体系建设，这就要求“建立符合法治原则的规则体系、公共权力配置体系、公民的基本权利体系和基本义务体系、国家责任体系和政府责任体系以及公民的‘普遍责任体系’”[5]15。

将国家治理体系与治理能力现代化的本质归结为制度，大多人认为：“国家治理体系是在党领导下的管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[6]。辛向阳认为，治理体系现代化意味着国家治理的基本制度符合国情和社会发展趋势，其治理目标是达到善治的理想效果，在此基础上“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[7]5。郑言、李猛认为推进国家治理体系与治理能力现代化的目的是完善和发展中国特色社会主义制度，国家治理体系是指“党领导下管理国家的制度体系和各领域体制机制、法律法规相互协调，日趋合理”，国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”[8]58，二者是“骨骼与血肉”的关系，治理能力是治理体系发挥作用的途径与方法，从而将治理体系与治理能力两者联系起来，形成顶层设计与基础能力相匹配的模式。

因此，推进治理体系与治理能力现代化建设就要改革不适应社会发展需要的行政体制，实现政治制度现代化。王浦劬认为:“以创新优化体制机制的问题解决为导向，通过国家治理制度体系的改革、创新和优化，推动国家治理体系本质内容的调整、改革、创新和优化。”[9]4胡鞍钢将国家治理现代化定义为国家治理制度以及治理能力现代化，整个国家治理体系现代化的过程反映制度创新进程，因此“国家治理现代化在未来的中国实践中关键是实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”[10]4。

从治理理论的核心规则出发，揭示国家治理体系现代化的法治、制度本质，是深刻地看到了以规则为核心的法治、制度论是治理体系和治理能力的关键一环，二者所具有的工具性与规范性价值是治理体系与治理能力现代化的理论支撑与方法依据。同时二者既是完善和发展中国特色社会主义制度的本质要求，也是推进“法治国家、法治政府、法治社会”建设的目标任务。而将规则法治化、制度化，实际上也意味着治理体系和治理能力现代化承接了我国自20世纪80年代以来政治体制改革制度化、法治化趋势，内蕴着全面深化改革中发挥市场在资源配置中决定作用的现实需要。

因此，治理体系与治理能力现代化的法治、制度论是上层建筑与经济基础内在本性相一致的论述。同时，治理体系与治理能力现代化建设的法治、制度论也是从不同视角处理主体间以及主体与权力体系之间的关系问题。法治论更多关注的是行为个体在治理过程中权力行使的界限，解决的是人与人之间互动的空间问题，而制度论突出的是治理主体进入国家政治体制的规范问题，强调国家权力体系的开放性、包容性。亨廷顿认为，国家之间的区别不在于政府形式，而是政府的有效程度，其取决于政治参与政治制度化之间的张力。而制度论就是将多元主体参与国家政治生活制度化，形成多元互动的局面，以此推进国家治理体系与治理能力现代化。

二、治理主体现代化:党、政府、民主党派等

治理理论并不仅仅强调规则之治，任何国家、社会要想实现长治久安，都要形成一定规则、规范以约束权力主体。弗朗西斯·福山认为，现代国家的使命就是“对国家权力施加制约，把国家活动引向它所服务的、人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下”[11]1。但治理更意味着利益多元化，主体参与意识的增强，因此，其与之前国家统管模式最大的不同就是建基于权力共享之上的多元主体参与，因此，推进国家治理体系与治理能力现代化的关键就是形成多主体权力行使方式。这既反映了随着社会发展，各种社会团体、组织的政治功效意识增强，也意味着以公共性为特征的公权力回归社会、公民的趋势。从这个角度看，治理体系与治理能力现代化其实就是要动员、发动社会多主体参与国家治理过程，增强国家治理的合法性与有效性。

