新常态下农村低收入家庭失能老人养老问题研究——基于福利多元主义视角

魏 春 晖

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

新常态下农村低收入家庭失能老人养老问题研究
——基于福利多元主义视角

魏 春 晖

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

新常态下，我国农村低收入家庭失能老人养老面临三大困难：家庭收入增长难，导致失能老人生活来源降低；县级财政吃紧，为失能老人提供公共服务挑战大；农村空心化加剧，生活照料难以满足。为缓解失能老人养老问题,提倡福利多元主义主要有以下意义：利于减少三个失灵现象发生；利于提高失能老人养老质量；利于预防失能老人导致农村低收入家庭重返贫困，影响扶贫效果。最后提出国家、市场、家庭和志愿组织四个对策。

新常态;农村低收入家庭;失能老人;福利多元主义

一、 引言

我国经济目前处于向新常态发展阶段，意味着我国告别了以往经济增长的高速期，渐趋回落进入均衡平稳期。新常态阶段，国家更应该高度重视民生问题，保持经济、社会的稳定发展。据《国家应对人口老龄化战略研究总报告》的数据显示，2010年，我国失能老人的数量已经超过了3 300万。据《报告》测算，2011年我国为了应对老龄化服务的长期照料总成本为702～1 878亿元，预计到2050年则将达到17 654.4～47 237.7亿元[1]。据全国老龄工作委员会和中国老龄科学研究中心的数据显示，2010年末我国农村完全失能老人约738.7万人，到2015年末则有828.9万人[2]。而2010年民政事业报告显示，我国农村养老服务机构31 472个，年末收养老年人仅182.5万人[3]。可见，数量庞大的农村失能老人服务需求与供给之间存在巨大缺口。

低收入是一个相对概念，是指收入相对于社会平均收入而言。我国在2007年实施了农村最低生活保障制度，由县级以上的地方人民政府按照能够维持居民一年基本生活的费用标准，向家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民发放。最低生活保障制度的衡量方法有热量支出法、基本需求法、编制贫困指数法等，目前贫困家庭评估主要从收入角度进行衡量，许多农村低收入家庭失能老人难以得到制度保障。

二、新常态下农村低收入家庭失能老人养老问题凸显

中国老龄科学研究中心课题组对失能老人的划分标准是“吃饭、上下床、洗澡、穿衣、和室内走动”六项指标，其中1～2项不能自理为轻度失能；3～4项不能自理为中度失能；5项以上不能自理为重度失能[5]。失能老人养老问题不仅仅是老年人个人问题，更是社会问题。对失能老年人的养老问题的分析不能仅仅局限于失能老人自身以及家庭因素，更应该从整个国家的经济发展状况出发。新常态下，我国农村低收入家庭失能老人养老问题凸显主要表现在以下几个方面：

(一) 新常态下农村低收入家庭增收困难，经济支持降低

大量研究表明，农民收入的增长与国民经济的增长存在正相关关系，经济增长速度快，农民收入增加也快；反之，则农民收入会随着经济增速下降而下降。农民收入来源主要来自工资性收入和家庭经营性收入。从家庭经营性收入来看，由于我国经济进入新常态，经济增速下降，整体上对于农产品的需求减少，农产品价格也随之下降，再加上全球农业一体化加剧了竞争，导致农村低收入家庭经营性收入下降。杨宜勇、池振合的研究也表明，2014年农村低收入户居民家庭人均增长速度下降是造成2014年农村居民收入差距扩大的主要原因：农村低收入户人均收入增长速度由2013年的11.53%下降到了2014年的7.16%。从工资性收入看，农民工资性收入与外出务工紧密相关，2011年农民工外出务工数量增长了1 055万，而到了2014年则下降到了501万[6]。从工资增长幅度来看，由于国际外部需求减弱、产业结构调整和环境保护力度的进一步加大等原因，农民工名义工资收入增速下降明显。北京大学主持的《中国老年健康影响因素跟踪调查》(CLHLS2011)的调查数据显示子女供给占失能老人生活来源的66.2%;从区域来看，农村失能老人生活来源对于子女的依赖性大于城市失能老年人，农村占79.4%而城市占55%[7]。所以在新常态下，由于农村低收入家庭增收遇到困难，能够给予失能老人的经济支持也将会更少。

