新型城镇化视角下泉州市小城镇机构改革研究与实践

王 鹤

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

新型城镇化视角下泉州市小城镇机构改革研究与实践

王 鹤

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

2014年3月颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确指出，小城镇与中小城市是未来新型城镇化发展的主攻方向。基于此，以新型城镇化为切入点，对泉州市进行个案研究分析。在研究中发现存在简政放权落实力度弱、行政资源配置与社会经济发展不匹配、政府组织领导水平有限和公共服务水平较低等问题。并建议从深化体制机制创新、重视政策扶持、加强干部队伍建设、增加公共投入等方面入手，加快小城镇机构改革，深入推进新型城镇化发展。

新型城镇化；小城镇；小城镇机构改革；泉州市

一、新型城镇化与小城镇机构改革的内涵与关系

(一)新型城镇化与小城镇机构改革的内涵

新型城镇化是党的十八大提出未来深化改革的一项重要任务。新型城镇化遵循“城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展”二十四字方针，始终坚持以人为本，统筹兼顾的原则，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。[1]

小城镇主要是指国家按行政建制设立的镇，具有一定的经济基础与建筑规模，是从事非农业生产活动的人口聚集而成的社区。而小城镇机构改革包含的领域主要有：简政放权、党政机构设置、综合行政执法队伍建设、公共服务能力、机构人员编制、条块关系、财政保障、组织领导和评价机制等方面。

(二)新型城镇化与小城镇机构改革的互动关系

首先，新型城镇化是实现小城镇机构改革的必由之路。小城镇上可以接受来自大城市的辐射和要素转移，下可以作为农村资源集约利用的载体，是城乡之间资源、文化、信息交流等汇合点。[2]但是受到现行行政管理体制的影响，当前小城镇存在行政审批权与当地经济发展情况不对等、财权与事权不对等、机构设置与管理要求不对等等问题。党的十八届三中全会明确指出“坚持走中国特色新型城镇化道路。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”因此，小城镇机构改革必须在新型城镇化的大背景中推进，加快转变经济发展方式，统筹城乡发展，转变管理方式，加快体制改革。

其次，小城镇机构改革是推进新型城镇化深入开展的内在需要。落后的机构设置、传统的管理方式、匮乏的公共服务基础设施都会直接影响到经济发达镇的发展，阻碍新型城镇化的推进。而小城镇机构改革按照“权责一致”的原则，把部分权力下放给小城镇，以扩大小城镇政府经济和社会管理的职能与权限；按照“以人为本”的要求，简化行政审批环节、建立行政服务中心，以提高服务质量和效率；按照“城乡一体化”的目标，提供更为丰富的公共服务，以满足最广大人民群众日益提高的生活需要，而这些也是新型城镇化发展的有效路径。

二、 泉州市小城镇机构改革试点镇的实践

福建省委为进一步探索适合小城镇发展的新型城镇管理体制，自2002年2月至今，先后分三批部署开展福建省小城镇机构改革试点工作。泉州市因改革时间最早、试点镇数量最多、改革经验丰富等因素，成为小城镇机构改革的排头兵，其改革成效有：

(一)落实强镇扩权，加大简政放权力度

强镇扩权指的是纵向权力扁平化，简单理解就是将原有县(市、区)的人、事、财“三权”下放给小城镇[3]，其核心是权责一致，既要确保小城镇有权管事、有力办事，又要确保下放的权力能正确、正常和有效地运行。2002年，泉州市委、市政府下发《关于小城镇机构改革试点工作的实施意见》，赋予试点镇政府固定资产投资、项目审批、土地指标使用、财政管理等8项县级行政管理权。其中晋江市下放141项行政权力事项给陈埭镇，南安市下放66项给水头镇。