现有研究中，一般将政府作为推进国家治理体系现代化的主要主体，唐兴军、齐卫平认为，在现有政治体系下，政府既是公共权力的执行者也是政策、制度的执行者，同时还是推进国家治理体系与治理能力现代化的行动者，因此，在国家治理模式转变过程中要转变政府职能，将“促进社会公平正义，实现公共利益最大化的善治作为价值取向”，构建“公民、市场与社会共同参与的治理型政府”[12]83。李军鹏认为，政府建设是国家治理体系与治理能力现代化建设的基础和核心，推进治理体系与治理能力现代化建设要求推进“政府职能现代化、公共组织与政府结构现代化”，完善“现代政府制度体系、现代政府运行机制、现代政府管理方式”[13]58。

按照治理理论，国家治理体系与治理能力现代化建设是多元主体参与的规则之治，但这种模式容易因主体太多元而达不到治理目标，产生治理失败。这就是说治理并不是全能的，治理也会出现治理失灵。克服治理失败的关键是找到治理网络的核心，毋庸置疑，在社会主义现代化建设过程中，党要在治理体系与治理能力现代化过程中充当领导核心，从而实现治理过程中党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一。因此，推进治理体系与治理能力现代化的关键就是改变党治国理政的方式、方法，这既保证了社会转型期社会主义现代化改革、发展与稳定的大局，也适应了治理体系与治理能力现代化对党和国家的要求，是革命党向执政党转变的现实需要。王海峰认为，治理体系与治理能力现代化既是我国在现代化与民主化建设过程中的重要理论创新，也意味着对中国共产党执政能力更大的挑战，因此，必须实现“党的建设科学化、党执政的科学化和党的治理能力现代化”[14]76。

从治理体系与治理能力现代化的要求来看，二者强调的是治理体系化、现代化。体系化意味着治理机构纵向的整体性、多样化，从而使机构内部各个层次互相配合、互相影响;现代化则是一种历时维度，强调治理方式、方法转变，力图实现权力共享层次上的善治。因此，体系化与现代化的治理体系与治理能力的核心是多元参与的规则之治。这就要求，现阶段的治理主体不能仅局限于党和国家，还要调动社会各主体。民主党派是我国社会主义民主政治参与的重要组成部分，其界别类型丰富，本身代表着不同利益群体，发挥着参政议政、民主协商的重要功能。而中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国社会主义基本政治制度，在推进治理体系与治理能力现代化建设中，一方面要拓宽民主党派的政治参与范围，推进政治协商广泛、多层、制度化发展，鼓励他们就国家大政方针建言献策，真正发挥代表、协商功能；另一方面要深刻认识各级政协会议既是民主党派参政议政的平台，更是我们党和国家凝聚人心、推进社会主义现代化建设的统一战线组织。这就要求，在推进治理体系与治理能力现代化建设过程中，在坚持国家基本制度、政策的基础上实现政治协商多样性与一致性统一。

王学俭认为，协商民主作为中国特色社会主义民主制度的重要组成部分，要在治理体系与治理能力现代化过程中发挥重要作用，关键在于认清协商民主内涵的双重意味，即制度建构与制度认同。因此，“在协商民主制度化过程中既要进行党内协商、政治协商、行政协商和社会协商的程序性机制建构，也要通过构建参与型政治文化、增强协商民主制度权威和发挥人民政协示范效应，加强协商民主制度的认同与内化”[15]56。

从治理主体角度论述治理体系化、现代化，实际上是治理体系与治理能力的法治本质论与制度本质论的延伸，二者是静态与动态、形式与执行的统一。分开来看，法治不能停留在文本意义上静态的法治，法治实行的关键是要在公权力运用过程中贯穿法治的思维方式与方法。因此，法治视野下的治理体系与治理能力现代化建设是静态法治文本与动态法治过程的统一。在当前我国已基本建成完善的中国特色法律体系前提下，当务之急就是增强公权力掌握者的法治意识，真正在权力运行过程中实现法治化、规范化。而治理体系与治理能力现代化的制度本质论，是现代化发展的趋势与要求。现代化是一个内涵深刻的政治意蕴，但现代化从政治发展的角度来看，实际上意味着政治参与的扩大化、政治权威的理性化以及结构的分化。而“现代性孕育着稳定，现代化过程却滋生着动乱”[16]31，这就要求治理体系与治理能力现代化建设中要形成完善的政治参与制度，这在多元主体社会参与意识高涨的现代政治背景中尤为重要。