(二) 新常态下县级财政吃紧，公共服务提供挑战大

农村社会保障制度作为县级财政提供准公共产品下的子项目，其主要提供者是政府。但是我国投入到农村的公共财政资金仍然不足，服务质量参差不齐，供求矛盾突出。2006年我国取消了农业税，虽然减轻了农民负担，但是无形之中增加了基层政府的财政压力。决定县级公共服务水平的一个非常重要的因素是县级财政资金的筹集能力。从现实情况来看，我国县级财政财政自给率是最低的。从公共服务供给的基础经济发展水平来看，县域经济受限于经济发展水平，综合实力一般都比较弱，尤其是贫困县和经济不发达县市对于上级财政转移支付的依赖程度更高。尤其在进入新常态以来，受经济结构调整和经济增长速度下降的影响，全国财政收入从高增速下滑到2014年的8.6%，而此前全国财政收入增速将近领跑GDP增速10个百分点。在此背景下，县级财政将表现出更大的脆弱性。财政收入增长缓慢将影响到基本公共服务的能力。目前，我国新农保主要采取县级统筹，县政府负担了新农保经办、管理、监督的主要工作。虽然县级统筹具有落实县一级政府责任，提高政策灵活性的优点，但是很多学者也指出在目前情况下，县级统筹和基金管理层次过低，不仅给县级财政造成了很大压力，也难于保障基金安全，更难提基金的保值增值。直接后果就是农村低收入家庭失能老人获得县级政府直接补贴的压力也将更大。农村低收入家庭转移性收入下降明显。

(三) 新常态下产业转型加剧农村“空心化”，生活照料难以满足

随着工业化、城镇化的快速发展，大量农村人口尤其是青壮年劳动力不断外流，农村常住人口不断减少，很多农村出现了“人走屋空”现象，并由人口空心化逐渐演化为人口、产业、基础设施和土地等的整体空心化。造成农村人口空心化的首要原因是农业生产经营吸引就业效力太弱，农业生产效益比低。虽然说农村空心化不是由于我国进入新常态经济造成的，但是新常态经济下由于从事农业所获得的家庭经营性收入将会进一步下降。从而加剧了农村青壮年劳动力的外流。此外，由于新常态经济一个非常重要的目的就是发展能够容纳更多人就业的高附加值的第三产业。第三产业对于农村青壮年劳动力的拉力作用将更加明显，更多的农村青壮年劳动力将脱离农业生产，投入到第三产业中去。外出的农村青壮年劳动力，不仅不能使留守在家里的失能老人收入提高，反而由于青壮年劳动力的外流导致失能老人的生活照料无人负责。假如说，失能老人能够随着青壮年劳动力流入城市而实现整体搬迁，那么他们的养老问题将会得到较大缓解。但是由于我国在承接农村人口融入城市方面依然存在户籍制度和城乡二元经济的壁垒，农村人口的医保、子女上学、住房等问题依然没有得到较好解决，尚何谈全家的整体搬迁使农村失能老人享受城市户口的公共服务待遇水平从而缓解养老问题。

三、提倡福利多元主义理论的意义

福利多元主义(welfare pluralism)缘起于20世纪70年代中期的福利国家危机的背景。在1978年英国《沃尔丰德的志愿组织的未来报告》中最早提出福利多元主义的概念。但是对福利多元主义概念最早做具体描述的却是罗斯，罗斯(1986)在《相同的目标、不同的角色—国家对福利多元组合的贡献》一文中详细的讲述了福利多元主义。罗斯认为在福利的提供上政府虽然扮演重要角色，但绝不能由政府垄断。他在文中提出，社会福利是一种社会化的产物，市场、雇员、家庭和国家都要承担福利供给。上述三元福利提供渠道整合起来，可以实现扬长避短、相互补充的最优效应。德国学者伊瓦斯(Evers)(1988)继承了罗斯关于福利来源的分析方法，并在罗斯的基础上有所发展，提出了福利三角的分析范式。伊瓦斯认为福利三角的分析范式应该对应具体的组织、社会和社会成员关系。但是并非所有人都赞成福利三分法的划分模式，随着研究的不断深入，伊瓦斯逐渐意识到民间社会的作用，认可四分法的模式，认为民间社会能够将另外三个福利提供来源整合、串联起来，并调和个人、局部和整体利益。约翰逊(1987)同样赞成四分法，不过他认为第四种应该是发挥志愿组织的作用。

