论全国人大常委会决定批准和加入环境保护类条约的权力

易 立

(北京大学 法学院， 北京 100871)

论全国人大常委会决定批准和加入环境保护类条约的权力

易 立

(北京大学 法学院， 北京 100871)

自20世纪下半叶以来，环境问题成为国际社会关注的公共话题。国际社会通过缔结条约的方式，加强环境保护领域的国际合作，探索共同应对环境问题挑战的行动模式。中国积极参与环境保护领域的国际规则制定与国际合作，据统计，自1985年至今，全国人大常委会决定批准或者加入了20个环境保护类条约，展示了中国在该领域树立负责任大国形象的积极姿态。本文将以这20个条约为例，从法律依据和运行实践出发，探讨全国人大常委会决定批准和加入环境保护类条约的权力，检视该权力运行中存在的问题，进而提出完善该权力的建议，以提升我国参与国际规则制定的水平，充分发挥全国人大常委会在环境保护领域法律制度建设的影响力。

环境保护类条约； 全国人大常委会； 决定批准； 决定加入

自20世纪下半叶以来，环境问题成为国际社会关注的公共话题。随着全球经济的迅速发展，气候变化、跨界污染、土地荒漠化、生物多样性锐减、危险物质激增、资源能源短缺等环境问题越来越显著地影响着人类生存，国际社会开始通过缔结条约的方式，加强国际合作，探索共同应对环境问题挑战的行动模式。

中国积极参与环境保护领域的国际规则制定与国际合作，据统计，自1985年至今，全国人大常委会决定批准或者加入了20个环境保护类条约，展示了中国在环境保护领域树立负责任大国的积极姿态和良好形象。特别是2016年9月3日中国国家主席习近平和美国总统奥巴马向联合国秘书长潘基文交存了中美两国参加《巴黎协定》的法律文书，展现了中国应对气候变化的决心和努力，为该协定尽快生效实施、深化全球主要经济体气候变化合作提供了重要推动力。虽然这20个条约在数量众多的环境保护类国际法律文件中只占很小一部分，但是四两拨千斤、量小影响大，它们在中国参与环境保护领域国际合作、完善环境保护法律制度方面发挥着重要作用。究其原因，与这些条约经由全国人大常委会行使权力有密切关系。本文将通过讨论全国人大常委会决定批准和加入环境保护类条约权力的法律依据和运行实践，明确该权力的本质与属性，进而针对存在的问题提出完善该权力的建议。

一、宪法和法律的依据

目前施行的1982年宪法第六十七条第(十四)项规定，全国人大常委会行使“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”的职权；第八十一条规定，国家主席根据全国人大常委会的决定，“批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”；第八十九条第(九)项规定，国务院“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”[1]。这三个条款对主要国家机构在我国对外缔结条约工作中的权力作出了分配。第一，明确由全国人大常委会决定批准条约和重要协定的权力，反映的是依据宪法对条约认可的程序，以及条约生效需要履行的国内法律程序之一。第二，明确由国务院行使缔约权，反映了国际社会关于缔约权由一国行政机关行使的普遍实践[2]。第三，明确由国家主席批准条约和重要协定的权力，但必须依据全国人大常委会的决定才能行使。

1990年制定施行的缔结条约程序法对上述权力作了细化规定。与宪法相比，该法第十一条增加了全国人大常委会“决定加入条约”的权力，并在第七条中对哪些条约和重要协定需要全国人大常委会行使权力划出范围、列举种类，规定了由国务院提请全国人大常委会行使权力的程序。该法还完善了国务院全面管理缔约工作的程序，包括条约谈判、签署、登记、备案、通知照会等环节，明确由外交部在国务院领导下管理同外国缔结条约和协定的具体事务。