因此，要以开放性、公开性、服务性精神推进政治体制改革，建设服务政府、有效政府，加强党自身建设的科学性、民主性，向建设世界上最伟大政党的目标前进。同时完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，发挥民主联盟的统一战线作用，使其更好服务社会主义现代化建设大局。

三、治理目标：善治

作为一种国家治理模式的新范式，国家治理体系与治理能力现代化与之前的统管模式具有完全不同的内在价值属性。建国后，为了在有限时间内完成国家建构、社会整合的政治使命，党和国家通过取消社会与国家界分的方式，采用了全能主义的国家治理模式，以利益资源垄断为后盾，在城市与农村分别实行单位制、公社制的形式进行资源分配、提取，从而使这个时期的国家治理模式带有一种浓厚的政治色彩，即一切个体与集体都要服从于国家，政治权力的目的首先是满足国家需要，具有典型的国家中心主义色彩。改革开放后，由于把经济建设放在国家发展的中心位置，市场经济的推行在促进经济发展的同时也使得社会各利益主体纷纷涌现，一定程度上解放了原先被国家束缚的社会，释放了社会发展活力，这使得权力运行的逻辑从自上而下的国家中心主义向社会的方向转移，从而出现了社会中心主义的治理模式，即强调国家存在的目的是为了更好满足人民日益增长的物质文化需要，国家是社会利益得以实现的保证，而社会是联系国家与公民的根基与纽带。但无论是国家中心主义还是强调社会优于国家的治理模式，其实质都是一种片面、简单的二元对立模式，强调国家与社会之间的控制与服从关系，而没有看到二者之间具有内在深刻一致性，从而割裂了国家与社会间的联系。这就造成了建国后，一元化领导的集权主义危害，典型表现形式就是文革，国家主义肆意践踏人权，人民生产与生活得不到应有保障；改革开放后，伴随市场经济发展与人民觉悟提升所带来的并不是社会的有序发展，反而是一个充满群众运动与利益分化的断裂型社会。因此，党十八届三中全会提出的国家治理体系与治理能力现代化是为了从根本上杜绝国家中心主义或社会中心的弊病，建立起一个真正良好有序的国家治理模式。

国家治理体系与治理能力现代化的提出既是对前期国家中心主义的矫正，也试图从制度与体制入手解决社会中心主义过分强调参与权利的倾向，通过治理体系制度化、法治化，为社会多元主体政治参与提供制度化渠道，推动国家治理科学化、民主化。而这样一种体系化、现代化国家治理模式，实际上打破了国家与社会截然对立的二元主义模式，尝试从拓宽参政渠道入手，将社会多元主体的权利需求纳入国家公权力议程范围，使公权力深深扎根于人民生产、生活实际，而这实际上一方面使得公民权利真正通过制度化的公权力得到保障，为多元主体找到一条进入国家政治生活的方式与方法；从另一个方面看，公权力扎根于人民的现实利益需要，也在无形中明确了权力与人民之间的关系，权力产生来源于人民的现实需要，权力的目标也是为满足人民利益，权力行使要在保证人民权利基础上实现国家、集体、个人利益统一，从而增强公权力的责任性与回应性。由此可以得出，国家治理体系与治理能力现代化要在沟通国家、社会的基础上突破之前的权力政治性与效率主义，实现治理的最高目标“善治”，它力图在国家与社会之间寻找一种平衡点，使得公共利益最大化，“善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[17]40。

杨冠琼认为：“国家治理体系与能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题之间的不断契合过程。作为化解公共问题的工具，国家治理体系与其面临的公共问题复杂性的契合度越高，国家治理能力越大。”[18]15公共问题实际上就是指社会多元群体赖以关心、关注的公共服务与公共产品，这种问题的公共性要求治理体系与治理能力现代化建设必须以社会公共利益为目标，满足人民对社会公共产品与服务要求，这实际上从问题产生这一角度指出了以公共利益为依归的善治是治理体系与治理能力现代化的目标。而治理体系与治理能力现代化在实际运行中，是价值、制度与能力的统一。价值属性是制度与能力的内在属性，而制度与能力则是价值的外在表现形式，而这种价值是多重属性的统一，即“国家治理的目标价值是追求善治，国家治理的秩序价值是追求规则公平，国家治理的边界价值是追求权力的有限与法治化”[19]252。