本文采用的是福利多元主义四分法，通过对福利多元主义四分法的研究再结合我国当前实际，总结出当前为缓解农村低收入家庭失能老人养老问题提倡福利多元主义重要意义如下：

(一) 有利于减少三个“失灵”现象发生

养老保障制度的根本目标是为保障我国国民老年生活，维护社会稳定，实现社会公平。如果我国将养老保障制度完全社会化、商业化，“经济人”导向下市场追求的是利润最大化，那么不具备消费能力的失能老人将会排斥在商业性的养老机构之外，容易产生“市场失灵现象”；其次，由于市场机制实现资源配置是从消费者的偏好出发的，由于农村低收入家庭失能老人无法支付费用无法表现出其偏好的商品和服务，那么完全商业化的养老机构将忽视农村低收入家庭失能老人的养老服务需求。

公共物品由于非竞争性和非排他性，决定了公共物品必须由政府来提供而不能像私人物品那样提供。但是政府在克服“市场失灵”的过程中却难以避免自身的失灵。由于政府在提供公共物品的时候处于垄断地位，缺乏竞争对手，那么政府在提供公共物品的时候就越趋于导致多余的成本，缺乏效率。由于缺乏竞争对手，政府不断扩大开支，生产多于社会需要的公共物品，甚至不适当的扩大政府规模、增加雇员、提高自我薪资等。从当今世界的政府行为和市场选择的大致趋势看，二战以后有不少国家都存在“政府失灵”造成资源配置浪费和低效率导致社会福利损失的弊病，从而反过来刺激市场化改革运动的经验教训。福利多元主义的诞生背景便是由于欧洲高福利制度导致福利过度化、经济竞争力下降，随后在七十年代的经济危机冲击下，失业率居高不下，而使人们反过来思考社会福利提供的来源应该要多元化。

由于存在“政府失灵”和“市场失灵”现象，志愿性组织就顺势产生为社会提供公共服务。志愿组织的存在是为政府和市场查缺补漏，为需求较高的人提供额外的公共物品，为有特殊偏好的人提供特殊服务。但是也应该看到由于社会、经济、文化、宗教等综合因素的影响，志愿组织也会发生失灵，出现独立性不足，成为政府附庸或提供的慈善不足等等影响服务质量和效率的现象。

福利多元主义通过整合上述四元力量，可以实现扬长避短、相互补充，从而减少在为农村低收入家庭失能老人养老时发生的三个失灵现象。福利多元主义理论里国家是正式组织，代表着公平与保障性，通过制度权力来实现对资源的转移分配向大众提供社会福利；市场是正式组织，代表选择性与自由性，满足不同人群对于福利的不同偏好；家庭是非正式组织，体现了特有价值与团结，同时是非正规福利的核心；志愿组织作为社会福利提供的行动者，将社会联接起来，能够在非正规福利提供上起到核心地位。

(二) 有利于提高失能老人养老质量

中国是世界第一的人口大国，同时也是老年人口大国。根据第六次人口普查报告，目前我国60岁以上的老年人口占总人口的比重为13.26%，老年人口数量达到1.77亿[8]。据美国人口普查局的统计结果，65岁以上的老年人比重从7%上升到14%所经历的时间，我国仅仅只用了25年，而法国用了115年，美国用了66年[9]。我国面临着未富先老的严峻挑战，十八大明确提出，要积极应对人口老龄化。如何做好老年人养老工作，是一项系统复杂的社会工程，尤其需要政府承担相应责任，但是也要看到如果片面依靠政府投入将会使政府背上沉重的财政包袱，拖累经济发展的速度与质量。农村低收入家庭中的失能老人由于其所处家庭的特殊性，再加上人群的特殊性，养老问题突出。尽管如此，老年人在年轻时为国家做出了应有贡献，理应为老年人提供比较好的养老条件，提高晚年生活质量。但是解决农村低收入家庭失能老人养老问题，提高养老质量光靠政府的财政投入只能解决医疗保健、经济来源一块，其他方面诸如为轻度失能老人提供精神慰藉，疏导心理，日常生活起居照料，中度和重度失能老人日常照护等仍然需要家庭、社会和志愿组织的作用。

(三)有利于预防失能老人导致农村低收入家庭返贫

习近平同志指出，消除贫困，改善民生，逐步实现全体人民共同富裕，是社会主义的本质要求。据统计，2010年以来我国农村贫困人口下降速度显著加快。2010年，我国农村贫困发生率为17.2%，贫困人口规模为1.66亿；2011—2014年，农村贫困人口共减少9 550万人，年均减贫人口规模2 388万人，贫困发生率下降10.0%，贫困人口年均减少19.3%[10]。改善农村低收入家庭生活现状，防止其因为种种原因返贫，维护脱贫成果值得中央和各级地方政府注意。