自1990年以后，我国缔结条约的工作和法律程序严格遵循宪法和《缔结条约程序法》。具体到环境保护类领域的条约，全国人大常委会也是依照宪法精神及其具体条款以及《缔结条约程序法》来行使权力的。以1985年至今全国人大常委会决定批准或者加入的20个环境保护类条约为研究样本，我们发现，这项权力的行使以缔结条约程序法第七条第二款对“条约和重要协定”六个界定标准中第(三)至(六)项为主要依据[3]。即，如果一项条约或协定中明文规定须经批准、同我国法律有不同规定、包含有关司法协助和引渡内容、可能有其他须经全国人大常委会决定批准或加入理由的，则应当由全国人大常委会决定批准或加入。

二、全国人大常委会对环境保护类条约权力的运行实践

1.条约或协定中明文规定须经批准的情况

《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》第十七条规定，“本公约须经批准”[4]。该公约已于1975年8月30日生效，并从1973年12月31日起向所有其他国家开放加入。全国人大常委会于1985年9月6日决定加入该公约[5]。当时缔结条约程序法尚未颁布，全国人大常委会并没有“决定加入条约”的法定权力，但是鉴于该公约要求经过国内批准程序，全国人大常委会遂依据1982年宪法的“决定批准条约”职权，行使了“决定加入”的权力。这是全国人大常委会行使宪法职权的创新实践，使全国人大常委会从此享有了“决定加入条约”的权力，并具有与“决定批准条约”的同等重要性，也体现在缔结条约程序法第十一条中。

《保护世界文化和自然遗产公约》第三十一条第(一)项规定，“本公约应由联合国教育、科学及文化组织会员国根据各自的宪法程序予以批准或接受”[6]。鉴于1982年宪法只规定了“批准”而没有规定“接受”，我国关于条约生效的宪法程序在1985年还没有“接受”的规定，该公约对我国而言可视作“须经批准的”。因此，全国人大常委会于1985年11月22日决定批准该公约[5]。

《南太平洋无核区条约》第二号议定书第五条和第三号议定书第四条分别规定，“本议定书须经批准”[7]。全国人大常委会于1988年9月5日决定批准这两个议定书[5]。

《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》第九条第2项规定，“本公约应经各签字国批准”[8]。全国人大常委会于2005年4月27日决定加入该公约。

尽管《维也纳条约法公约》第十一条列举了一国表示同意受条约拘束的多种方法(“一国承受条约拘束之同意得以签署、交换构成条约之文书、批准、接受、赞同或加入，或任何其他同意之方式表示之”)[9]，为一国国内有权机关认可条约提供多项选择，但是在一些条约中，还是明文规定只能以批准的方法表示国家同意受条约拘束，上述条约即为明证。这实际上是对国际法上现代批准制度的承认，该制度是在19世纪法国、美国的影响下发展起来的、用以使行政机关的缔约权受议会控制的一种手段。当然，根据一国国内宪法程序，国内批准由议会作出的程序并非在所有国家都是必要的(如英国、约旦等国)[10]。

对我国而言，自1954年宪法之后，首先将“批准”条约的权力明确赋予全国人大常委会，即只要条约规定须经批准，必须经过全国人大常委会的法定程序；同时将和平条约、互不侵犯条约、友好同盟互助条约等特殊类型条约的批准权力赋予全国人大常委会[11]，意味着即使这些条约没有规定须经批准，亦须经过全国人大常委会认可。及至上世纪八十年代，我国有了加入一些已经生效条约的需求，在没有直接的国内法依据之前(1990年之前)，全国人大常委会比照“批准”权力，进行了决定“加入”的实践。在1990年颁布缔结条约程序法之后，全国人大常委会决定“加入”条约和重要协定的权力法定化。上述环境保护类条约就反映了全国人大常委会行使“决定批准条约”、“决定加入条约”权力的实践。

