西南地区农地股份制改革的模式与路径研究

钟颖，刘光星

(西南政法大学 经济法学院，重庆 401120)

西南地区农地股份制改革的模式与路径研究

钟颖，刘光星

(西南政法大学 经济法学院，重庆 401120)

农村土地股份制改革是推动农业适度规模经营，实现我国农业现代化的重要途径。目前，我国农地股份制改革主要集中在东部沿海地区，学界对农地股份制改革的研究也主要以东部沿海地区为对象，而对于我国西南地区在农地股份制改革方面的理论探讨和实践经验明显不足。地理条件和区位特征的不同决定了西南地区的农地问题具有一定的特殊性，所以应在适度借鉴东部地区改革经验的基础上，探索西南地区农地股份制改革的实施路径，具体而言，包括改革的主要方向和配套措施两方面内容。

土地流转；土地制度；农村土地股份制；农地三权分离

2015年11月，在中共中央、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》中，明确提出了农村土地“三权分离”改革的基本方向，这样就很好的破除了农民的失地风险，解决了前期土地股份制改革中农地产权模糊的问题。农户可以只将土地经营权入股，这样既能实现土地的市场价值，又能实现农地规模化经营，还能发挥农地保障性功能。因此，农地“三权分离”改革将有力推动农村土地股份制改革。

从实践来看，关于农村土地股份制的概念并没有形成统一的认识，但大致可以归结为如下几种内涵：第一，农地股份制的基本特征是“公司十农户”[1]；第二，农地股份制的财产包括集体土地与其他集体财产，并且由村(或村民小组)统一经营管理。第三，农村土地股份制是把整个属于集体经济组织的土地和资产都折合成股份，以实现集体土地的市场价值。

一、我国农村土地股份制改革的实践模式

(一)南海模式

南海是我国率先进行农村土地股份制改革探索的地区。南海土地股份制的实施方式：农村集体土地及固定资产全部折价入股；股东资格和股份份额参考综合因素评定；集体基于公共利益的考虑，率先留出一定公共股，公共股之外的股份无偿分配给社员，并参加集体分红；股权被固定化，个人股权禁止继承、转让、抵押，同时“生不增死不减，迁入不增迁出不减”；集体改变家庭均包制,根据当地经济条件及群众意见,采取家庭自愿承包,公开投标,或者专业生产队集体承包等多种形式;[2]组织形式采用农村股份合作制。

南海模式的优势：1.把集体土地及其资产入股，实现了集体土地资源之市场价值；2.南海模式将股权分为集体股和社员个人股，集体股有利于增加集体收益。同时，农民基于社员个人股权参与集体收益分红，这是对农民权益的直接保障；3.社员个人股东的资格和股份的评定，考虑综合因素，坚持实质公平原则。

南海模式的弊端：第一，南海模式固化股权，迁入农民的利益得不到保障，不利益统筹城乡一体化发展。第二，农民用土地承包经营权换股权，集体组织又有权对入股的土地进行承包并经营。实质上，这是集体经过一道程序又将土地收拢的行为。

在西南地区，借鉴南海模式，坚持实质公平原则，对特困户，在股息分配的时候予以适当照顾。

(二)浙江模式

浙江省也是较早进行农村土地股份制改革探索的地区，截止到2010年6月底，全省已建立土地股份合作社232家，入股土地面积14.2万亩。[3]浙江省农村土地股份制改革的主要内容：入股要素不限于农村土地承包经营权，吸纳技术、资金等生产要素入股；股份合作经济实体组织有三种*一种由部分农村集体成员组建的土地股份合作社，其主要分布在城市远郊区、传统型农区、农业园区和具有丰厚旅游资源的农区等；另一种由农村集体经济组织整体改制而成的村(社区)股份合作社，如杭州市余杭区乔司镇五星村，其主要分布在城乡结合部和城中村地区；还有一种是在“城中村”设立股份有限公司。，且法律地位不一；股权相对固化，且只能在本集体内部进行流转；政府主导与农民自发相结合的推进形式；股权管理上实行静态管理，“生不增、死不减”、“迁入不增、迁出不减”。[4]

浙江模式的优点：采用混合股份制，将社会上的资金、技术等生产要素吸纳进股份制，解决了土地股份制改革过程中对资金技术的需求问题。

浙江模式的缺点：首先，股权只能在本集体内部转让，这会使得各地在对待农村土地入股问题上都比较谨慎。并且股份分红主要来自土地租金，而靠土地流转租金并不能承担起农民社会保障的巨大压力，这让农村土地股份制改革面临巨大挑战。其次，在本集体内的土地入股后，因结婚等原因而新迁入本集体的成员，不能享有股权，无法取得股息分红。