失能老人属于老人中的特殊群体，其护理需求的增加将导致农村低收入家庭扩大开支，增加照护人员，甚至导致重新返贫。以南京市失能老人为例，南京市将失能老人护理分为家庭护理和机构、社区护理两类。每月护理成本按照失能轻度、中度和重度三个等级划分，前者的标准分别为632元、1 264元、2 528元，后者的标准分别为1 400元、2 472元、3 880元[11]。2014年，南京全体居民人均可支配收入37 283元，每月人均可支配收入为3 106.9元[12]。那么一个在家照护的轻度失能老人护理花费占每月人均可支配收入的20.3%，在社区或者机构护理的花费则占45.0%。上述例子还是根据城市收入标准测算得出，如果按照2014年我国制定的现行农村贫困标准2 800元测算，那么一个轻度失能的老年人在家护理，护理标准参照南京市，那么护理花费则占收入的22.5%。提倡福利多元主义，通过政府财政投入，发挥居家养老的作用，同时综合社会和志愿组织的力量将有效避免农村低收入家庭重新返贫。

四、福利多元主义视角下的应对策略

(一)国家起主导作用

国家在养老制度体系中起着中流支柱的作用，国家作为公共部门的代表是福利产生的首要部门。对于农村低收入家庭失能老人养老需求，国家应发挥主导作用，兜底保障困难老人，规范和支持其他福利部门发展。

首先，应该在研究西方长期护理保险制度的基础上，发展适合中国国情的长期护理保险制度。因为日本和我国均属东方文化，所以日本的制度设计有很大的借鉴意义。但是日本的长期护理保险制度是以政府作为管理主体强制实行的，全体国民都必须参保，对财政的要求很高，不符合我国经济发展和地域不平衡的特点。我国农村低收入家庭本身经济困难，很难有多余的钱财去参保，在实行长期照护保险的时候应该将低收入家庭缴费部分负担起来。

其次，还可以建立完善的老年护理补贴制度。目前，黑龙江及全国的一些其他省份已经开始实行此项制度，对于农村低收入家庭的失能老人给予50～150元不等的补贴，失能补贴实行属地管理，资金来源自同级财政。在国外，为了激励子女或家属在家庭里照顾失能老人，还设立了“家庭照料津贴”“助老假”等政策。我国也可以根据失能等级、需要照顾老人数等，对低收入家庭中的照护者提供一定的补贴，以弥补其牺牲工作时间长期照护失能老人导致的损失，从而减轻其经济压力。

第三，在社会福利补贴筹资上，我国应该鼓励国有企业分红，完善国有资本预算，将一部分红利纳入到政府公共预算中，扩大民生开支。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要提高国有资本上缴公共财政的比例，到2020年达到30%。到2020年，相信国有资本投入公共财政预算的资金将会有很大的提高，有利于更好地承担起农村低收入家庭失能老人这样的弱势群体的兜底责任。

(二) 家庭的基础作用

从农村的现实情况来看，农村地域广阔，人口分散，实行集中养老具有很大的困难，所以家庭养老作用的发挥必须重视起来。家庭成员要认识到孝道的益处，强化家庭作为非正式组织的社会支持，在提供经济供养和生活照料的同时兼顾精神慰藉的关怀。由于配偶在家庭支持上随着失能老人年龄增加而弱化，儿子和儿媳在照料上上升到越来越重要的位置，尤其是农村家庭中儿子在照顾失能老人上有着不可替代的地位，所以子女必须认识到自己在照护老人的地位和能发挥的作用，积极主动的承担其照护失能老人的重任。

农村低收入家庭最显著的特征就是经济困难，而经济困难也是导致失能老人较农村其他收入阶层家庭中失能老人更凄苦的重要原因。在不断完善家庭养老内涵的同时，要通过精准扶贫机制，提高低收入家庭创收的能力，这样才能在失能老人的经济供养上提供更大的支持。扶贫工作要从过去“输血”扶贫转变到“造血”扶贫，一家一户的排查摸底，结合实际的家庭致贫主因，深入分析、研究对策。