2.同我国法律有不同规定的情况

《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》由全国人大常委会于1991年9月4日决定批准，1992年8月20日对我国生效[5]。当时，我国还没有与固体废物污染环境防治有关的国内法律。公约第1条规定了“适用范围”，包括危险废物和其他废物的越境转移。在其附件中列举了危险废物和其他废物的种类，但允许缔约国以国内立法将其他物质定为危险废物[12]。1995年10月30日，全国人大常委会通过《固体废物污染环境防治法》，该法第五十一条规定，“国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门制定国家危险废物名录，规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法和识别标志。”[13]巴塞尔公约还采纳了PIC(Prior informed consent)制度，即“事先知情同意”制度，当有危险废物越境转移时，作为有关国家进行的事先通报，必须将有关危险废物的详细资料通过出口国主管部门预先通知进口和过境国的主管部门，只有在得到进口国和过境国的书面答复同意后，才能允许开始危险废物的越境转移[14-15]。为此，《固体废物污染环境防治法》第二十五条对“事先知情同意”制度作了详细的规定。

在1992年里约环境发展大会上通过的《联合国气候变化框架公约》是全球最具普遍性的多边公约之一，被称为“气候宪法”，为国际社会合作应对气候变化提供了基本框架和法律基础[16]。为贯彻公约要求，中国自上世纪90年代后期开始，采取一系列法律、经济、行政及技术等手段。其中，在制定和修改法律方面的力度很大。在减缓温室气体排放的一些重点领域，例如针对能源生产和转换，对煤炭法、电力法进行修改，进一步强化清洁、低碳能源开发和利用的鼓励政策；制定可再生能源法，促进能源的清洁发展。针对提高能源效率与节约能源，制定了节约能源法。在适应气候变化的重点领域，例如森林和其他自然生态系统方面，修改了森林法、野生动物保护法。针对海岸带及沿海地区方面，制定海域使用管理法、修改海洋环境保护法，以增强自然生态系统应对气候变化的能力[17]。

《生物多样性公约》于1992年11月7日由全国人大常委会决定批准，于1993年12月29日对我国生效[5]。这是一份对生态系统、物种和遗传资源三个层次实行全面保护的深层次的具有普遍效力的国际性法律类文件[18]。根据该公约的原则和要求，我国先后修改了海洋环境保护法(1999年)、渔业法(2000年)、野生动物保护法(2004年)、进出境动植物检疫法(2009年)。尽管在自然保护区、湿地、微生物、野生植物及生物技术、生物安全方面的法律制度暂时缺乏，但该公约提供了立法的方向和指引。

为确保核能利用安全、受良好监督管理、与环境相适应，国际社会先后制定了《核材料实物保护公约》(1979年)、《及早通报核事故公约》(1986年)和《核事故或辐射紧急情况援助公约》(1986年)、《核安全公约》(1994年)、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》(1997年)。尽管我国早在二十世纪八十年代中期就制定了民用核设施安全监督管理条例(1986年)、核材料管制条例(1987年)，但是从环境保护角度监督管理核能利用的放射性污染防治法，直至全国人大常委会决定批准《核安全公约》之后的2003年才由全国人大常委会通过施行。该法落实了公约关于“每一缔约方应建立并维持一个管理核设施安全的立法和监管框架”的要求，特别是建立了防治放射性污染的国家监管机构，并专章规定“核设施的放射性污染防治”，将公约中“设施的安全”一节内容转化为国内法。该法还规定了“放射性废物管理”的内容，为2006年4月29日全国人大常委会决定加入《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》创造了国内法条件。

《联合国关于在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》于1996年12月30日由全国人大常委会决定批准，于1997年5月19日对我国生效[5]。该公约在“受影响国家缔约方的义务”中规定，除应承担一般义务之外，受影响国家缔约方承诺于适当时加强相关的现有法律，如若没有这种法律，则颁布新的法律，并制定长期政策和行动方案，以提供一种扶持性环境[19]。这是公约对国内法律提出的要求。为此，我国于2001年8月颁布了防沙治沙法，于2002年12月修订了草原法，作为防治荒漠化的有针对性的法律措施[20]。