(二)创新体制机制，提高规划建设质量

一是推动行政执法体制机制创新，探索“一支队伍管到底”的管理模式，[4]完善派驻执法与委托执法。为推动“多头执法”向“综合执法”方式的转变，增强试点镇政府依法行政能力，晋江市尝试延伸执法机构，通过向陈埭镇与安海镇派驻行政执法中队、消防中队与交警中队的方式增强试点镇依法管理力度。二是推动行政服务中心建设，形成“一站式办公”，简化行政审批事项与环节。三是科学配置机构人员编制，组织架构上增设城镇化特色明显的办事机构，人员编制上适度向试点镇倾斜，探索“雇员制”、政府购买服务、引进社会组织等措施。四是增强金融财政优惠力度，在泉委编办〔2015〕110号文件《中共泉州市委机构编制委员会办公室关于推进小城镇机构改革试点工作的通知》中明确指出“要建立试点镇基本财力保障机制，理顺财政分配关系，使财力与事权相匹配。”

(三)突出辐射带动，适时调整区域规划

辐射带动的内容主要有两个方面，一方面是从区位角度出发，试点镇多为经济强镇，具有较为雄厚的产业基础、相对丰富的资源禀赋以及大量劳动力需求，因此在试点镇改革发展的过程中可以根据人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成的要求，[5]辐射带动周边乡镇，拓宽发展空间增强改革发展合力。另一方面是从与其他小城镇改革试点相结合角度考虑，小城镇机构改革试点可以与小城镇综合改革建设试点、“小城市”培育试点等其他小城镇改革发展试点相连接协调，以试点改革为载体，突出辐射带动作用。适时推进行政区划调整，如陈埭镇镇区建成区面积增扩至31.4平方公里，水头镇镇区建成面积扩至20平方公里，伴随着城镇区域面积的增加，城镇配套功能也更加完善。

(四)重视统筹协调，综合承载力稳增长

小城镇机构改革主要从行政管理体制为切入点，涉及县(市、区)级部门与试点镇两级权力关系调整和利益调整，牵涉领域广、范围大、层次深。教育、医疗卫生、就业、社会保障、城镇规划建设等一系列问题都是相互联系相互影响的。因此，泉州市建立健全试点改革工作协调机制，统筹推进重点领域和关键环节体制机制改革，加强部门间政策制定和组织实施的协调配合，提高试点镇的社会经济综合全面发展，提升承载力以期顺利承接下放权力。如陈埭镇通过统筹协调改革，从2010年到2013年，工业总产值由398亿元增至533.3亿元，地方财政收入由19.6亿元增至23.39亿元，农民人均纯收入由11 470元增至15 005元，城镇化率从59.8%提升至68.5%。

三、泉州市小城镇机构改革试点镇实践中存在的问题

(一)简政放权落实力度与质量亟待加强

依据权力清单理论，简政放权是小城镇机构改革的关键，但在实践中仍存在问题。首先，权限下放力度不均衡。在泉州市各试点镇承接行政权力事项中，差异化巨大。例如陈埭镇承接了15个县级政府工作部门下放的共141项行政权力事项，而安海镇、英林镇以及蓬壶镇承接的事项为零。其次，权限下放科学性不足。部分县级工作部门把放权理解为“一刀切”，忽视了各试点镇特色与镇政府职能重点不同差异，权力下放欠缺针对性，甚至因为超出试点镇的承受能力反而变成负担。再次，权责不一致现象突出。根本原因在于权责关系、权事关系尚未理顺，有责无权、“小马拉大车”现象制约了试点镇的发展。例如，龙浔镇承接有司法和公安部门下放的权力、磁灶镇承接了环保执法中队的部分权限，但就司法角度分析，行政处罚权的主体是县级或县级以上人民政府及相关工作部门，即使试点镇承接了部分权限，也没办法成为执法主体。因此在实际处罚过程中就会出现委托执法难以落实的尴尬情况。

(二)行政资源配置与社会经济发展不匹配

许多试点镇在经济总量、地方财政收入、常住人口规模等方面已经达到中等县的水平[6]，但是由于受到镇级限制，在行政资源配置方面存在严重不足。其中最为突出的有以下三个方面：首先，编制资源紧张。以陈埭镇为例，现有的行政编制50人、事业编制40人、行政工勤编制5人，而镇机关及直属事业单位现有编外人员为356人，可看出现有在编人员根本无法满足各项工作要求。其次，组织结构陈旧。当前试点镇的组织结构大多沿袭了传统乡镇的架构模式，而与城镇化密切相关的城镇规划建设、市政管理、公共事务管理、环保、安全等领域的政府机构少之又少。再次，财税政策不配套。当前的财政体制分成政策没有建立在事权匹配的原则之上，县级在规定乡镇级政策性财力投入配套标准也忽视了乡镇实际的财力负担水平和可支出财力情况。泉州市所有试点镇中，除浔中镇认为该镇的财力与所承担的事权相匹配以外，其余20个试点镇表示较不匹配甚至是完全不匹配。