西南地区多山地丘陵，土地流失严重，经济欠发达，土地规模化经营难度比较大。借鉴浙江模式，将社会上的资金吸纳进股份制，可以解决资金缺乏的问题；将技术等生产要素吸纳进股份制，可以提高产量。

(三)江苏模式

江苏模式将本集体农民的承包地作价成股份，入股到土地股份合作社，土地合作社的地位相当于公司法人，该合作社则委托镇土地流转中心进行经营。镇土地流转中心将开发经营所得根据协议，每年支付一定的收益给土地股份合作社。股份合作社采用保底分红和浮动分红相结合的方式将收益分配给农民。[5]农民不得退股，且首期注入的资金除特殊情况外，3年内不得分红，但可以继承、赠与、有条件的转让股权。

江苏模式的优点:采取保底分红和效益浮动分红相结合的利益分配方式，有利于发挥农村土地的保障性作用，有利于激发农民的积极性；农民可以继承、赠与、有条件的转让股权，有利于股权流转。

江苏模式的不足:此种股权配置方式对新增人口之合法权益难以进行有效保护；仅仅以土地作价入股，关闭了资金、技术的要素参股的通道，从长远来看，不能最大限度促进农业经营规模化，现代化。

近年来，西南地区大批青壮年劳动力选择远离家乡到东部沿海城市“打工”，但处在经济下滑时期，“农民工”失业风险很高。同时，农民把土地入股后就要接受盈亏自负的规则，所以就产生这样一种矛盾的局面：农民不愿自己耕作，也不愿将土地流转出去，土地被荒地化。江苏模式采用取保底分红和效益浮动分红相结合的利益分配方式，可以有效的解决农民的后顾之忧，不论土地公司经营状况如何，农民的利益始终能的到保障。

二、我国西南地区农村土地股份制改革的模式选择

(一)我国西南地区农村土地流转现状

1.云南地区

根据2010年云南省农业厅提供的《农村土地承包经营权流转情况统计表》显示，云南省各州市农村土地流转总面积为3 346 756.94亩，平均流转率为8.3%。其中版纳州农村土地流转率为29.5%，流转率居全省第一位；而怒江州农村土地流转率(0.67%)和迪庆州的农村土地流转率(0.53%)分别位居全省倒数第二和倒数第一位，远低于全省平均水平。

云南省农村土地流转的发展很不平衡，以云南文山县为例，其土地流转的形式主要有四种：出租，面积为19 026.6亩，占流转面积的86.5%；转包，面积为309亩，占总流转面积的1.4%；互换，面积为2420亩，占总流转面积的11%；入股，面积为240亩，占总流转面积的1.1%。[6]流转形式以出租为主，多是农户间为便利耕作和管理进行自发的、零散的流转，有组织、大规模流转和大承包户、租赁的较少，没有形成规模化、产业化的土地流转，流转效益不明显。[7]

2.四川地区

四川省土地使用的总体特点是人多地少、人地矛盾尖锐，开发利用状况不尽合理，耕地后备资源缺乏，其作为一个农业大省和人口大省，在国家土地政策和立法实践中具有重要地位。调查发现，实践中的流转方式主要有转包和互换两种方式，其中有近81.2%的村里存在转包的流转形式，有近40.3%的村存在互换的流转形式，而抵押和入股两种方式均未发现。在农民对土地流转方式的期望中，只有对转包一项流转方式的期望超过了54%，而其他流转方式的期望率均较低。[7]究其原因，收益问题是影响农民将其承包土地进行流转、采取何种方式流转的主要因素。

3.贵州地区

贵州农村土地流转规模小，2008年贵州省的土地流转面积仅占耕地面积的2.05%，远远低于全国农村土地流转面积比重的平均值(11%)。农地流转形式较多，但是最主要的流转形式是出租等传统形式，而采用入股、抵押等新型流转形式的比率较小。2008年贵州省土地入股面积只有23 306亩，占农村土地承包经营权的17.39%。

农村土地经营方式粗放或被撂荒，大多数农民既不愿耕地，也不愿将土地流转出去，造成土地资源浪费。由于长期基于行政手段的“均田制”和“增人不增地，减人不减地”的特殊政策，以及现行集体土地使用制度的僵化，西南地区农村耕地过于零散，农业用地利用率偏低；且随着经济发展，大量农民“洗脚上岸”、纷纷进城、进厂务工，耕地撂荒问题日渐突出。[8]