《国际植物新品种保护公约》(1978年文本)于1998年8月29日由全国人大常委会决定加入[5]。我国国务院已于1997年制定了《植物新品种保护条例》以适应公约要求。近年来，随着国际贸易的发展、中国拥有的植物品种数量逐渐增多，中国加入《国际植物新品种保护公约》(1991年文本)成为趋势。但是，由于我国现行法律制度还不具备对同一植物的同一品种实行专门法和专利法双重保护的条件，全国人大常委会尚未决定加入1991年文本。

上述条约实践表明，一个条约或协定与国内法律有不同规定，是该条约或协定经由全国人大常委会履行国内法律程序的重要理由。

3.包含有关司法协助、引渡内容的情况

《核材料实物保护公约修订案》于2008年10月28日由全国人大常委会决定批准，目前尚未生效[5]。该修订案对1979年10月26日通过的《核材料实物保护公约》从名称到内容作了多处修改，引人注目的是，明确了各缔约国应当立法对盗窃或者非法获取核材料，蓄意破坏核材料和核设施的行为予以惩处，并在引渡和司法协助方面开展合作[5]。根据缔结条约程序法第七条第二款第(三)项，有关司法协助和引渡的条约应当经由全国人大常委会决定批准或者加入，该修订案履行的国内生效程序符合法律规定。需要指出的是，我国加入《核材料实物保护公约》并非由全国人大常委会作出决定，而是由国务院于1988年12月2日向国际原子能机构总干事交存加入书，同时声明不受公约第十七条第二款所规定的两种争端解决程序的约束[21]。尽管该公约第十一、十三条也含有缔约国开展司法协助的内容，但考虑到当时缔结条约程序法尚未颁布，且1982年宪法未规定全国人大常委会决定加入条约的职权，由负责“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”的国务院代表中国加入这个公约，在国内法的程序上也是说得过去的。

4.可能有其他须经全国人大常委会决定批准或加入理由的情况

当一个环境保护类条约既没有明文规定须经批准、也没有和我国国内法存在明显的冲突、还不包含司法协助或者引渡内容，却仍然经由全国人大常委会决定批准或加入，这种情况既“动用”了最高国家权力机关的权力，还没有明确具体的法定依据，它的理由应当引起重视。

第一，新条约或议定书取代了原条约，原条约明文规定须经批准的。

《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》1996年议定书第23条“本议定书与本公约的关系”规定：在亦属本公约当事国的本议定书缔约当事国间，本议定书将取代本公约。第24条规定各国可以签署、批准、接受、核准和加入等多种方式成为本议定书当事国[22]。如前所述，我国加入《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》经过了全国人大常委会决定程序，尽管1996年议定书给予多种认可方式供缔约国选择，但在我国仍由全国人大常委会行使决定权力(于2006年6月29日决定批准)，主要原因应当就是该议定书对原条约的继承关系，反映在国内法律程序上，该议定书仍然需要履行全国人大常委会决定程序。

第二，条约修正案修改了原条约，原条约经过全国人大常委会决定程序的。

缔结条约程序法第十九条规定：“中华人民共和国缔结的条约和协定的修改、废除或者退出的程序，比照各该条约、协定的缔结的程序办理。”依此，如果一项条约经过了全国人大常委会的决定程序，其修正案也应当履行该程序。但是在实际情况中，无论是环境保护领域的条约还是其他领域的条约，这种“比照办理”的实践并不稳定连续。例如，《<巴塞尔公约>缔约方会议第三次会议通过的决定第Ⅲ/1号决定对<巴塞尔公约>的修正》于1999年10月31日由全国人大常委会决定批准[5]。而《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》附件1修正案是由国务院于2007年2月8日决定接受的[23]；《万国邮政联盟总规则》、《万国邮政公约》、《邮政包裹协定》是由国务院于1986年12月22日核准的[24]。这表明，条约修改的国内法律程序必须遵循原条约经过的国内程序并不是在我国参加的所有条约中都成立的理由，可能有其他因素影响了缔结条约程序法第十九条的适用，例如，对条约修改的内容是技术性或非实质性的修改。