毋庸置疑，无论是秩序价值还是边界价值，都服从与服务于国家治理的目标价值即善治，并且规则的公平、权力行使的有限性与法治性实际上都是善治内涵的要求，三者是有机联系的整体。

从善治这一目标角度论述治理体系与治理能力现代化，实际上是从价值属性这一角度指出了全面深化改革的目的与归宿。随着改革进入深水区，国家、社会之间的联系日益紧密，各种公共问题层出不穷，并日益复杂、尖锐，这要求我们以体系化的角度看待这些公共问题，找出这些问题之间的联系与纽带，并尝试以现代化的方式寻找有效的公共治理方式、方法，从而最大程度保证社会公共利益的实现。并且，善治的治理体系与治理能力现代化建设也与法治、制度本质论有内在契合性，是深藏于法治与制度的内在价值。法治的目的是通过建立良法之治，从而规范权利与权力的关系进而达到公共利益最大化，而制度论则是为了在国家与社会之间打造政治参与渠道，从而实现多元主体协商治理，这种制度化的治理体系与治理能力现代化的最终归宿也是为了实现公共利益最大化。

四、评述

治理理论在2000年左右被介绍到我国，随之作为一种国家—社会治理理论的新范式在中国产生了热议。伴随理论的产生、引入以及应用，国内也出现了关于治理适应性分析，即将一种从西方产生的理论完全应用于中国社会是否符合严格的学术要求[20]。

治理理论产生于西方，作为一种弥补国家与市场作为单一管制主体在管理过程中出现问题的替代性方案，其目的是实现社会公共管理过程中国家、社会的最大利益，强调国家与社会多元主体之间的互动，打破了以往单一主体在国家治理过程中的地位与作用，通过构建治理的网状化结构消解权威的意义，实际上是一种强调多元参与、互动的网状化结构，因此被视为一种新理论范式。但必须指出的是，这种国家—社会的理论范式，由于更加强调社会多主体的参与治理，实际上消解了原先的国家绝对主权。郁建兴等认为，治理理论“试图全面消解现代性的绝对主权观念,从而表现出较明显的后现代性倾向”[21]5，因此，治理理论具有浓厚的西方中心主义色彩，强调权威的消解以及多中心的网状化结构。

但更要看到的是，西方治理理论隐含的两个前提条件：一个是以代议制为为核心的民主政治体制；一个是国家与社会的二元分离。这是因为，西方治理理论一方面是为了弥补国家治理的不足，这种不足主要体现在代议制民主的弊病。代议制民主通过程序上的选举解决了直接民主无法在大国得以实现的不足，从而使得人民主权真正得以落实，但是代议制民主将人们的政治参与局限在定期选举上，实际上限制了人民参与的范围，从而消解了民主的参与性，使得代议制民主成为精英政治的产物。而治理理论的产生，实际上解决的就是传统代议制民主的精英主义倾向，在西方代议制民主制度框架内通过多元主体直接参与治理过程，沟通国家政权与社会之间的联系，从而恢复代议制民主的人民性，因此，这一理论内含的前提就是西方代议制民主体制；另一方面，治理理论要形成社会多元主体参与局面，就必须首先在现实世界里存在一个以公共利益为依归的市民社会，西方市场经济经过漫长的自我发展，通过经济的自发秩序逐渐形成了一个稳定的市民社会，而这也构成治理理论存在的前提。

通过回顾治理理论的内涵及产生过程，我们清晰看到，治理理论具有西方中心主义色彩，这警示我们治理理论在中国生根、发芽必须适应中国国情。换句话说，在当前推进治理体系治理能力与治理能力现代化建设中，我们要深刻意识到自己是一个后发的发展中国家，不能超越现有发展阶段而去盲目追求治理现代化，要在顺应世界治理变革的同时，注意平衡好治理理论现代性与后现代性。这就是胡伟所认为的，“在中国，目前最需要的不是破除现代性，直接按照国际上的治理概念进入到后现代，而是要解决现代性的问题”[22]2。因此，治理体系与治理能力现代化建设要根据我国现实社会发展，从国家建构、政府转型的现代性出发，融合后现代性的社会多元主体需要，通过权力规范化和制度体系化深化全面改革的总目标。