(三)试点镇政府组织领导水平仍需提高

小城镇机构改革能否贯彻落实与镇领导班子有着密切关系，但实际情况反映出部分试点镇政府领导过程中存在明显不足。首先，部分党政领导思想意识落后。部分领导将改革看作是个人政绩，把重点放在了试点镇主要领导高配副处级上，而未考虑如何能够更好地承接、消化下放的权责。其次，工作推进机制不健全。多数县(市)、镇都是通过工作领导小组或工作联席会议的形式来推进小城镇机构改革，反映出领导机制的单一化、传统化，缺乏创新精神。另外，部分试点镇虽然建立了工作协调机制但却缺乏实质性工作内容与常态化工作机制，对上级部门的改革指导意见研究流于表面。再次，管理方式缺乏创新性。多数试点镇将小城镇机构改革看作是上级领导部门的工作，虽然有组织学习上级发布的相关文件，但是大部分都没有深挖内涵，仍旧是简单重复日常性工作，没有激发出镇党委、政府的主动性与创新型。

(四)公共服务水平较低

由于可支出财政经费有限和地方政府的管理意识落后等原因，在完善公共服务方面存在以下三方面问题。首先，缺乏基础配套设施。泉州市试点镇中，约有近三分之一的试点镇没有民办的图书馆、文化站、体育馆，这在一定程度上限制了当地群众的业余文化生活，也不利于当地居民就地城市化。其次，忽视社会组织的力量。多数试点镇政府仍旧秉承着全能型政府的思路，对公共服务仍旧大包大揽，特别是在教育与医疗两个领域几乎都是政府举办。再次，政府购买服务单一。在21个试点镇中政府购买服务主要集中在环境卫生和园林绿化这两个项目上。其他的可以由社会组织或企业完成的，如：城乡规划编制、居家养老服务、动植物防疫、森林病虫害防治等方面也都可以通过政府购买的形式提供服务。

四、推进小城镇机构改革的对策

(一)深化体制机制创新，释放改革红利

一是引导行政执法体系创新。解决有责无权矛盾的根本是从司法角度入手，从法律层面争取试点镇的行政执法主体资格，规范统筹派驻执法机构与委托执法机构，将综合执法与管理协调机制紧密结合，变“多头执法”为“综合执法”，探索“一支队伍管到底”的新型管理模式。本着管理有度有界有礼有节的原则，明确管理界限范围，不越位不缺位；强化执法队伍素质建设，改变旧有粗暴的执法方式。二是理清行政审批事项权责。根据试点镇区域经济发展现状与承接能力，分期分批下放权力，适度扩大试点镇行政管理权限。同时要建立行政权力清单制度，划清行政审批范围，规范行政审批事项的管理标准，创新行政审批方式方法，探索“多规合一”、“多证合一”的审批标准以及“三集中”的审批改革模式。三是深化农村户籍制度改革。[7]新增人口的就业、医疗、教育、住房都成为决定新增人口能否长期在小城镇生存发展的重要因素，而这些因素的关键就是需要建立统一按居住地登记的户籍管理制度，从立法政策等方面入手，从根本上消除农民的后顾之忧，推动实现试点镇城市化进程。