第三，对人类健康和环境的保护有重要意义、对国内经济活动产生重要影响的。

近年来，针对人类生产活动中的污染物质给环境和人类健康造成危害，特别是多起环境公害事件引发国际社会的广泛关注，联合国环境规划署发起和召集各国政府谈判缔结了一系列旨在通过号召国际社会采取优先控制行动，限制污染物质的生产、使用和进出口，以保护人类健康和环境的国际公约。对这一类公约，我国以全国人大常委会决定批准或加入的法律程序予以认可，使其得以在国内生效。《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》于2004年6月25日被决定批准、该公约新增列九种持久性有机污染物和新增列硫丹的两个修正案于2013年8月30日被决定批准[25]；《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》于2004年12月29日被决定批准[26]；《关于汞的水俣公约》于2016年4月28日被决定批准；《联合国气候变化框架公约》第二十一届缔约方会议通过的《巴黎协定》于2016年9月3日被决定批准。

这一类公约经我国最高国家权力机关决定认可的法律程序，其原因应当从多方面来理解：一是有的公约如《巴黎协定》是近年来气候变化多边进程的最重要成果，是我国积极参与并塑造全球气候治理进程的集中体现，由全国人大常委会对其作出批准或者加入决定是对外宣示国家姿态的重要举措，彰显我国作为发展中大国的责任担当。二是相关污染物质对人类健康和环境有直接的重大危害，由全国人大常委会对该领域公约作出决定显示我国政府减少甚至杜绝污染的决心；三是控制、限制污染物质的生产、使用和进出口，会对国内相关领域的经济活动产生较大影响，由全国人大常委会作出决定，以纳入履约国家实施计划，显示履约行动得到最高国家权力机关的督促和指导；四是这些公约均明文规定了批准、接受、核准或加入等可由缔约国选择的多种国内生效方式，为全国人大常委会行使决定权力提供了形式上的条件。

三、全国人大常委会决定批准和加入环境保护类条约权力的本质和属性

在我国政治制度框架中，全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，享有宪法规定的或者全国人大授予的立法、监督、审查财政预算、决定重大事项等职权，且这些职权覆盖的范围是政治经济社会生活的方方面面。国务院作为最高国家行政机关，是全国人大及其常委会的执行机关，对后者负责并报告工作，它管理的国家行政事务，包括开展对外缔约的各项工作，根据宪法都必须对全国人大常委会负责并报告。这就意味着，全国人大常委会的权力不仅体现在国内事务上，也会体现在对外事务上，对内对外应当是统一的。从我国宪法对国家机构权力划分及关系的角度来看，作为最高国家权力机关的常设机关，全国人大常委会不可能在国内事务上是最高国家权力机关，而在对外事务比如缔约上却需要受其他国家机关如国务院的领导或制约。

具体在环境保护类问题上，当前环境保护已经成为影响国计民生的重大问题，生态文明建设被提到前所未有的高度，不断完善的环境保护国内法律制度与环境国际法治进程更是水乳交融、不可分割的。很难想象全国人大常委会在加大环境保护立法和监督力度的同时，不对环境保护领域的国际文件特别是有约束力的条约行使权力，几乎所有环境保护问题的解决和处置都既需要国内法律作依据，也需要加强国际合作、履行国际义务。因此，全国人大常委会决定批准和加入环境保护类条约权力的本质是宪法赋予的最高国家权力，是必须由全国人大常委会行使的国家权力。