4.重庆地区

重庆地区农村土地股份改革开始较晚，其具体做法是农民用土地承包经营权作价入股，设立农业用地股份有限公司。据重庆市农委的信息，重庆拟发展的农业专业合作社，有股权单一、生产要素合作、股份混合、股权转租及股份参与这五种模式。[9]农民用土地使用权入股，参与股息分配，分配方式采用土地租金与股息分红相结合的方式，为农民工进城务工或自主创业，提供充裕的时间和启动资金。另外，政府投资参股，增强集体的经济实力。

不过，重庆 实行“政企合一”的管理模式，农民只享有股息分红的权利，农民拥有的股权权能并不完整。并且，没有一套完整的监督机制，农民对农民对村委会和经济组织运作方式不了解，农民在土地流转中会因信息不对称而遭受损失。

5.广西地区

据广西农业厅统计，截至 2013 年 10 月底，广西农村土地流转面积共 520 多万亩，占总承包面积的15.66%。其中转包 95.5 万亩，占流转总面积 18.37%；出租 350.05 万亩，占比 67.32%；入股 5.76 万亩，占比 1.11%；转让 8.52 万亩，占比 1.63%；其他方式流转60.17 万亩，占比11.57%。同时，土地流转在地区间的差异比较大。根据龙州县农业局提供的数据显示，截至 2014 年 12 月，龙州全县 12 个乡镇 480 多个屯已推行耕地“小块并大块”，整治面积累计达 18.45 万亩，约占全县总耕地面积的 24.5%，土地流转累计面积为 14.35 万亩，约占全县总耕地面积的 19%。[10]与此相反，天峨山经济发展水平低，多山区，地势条件复杂，农村土地流转率低。同一时期“天峨县土地流转面积 5680 亩，其中，流转给专业大户和合作社1524 亩，农户间流转 2766亩，出租或入股面积1300 多亩。”[11]入股、抵押等流转形式采用得少。

综上所述，我国西南地区的农村有其自身特点：

第一，西南地区多为山地，地势条件受限，农村土地规模化、现代化发展的开发难度大。第二，大量农村青壮劳动力向东部沿海地区流出，农民从事非农产业，大量农村承包地被撂荒。第三，农村基础设施不健全。第四，农民的土地意识比较落后，土地租金是农民收入的重要部分，农民对土地的依恋程度较高。又因外出打工的不确定性及土地流转的风险性，很多用户宁愿撂荒也不愿进行土地流转。[9]第五，负责流转的职能部门不明确，容易产生土地纠纷，且不易调解。第六，西南地区农村土地流转的主要形式是转包和出租，虽然入股流转形式占比重很小，但这种流转形式开始被农民接受，已经在西南各地逐渐兴起。

(二)我国西南地区农村土地股份制改革的模式选择

笔者认为，在土地“三权分离”背景下，结合西南地区实际情况，其土地经营权股份制改革采取如下模式为宜：坚持农业股份有限公司为主，农民根据自愿将土地经营权入股到集体，集体将农民入股的土体经营权以及集体未发包土地的经营权集中起来。农业股份有限公司通过公开竞价的方式取得该土地的经营权，由其在土地上进行具体的生产经营。股权分成个人股与集体股两类，股份份额以土地面积为基础。农民和集体基于股权参与收益分配，先由农场主或农业股份有限公司将收益返还给集体，再由集体进行分配，实行保底分红和收益浮动分红相结合。个人股权可以继承、抵押、买卖，基于特殊情况也可以退股。政府设立农业保险险种，保险费由省政府、县级政府和土地经营主体按1∶1∶1的比例承担。

该模式的特征：第一，由集体进行组织，实行统一规划，方便农民从事其他行业；第二，农业股份有限公司通过公开竞价取得土地经营权，不但有利于实现土地价值最大化，而且能够让真正有经营实力的主体取得土地经营权；第三，区分集体股和个人股，集体股主要是用于保障公共利益和解决新增人口的生存保障问题；第四，保底分红可以破除农民对失地的担忧，无论亏盈，农民都可以获得一定收益，切实保护农民的利益；第五，设立农业保险制度，为农业经营遭遇自然风险的化解提供制度性保障。