还需要注意的是，治理理论从20世纪90年代产生、发展到现在，无论在西方还是在中国都引起学术界广泛讨论，这一理论已经成为具有自足性、内涵丰富的学术资源。作为一种新的治理范式，它在内涵、主体以及善治目标上具有强大的理论解释能力，这就导致了以治理理论去研究时下治理体系与治理能力现代化建设，往往会陷入治理理论的窠臼中，表现出一种理论嵌套的简单主义，从而消解治理体系与治理能力现代化作为党和国家新时期新论断的理论意义，导致研究中出现理论错位和研究焦点模糊的问题。因此，在研究治理体系与治理能力现代化建设中，一方面要吸收、借鉴治理理论的学术资源；另一方面要结合我国国情需要，突出我国社会发展的特殊性。习近平总书记指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”[23]这提醒我们治理体系与治理能力现代化建设既要考虑到国家治理的普遍性问题，也要立足我国现实国情。理论研究要体现中国特点，符合中国特色，照顾中国关切。

在当前的研究中，以治理理论去阐释治理体系与治理能力现代化，从语词上分析，也仅仅是把国家治理体系与治理能力现代化中的“治理”当作动词使用，因此强调的是治理过程、目的与主体。而如果将这里的“治理”看作一个形容词，那么治理体系与治理能力现代化强调的是体系化与能力现代化，突出的是政治发展的整体化、一体化，内含的是对国家治理方式、方法的深刻变革，既从顶层设计的角度指出了治理的体系化，也从基础能力出发，看到了政治治理能力从传统向现代转型的变化，体现了整体性、动态性统一。而这种顶层设计的体系化与基础能力现代化无疑更符合中国当代政治发展的国情需要。

现阶段，以治理理论去推进治理体系与治理能力现代化建设，必须首先完成中国政治发展的现代性转型，建构起现代政党、现代政府、现代国家，推进政治发展现代化，合理界定政府职能，建构职能有限、权力有效的政府机构，增强政府的责任性与回应性。而这种现代国家、现代政党建构的关键就是健全权力运行与制约监督体制，推进法治国家、法治政府与法治社会建设，以法治思维与方式行使公共权力，促使公权力制度化、法治化，明确权力来源、性质与权力行使规范，真正落实权力的人民性，最终形成“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”的局面。

在推进国家治理体系与治理能力现代化建设中，要对治理的后现代性有清醒认识，也就是在市场经济导致主体、利益多元的现实情况下，一方面要注意培养社会多元主体，并通过制度化方式吸纳政治参与。因为如果治理主体仍旧停留在党和政府，那么治理体系与治理能力现代化建设只是对之前统管模式的升级与改造，无非实现了公权力运行的法治化、制度化，并没有深刻意识到治理理论背后蕴含着深刻的权力公共性。权力公共性不仅要求党和国家为社会、人民提供公共产品与公共服务，权力的公共性要求党和国家要深刻意识到权力来源于人民，权力服务人民，所以权力使用的目的、途径都只能是而且必须是满足人民群众日益增长的物质文化需要，那么最根本的做法就是创造方式、方法促进人民参与政治生活，真正实现权为民所用、利为民所谋、情为民所系，这就要求治理体系与治理能力现代化要在实现权力共享基础上的社会多主体参与。

因此，要推动社会多主体进入国家治理过程并在其中发挥重要作用，才能形成真正意义上的治理体系与治理能力。这就要求党和国家要以自觉、自愿方式，有力塑造一个以公共利益为依归的市民社会，培育多元主体的政治参与意识。另一方面，在促进社会多元主体以制度化的政治参与渠道进入国家权力体系过程中，党和国家要以综合、平衡、有序的原则把握好政治参与政治制度化之间的关系，防止政治参与的溢出效应，保证改革、发展、稳定的大局，从而更好推进社会主义现代化建设。

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