全国人大常委会决定批准和加入环境保护类条约权力的属性可以从最高国家权力中推论得出：第一，这项权力具有深刻的民主属性。全国人大常委会首先是人民代表机关，其对环境保护类条约行使权力的过程，可为公众深入参与环境保护领域公共事务和国际事务提供机会，促进环境法治的民主化、扁平化。典型如《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》新增列九种持久性有机污染物和新增列硫丹两个修正案经由全国人大常委会决定批准后，我国内生产含有新增列持久性有机污染物的工业企业可及时进行风险管理评估并调整生产策略，同时公民对上述有机污染物危害的认识加深，增强公民环境保护意识。第二，这项权力具有鲜明的立法属性。全国人大常委会是国家最高立法机关，天然地拥有判断条约是否与国内法冲突、决定条约是否转变为国内法律以适用的权力，它对环境保护类条约行使权力的过程，可促进国际环境法与国内环境法的融合。在《巴黎协定》郑重经由全国人大常委会决定批准后，综合性的《应对气候变化法》即将提上立法议程，碳排放交易的有关法律法规也会加快推进制定。

四、加强全国人大常委会决定批准和加入环境保护类条约权力的建议

环境保护类条约是环境保护领域国际规则与国际合作关系的成果，在人类健康和环境保护越来越引人重视、与人类经济活动联系越来越密切的今天，这类条约所代表的国际法律制度将受到国际社会更多的关注。正如英国学者马尔科姆·肖(Malcolm N. Shaw)对国际环境法发展现状的判断，“除了人权之外，环境保护和经济发展的关系问题是支撑环境法演变的另一个因素”[27]。鉴于环境保护问题的重要性、综合性，全国人大常委会对这个领域的条约行使决定批准和加入的权力，突显国家对环境保护领域事务的重视，也表达了国家开展国内环境法治建设的态度和决心。本文分析的20个环境保护类条约在各自领域具有一定的代表性，但远不能覆盖环境保护所有领域的事务。上文阐述的全国人大常委会决定批准和加入环境保护类条约权力的运行实践表明，这项权力经历了一个不断发展、演进、充实、丰富的过程，在环境保护领域发挥着难以替代的重要作用。尽管如此，这项权力并非完美，实践中反映出一些问题和瑕疵，还有改进的空间。

问题之一：如前所述，缔结条约程序法第七条第二款对哪几类条约和协定应经批准作了规定，但是有关环境保护和关系人民群众健康的条约没有纳入“条约和重要协定”范畴，不利于全国人大常委会判断是否应对该领域的条约行使权力。

问题之二：目前实践中，全国人大常委会对提请批准或者加入的条约和重要协定实行“一审终审制”，即在列入常委会议程的当次会议上一次表决通过，常委委员通过分组审议讨论条约议案的机会仅有一次、时间仅有半天，对拟作出决定的条约并没有充分讨论、延搁决定甚至反对通过的可能。可以说，全国人大常委会对条约有审议之名而无审议之实，它对条约权力的内涵是不完整的。

问题之三：缔结条约程序法第七条第三款、第十一条第二款中规定了国务院“提请审议”条约的程序，这意味着全国人大常委会对条约权力的行使路径是单向的、被动的，只有在国务院根据需要提出审议请求时，全国人大常委会才可行使审议权力，可能出现后者遗漏审议重要条约的情况。

有鉴于此，本文尝试提出几条修改法律和完善制度的建议，为加强全国人大常委会决定批准和加入环境保护类条约的权力提供思路。

第一，根据1990年制定缔结条约程序法时的立法原意，“批准条约是一个国家表示同意受条约拘束的最隆重的法律手续，国际上通常由最高立法机关和国家元首行使此种权力。

一般来说，只有重要的条约才需经批准。”[28]二十多年来，我国参加了环境保护领域几乎所有重要条约的谈判和缔结，在气候变化等近年来备受关注的问题上还发挥了引导全球治理进程的作用。在国内，推进生态文明建设是国家的五大发展理念之一，环境保护已经成为经济社会综合协调发展、民生保障的迫切需要。在此背景下，参加有关环境保护和关系人民群众健康的条约与我国发展理念、政策方向是相吻合的，由全国人大常委会对其行使权力，郑重履行其国内生效的法律程序，能表示最高国家权力机关对环境保护问题的重视态度。因此，建议在缔结条约程序法第七条第二款中增加“有关环境保护的条约、协定”。