三、我国西南地区农村土地股份制改革的实施路径

(一)农村土地经营权股份制改革的主要方向

1.明确土地流转的市场主体范围

农村土地经营权流转的市场主体分为承包方与受让方。根据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》规定*《中华人民共和国农村土地承包法》第34条:“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第6条:“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。”，承包方是土地承包经营权流转的主体。在土地“三权分离”改革的背景下，土地承包经营权流转的是土地的经营权，农民的承包权稳定不变，这可以扩大受让方的主体范围，承包土地经营权可以不局限于本集体内部成员，可以是集体之外甚至是外资农业企业都可以成为受让主体。西南地区经济落后、交通不便，资金短缺将是土地规模化经营的主要障碍之一，如果引进资金雄厚的农业企业参股或竞拍土地经营权，不但能解决耕地荒地化的问题，还能为该地区农民创造更大收益。

西南地区其他区县在受让主体的市场准入条件上，可以借鉴重庆模式。在重庆，农村土地承包经营权入股设立公司要求具备下列条件：第一，选择的产业项目前景良好；第二，有龙头企业参与；第三，有能人带头领办；第四，区县政府支持；第五，用作出资的农村土地承包经营权应经具备资格的机构进行资产评估。[5]

2.健全土地经营权的股权权能

首先，在农民将其所承包土地的经营权入股之后，农民就变成土地股份公司的股东。我国《公司法》规定，股东拥有的股权份额越多，其表决权就越大。然而在实践中，集体股权由村民委员会接管且集体股权占比比个人股权大，这就使得入股农民的表决权被弱化。我国西南地区农民的文化水平相对较低，权利意识薄弱。为能够最大限度的保护西南地区农民股东的权利，一方面采取“一户一票”制与土地面积相结合的表决机制；另一方面，在土地评估时，要平衡集体股与个人股的比重，适当提高个人股的比重。

其次，农民将土地经营权入股以换取股权，根据规定股权具有占有、收益、处分等完整的权能。而实践过程中，农民的股权就等于收益分配权，股权权能并不完整。应加强产权建设，赋予土地股权处分权能，使其可以通过继承、买卖等方式自由流转。为了维护西南地区集体整体福利，可以设立严格的批准备案程序，以避免土地资源流失和土地过于集中。

3.控制股份有限公司的农地用途

农村土地特别是耕地具有社会保障性作用。有学者也提出，为了加快农村土地经营权流转，应该适当放宽对农地用途管制，可以通过外交手段进口粮食以供应国内粮食需求。但是西南地区多山地，农业生产率不高，加之森林的过度开垦，水土流失严重，西南地区人均耕地面积不足1.2亩，如果能够随意改变土地用途，国家耕地红线和粮食安全都得不到保障。

根据《土地承包法》和《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》的通知，农业股份公司在获得土地经营权后，不得在土地上从事非农业生产经营。这样可以保证西南地区耕地红线目标，使西南地区粮食产量能够满足需求，保证粮食安全，维护农民的利益。

4.保护农民的股息分红权

西南地区人口基数大，人口流动性强，在股息分红的时候，应该给予新增人口更大的保护。西南地区在股息分红问题上，坚持集体股归集体所得，个人股归个人所得的原则上(集体股分得的股息主要是用于提高集体公共福利)，破除“增人不增地，减人不减地”的模式，新增人口可以从集体股权收益中的到补偿。采取保底分红和收益浮动分红相结合，保底分红可以在企业经营不善的情况下获得收益，有效保护农民的利益，调动了农民参加土地股份制改革的积极性。政府通过税收优惠，财政补贴等方式，对企业进行一定程度的扶持。

(二)农村承包土地经营权股份制改革的配套措施

1.作价评估制度

在“三权分离”改革背景下，农村土地承包经营权再次分离为土地承包权和土地经营权，土地入股的对象是土地经营权。但学界对土地经营权的法律属性目前还未形成统一的认识，有学者认为承包权是一种资格权，经营权是一种用益物权。[12]有学者认为承包权是用益物权，经营权是一种债权。[13]还有学者认为承包权不是独立物权，继续沿用土地承包经营权的概念，在其权能上增设监督权。[14]分置出来的土地经营权是用益物权。[15]

笔者赞成最后一种观点，它能反映出农村土地权利从“两权分离”向“三权分离”的产权变迁轨迹；其次，能够发挥“三权分离”的功能目标。既然经营权被定性成用益物权，那么它肯定有财产价值。根据《公司法》的规定，股东以非货币资产入股的，该资产必须能够用货币进行确定和评估。但是，关于农村土地经营权的作价评估问题，现行法律并未对其进行规定。《重庆市关于农村土地承包经营权入股设立公司注册登记有关问题的通知》(渝工商办发〔2007〕86号)规定，会计师事务所是农村土地价值评估的专门机关，且评估结果公开透明，显得科学合理。西南地区土地股份化实践经验较少，也没有设立专业的土地资产评估机构，赋予会计师事务所土地评估的权利，在现实情况下，具有可行性。