(三) 市场的支撑作用

目前我国养老保障制度尚不能够满足基本的养老需求，这就为营利性的养老服务机构提供了发展空间。随着我国快速进入老龄化，在市场经济自发调节下，将会有大量的民间资本进入养老服务市场，市场部门在养老服务业上将发挥越来越大的作用。市场部门的进入，不仅为公共部门提供补充，也为多元化的养老需求提供了自主选择的机会。目前，我国市场部门提供的养老保障主要是商业养老保险、机构养老和其他营利性的养老产业。但是也要看到，市场存在“失灵”问题，市场主体的经营行为是理性的，目的是将成本最小化实现营利最大化，失能老人极有可能会遭到市场排斥。营利性或者非营利性的养老机构应该在政府的严格资质甄别下进入供方市场。只有满足相应资质的养老机构才能享受政府在公共政策上的优惠条件，如提供土地、房产、人员培训和医疗服务支持等。营利性养老机构享受优惠条件的一个非常重要的前提条就是规定收住一定数量的农村低收入家庭的失能老人，并且要接受政府对其开展养老工作的服务质量评估，评估合格后方可继续享受政府提供的优惠条件，从而形成一种“动态退出”机制。

(四) 民间组织的补充作用

我国人民自古以来就有助人为乐的精神，随着经济和社会的不断发展，志愿组织也越来越深入到我国社会的方方面面。在2008年汶川大地震中，志愿组织就发挥了令世界瞩目的志愿精神和互助力量。志愿组织也由于其贴近社会底层的优势和具有一般科层组织所没有的社会亲和力和高效率而得到老人的青睐。所以政府有必要通过服务购买、制度引导等方式支持志愿组织的发展壮大。

[1]新华养老：国家应对人口老龄化战略研究总报告[EB/OL].[2015-07-09].http://news.xinhuanet.com/gongyi/yanglao/2015-07/09/c_128002941.htm.

[2]庄绪荣,张丽萍. 失能老人养老状况分析[J].人口学刊,2016(3)：47-57.

[3]民政部.民政部发布2010年社会服务发展统计报告[EB/OL].[2011-06-16].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.htm.

[4]张恺悌.全国城乡失能老人状况研究[J].残疾人研究,2011(2):12.

[5]杨宜勇,池振合.2015年经济新常态下中国居民收入差距变化[EB/OL].[2015-12-18].http://www.china.com.cn/guoqing/2015-12/28/content_37411090.htm.

[6]苏振芳.人口老龄化与养老模式[M].北京:社会科学文献出版社,2014.

[7]黄燕霞. 精准脱贫视阈下社会组织参与农村扶贫的出路[J].石家庄铁道大学学报:社会科学版,2016(3)：50-54.

[8]人民日报.财政承担失能、半失能老人服务费用,引进社会机构提供服务、培训护工养老的“西湖模式”[EB/OL].[2011-12-17].[2http://news.163.com/11/1227/02/7M8FMUK300014AED.html011-12-17].

[9]扬子晚报.2014年南京居民人居可支配收入同比增长9%[EB/OL].[2015-02-10].http://finance.chinanews.com/life/2015/02-10/7049888.htm.

[10]彭华民,黄叶青.福利多元主义:福利提供从国家到多元部门的转型[J].南开学报：哲学社会科学版,2006(6)：40-48.

[11]戴卫东.长期护理保险:中国养老保障的理性选择[J].人口学刊,2016(2)：72-81.

Study on the Disabled Elderly of Low-income Families in RuralAreas under New Normal: Based on Welfare Pluralism

Wei Chunhui

(School of public administration, Fujian Normal University, Fuzhou, 350007, China)

Under the New Normal situation of economy, the support of disabled elderly in rural low-income families faces three difficulties: first, family income growth is difficult, leading to reduced sources of support for the disabled elderly; second, county-level financial budget is limited, making it more difficult to provide public services for the disabled elderly; third, the worsening empty nest phenomenon in rural areas makes the care of the disabled seniors more difficult. In order to alleviate the problem, advocating of the welfare pluralism has the following significance: first, it is conducive to reducing market failure, government failure and voluntary organization failure phenomenon; second, it can improve the quality of the disabled elderly; third, it can prevent the disabled elderly from declining to poverty once again, affecting poverty reduction. Finally, the author puts forward four countermeasures: state, market, family and voluntary organization.

the New Normal; low-income families in rural areas; disabled elderly; welfare pluralism

2095-0365(2017)01-0049-06

2016-10-25

魏春晖(1991-)，男，硕士研究生，研究方向：社会保障。

D669.6

A

10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2017.01.10

本文信息:魏春晖.新常态下农村低收入家庭失能老人养老问题研究[J].石家庄铁道大学学报：社会科学版，2017，11(1)：49-54.