第二，明确全国人大常委会对条约的权力是“审议并决定批准或加入条约和重要协定”。

只作“决定”而缺少“审议”，条约仅履行了形式上的法律程序，条约背景、缔约必要性和可行性、与国内法律的衔接等情况没有得到切实的问询、评估、核实甚至反对。对环境保护类条约来说，这样的权力设置不利于落实国家对环境保护问题的政治和法律承诺。特别是一些条约还牵涉国家政策的宣示、国内法律的修改、国内产业的调整，在履行国内生效程序的过程中，全国人大常委会作为最高国家权力机关不应仅仅扮演程序性的角色。因此，有必要修改缔结条约程序法第七条第一款为“条约和重要协定的批准由全国人民代表大会常务委员会审议并决定”，修改第十一条第一款为“加入多边条约和协定，分别由全国人民代表大会常务委员会审议决定或者国务院审核决定”，同时在该法中增加全国人大常委会审议条约的具体内容。

第三，完善全国人大常委会对条约权力的程序。

首先，为改变全国人大常委会对条约“一审终审”的做法，可参照立法程序将“一次审议”修改为“多次审议”，完善审议条约的会议制度。经过签署的条约，由国内有权机关予以认可，虽然通常不涉及条约文本的修改，但是应当有对是否符合国家利益、是否与国内法衔接、国家是否具体履约能力的评估，这种评估需要客观上的会议时间保障、会议之外的研究分析，仅仅依靠为期半天的“一次审议”是达不到充分审议的目的的。

其次，将缔结条约程序法第七条第三款、第十一条第二款中国务院“提请审议”的程序修改为“提请审议”与“认为需要审议”相结合，完善全国人大常委会对条约权力的行使路径，既包括国务院根据需要提出审议请求的情况，也体现全国人大常委会要求审议的情况，以此遏制行政部门基于便利考虑、盲目加快条约国内生效程序的冲动，避免重要条约得不到全国人大常委会审议和决定的情况。

再次，引入全国人大工作机构提前介入并了解国务院缔约工作的程序。全国人大常委会召开会议审议条约议案，信息提供、材料准备、可行性研究的大量工作是在会议之外开展的，这需要全国人大的工作机构发挥作用，与国务院相关部门提前磋商，就条约涉及的法律、政治、程序问题交换意见。特别是在环境保护领域，专业性强、信息量大，如果能发挥全国人大环境和资源保护委员会、全国人大常委会法制工作委员会等机构的作用，有助于全国人大常委会及时充分行使对条约的权力。

[1] 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报[EB/OL]．[2016-12-30]．http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4421.htm．

[2] Duncan B. Hollis, Merritt R. Blakeslee & L. Benjamin Ederington (edited by), National Treaty Law and Practice[M]． Leiden/Boston：Martinus Nijhoff Publishers, 2006．

[3] 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报[EB/OL]．[2016-08-30]．http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/16/content_5004545.htm．

[4] 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001694.htm．

[5] 全国人大外事委员会法案室．第十一届全国人大常委会决定批准或加入的条约和重要协定汇编[M]．北京：中国民主法制出版社，2013：567．

[6] 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/npc/zfjc/wwbhfzfjc/2012-06/27/content_1726953.htm．

[7] 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5002163.htm．

[8] 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-07/28/content_5341697.htm．

[9] 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报[EB/OL]．[2016-12-30].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003752.htm．

[10] 李浩培．条约法概论[M]．北京：法律出版社，2003：66，67．

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[责任编辑：马建平]

2017-03-01

易 立，男，北京大学法学院博士研究生。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.04.015

D 996.9

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1672-6219(2017)04-0067-07