2.市场退出机制

农民将承包土地的经营权入股到企业，实际上是用经营权换成股权，并参与收益分配的过程。[16]然而，当土地承包经营权期限届满时、流转期间内一方要求终止合同时土地股份该如何处置就成了一个难题。关于土地承包经营权变更、消灭等内容，我国现行《物权法》对其规定得并不详细，很容易引起纠纷。但可以根据土地承包期限是否届满，根据情况作如下分类处理：

第一，农民的土地承包经营权期限届满，则企业拥有的用经营权自然失效，如果股东会认为企业没有必要继续存续下去或者应为其他原因无法继续存续的，则企业解散，对企业财产进行清算，将企业现有财产分配给股东。

第二，承包经营权期间届满后，企业也可以与新获地农民(或集体)重新签订入股合约，使该农业股份制企业继续经营下去。

第三，如果土地承包经营权期限未届满，流转合同也未到期，一方要求终止合同的，请求终止合同一方必须提前6个月通知相对方，由集体或承包方收回土地经营权。如果是因集体或承包方的原因要求终止合同的，需向受让方为提高土地生产能力所作的资产投入作补偿。如果是因受让方的原因导致合同终止的，应对已有收益进行分配，并基于对方经济补偿。补偿的方式标准应在入股协议里面事先规定。

3.纠纷解决机制

西南地区土地流转市场还不完善，土地流转机制还不健全，容易产生土地纠纷。而西南地区相对封闭化、乡土社会化，在农民的观念中“打官司”不是解决纠纷的最优选择，甚至排斥诉讼。因此，健全西南地区土地纠纷化解机制十分必要。在《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》中规定，要建立及时、高效、多元的农村土地纠纷解决机制，要积极发挥和解、调解、仲裁等方式以及基层组织在农地纠纷解决方面的重要作用。

4.土地使用监督机制

第一，“政企分开”，建立“三会制度”。根据《物权法》的规定，行使集体土地所有权的主体是村民委员会或者村集体经济组织。在西南地区，由村委会行使集体土地所有权并不合适，极易导致权利寻租、腐败滋生的违法行为出现。所以，集体经济组织应建立和完善“三会”制度，即股东会、监事会和董事会。建立定期的财务信息披露制度以及审计监察制度。实行民主监察和审计监督制度，对集体土地所有权行使、股息分红等关乎股民切身利益的问题进行制约监督。同时，建立畅通便捷的信息服务系统。让农民及时、便捷、全面的获得土地信息。比如，采用“微信公众号”方式，定期推送土地消息。

第二，设立专门的监察机构，实施外部监督。县级政府应当设立专门的监察机构，对管辖区区域内的农业股份制企业的经营管理活动和资产运作状况进行审计审查。西南地区农民的文化水平普遍较低，法律知识了解较少，权益受到侵害时也没有切实有效的救济途径。实行外部监督，设立独立的监察机构，可以弥补集体或股东代表不能直接对农业股份制企业之经营活动和对土地用途进行监督的缺陷。

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(编辑：佘小宁)

Research on the mode and path of the rural land share-holding system reform in Southwest China

Zhong Ying,Liu Guangxing

(SchoolofEconomicLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

The reform of the Rural Land Share-holding system is an important way to promote appropriate scale management of agriculture and realize agricultural modernization in China. At present, the reform of the Rural Land Share-holding system is mainly carried out in the eastern coastal areas, the research on the reform of the Rural Land Share-holding system is mainly in the eastern coastal areas as the object, and the theoretical study and practical experience in the share system reform in the southwest region of China is obviously insufficient. Geographical conditions and different regional characteristics decide a certain particularity in the rural land problems in the Southwest areas, so it is necessary to explore the reform implementation path of the rural land stock in Southwest China with appropriate reference to the reform experience in eastern regions, mainly including the main reform direction and supporting measures.

Land circulation; Land institution; Rural land share-holding system; Separation of three rights of rural land

2016-12-10

钟颖(1990-)，男(汉)，江西赣州人，博士研究生，主要从事企业法方面的研究。

国家社会科学基金项目(13BFX107)；重庆市社会科学规划项目(2015YBFX101)；西南政法大学统筹城乡发展制度创新研究中心(研究院)2015年度建设项目(TCCX15YB01)

D912.3

A

1671-816X(2017)04-0030-06