(二)重视政策扶持，激活保障要素

一是机构编制保障。解决编制紧张问题，首先可以充分整合现有编制资源，强化干部考核严肃处理懒政怠政现象，盘活潜在资源。其次可以探索雇员制模式，根据试点镇工作需要、核定编制人数、财力情况设置雇员人数，采取签订劳务合同或者劳务派遣的方式聘用。这一模式也适用于特殊专业技术人才，本着“定岗不定编，定岗不定人，合同管理用人”的办法，弹性用人。再次要充分发挥大学生的力量，积极引导大学生服务小城镇建设之中，在大学生村官、“三支一扶”等计划之中发挥自身专业技术优势，缓解试点镇人手不足难题。二是组织结构优化。除了继续稳固原有的组织结构，还应该在规划建设、市政管理、公共事务管理、城市安全能更加偏重城市功能建设的机构下大力气，以此凸显出试点镇的城镇特色、产业特色。三是财税政策优惠。尝试“划分收支、分类分成、保障运转、增长激励”的财税落实办法，允许试点镇设立财政金库，建立小城镇机构改革专项基金[8]，考虑试点镇参照县级返回机制，将土地出让金、税费等市级分成全额返还给试点镇，根据常住人口基础完善转移支付制度。另外，可以支持有条件的村镇银行、小额贷款公司发行债券来强化资金保障。

(三)加强干部队伍建设，完善改革考评机制

一是提升干部队伍素质。通过对试点镇领导的公开选拔提升其活力与竞争力，通过培训进修加强理论素养以及个人能力提升，通过挂职锻炼接触到改革前沿有利于理论联系实际。各试点镇党委、政府应当深刻学习有关小城镇机构改革的文件，端正态度解放思想，认清行政体制改革是小城镇机构改革发展的重中之重，重要任务需要领导亲手抓，明确改革方向，细化目标任务，强化组织领导。二是创新考评内容与方式。考评内容与方式要避免出现盲目统一的“一刀切”模式，应该根据不同的类别情况设置不同的考评内容与考评方式。内容方面应具体细化，把定量与定性评价相结合进行考评，对于考评成绩优异的试点镇可以允许其主要党政领导行政级别高配。三是强化考评结果约束作用。只有突出考评结果的约束作用，考评才不会流于形式。因此，对于考评结果显示改革绩效差的、相关政策落实不到位的试点镇应根据实际情况扣分，所扣分数达到一定限度的应该通报批评、上级领导调查甚至可以取消其试点资格。

(四)增加公共投入，推进公共服务均等化

一是培育社会组织参与管理。试点镇要以促进城乡基本公共服务均等化为主要任务，其中交通、水电燃气、垃圾处理、广播电视网络通讯工具等公共服务设施；教育、卫生、医疗、文体活动等社会事业；社区服务网络、城乡社区便民中心建设等都可以引进社会的力量，整合市场资源，通过项目招标市场竞价等手段，使居民享受到便捷的城市化服务同时也可以减轻政府部门的压力降低运营成本[9]。二是完善公共基础设施建设。建立健全与公共服务有关的行政审批服务中心、城市综合执法中心、就业保障服务中心、土地储备中心、应急维稳中心等城市公共服务平台。与居民密切相关的学校、医院在保证数量的情况下更应该提高质量管理，方便居民就近上学就医。三是鼓励政府购买服务。积极倡导在园林绿化、环境卫生、市政设施建设[10]、机关安保后勤、辅助办公方面优先政府购买服务。其中需要注意的方面首先是上级需要进行资金政策方面的支持，其次需要严格规范购买规则的制定项目评价规则，最重要的是要保证购买程序的公开合法，避免出现如选择性招标、非法串标、资金浪费以及公务人员腐败等不良现象。

[1]沈雪潋，郭跃.新型城镇化背景的“镇级市”政策创新[J].改革，2014(1)：148-157.

[2]杨志文.强镇扩权与小城市建设互动研究——以浙江省为例的分析[J].当代社科视野，2013(7-8)：46-50.

[3]王立军.沿海发达地区新型城镇化路径研究——以浙江省中心镇培育小城市为例[J].北华大学学报:社会科学版，2013(5)：29-33.

[4]泉州市人民政府公众信息网.泉州市人民政府办公室关于印发推进中小城市和城镇改革重点任务分工方案的通知[EB/OL].(2015-03-17)[2015-04-13].http://www.fjbb.gov.cn/ggqy/xczjggg/201510/t20151026_1088707.htm.

[5]赵洪祝.加快中心镇发展改革和小城市培育[J].今日浙江，2010(20)：8-10.

[6]傅文聪.泉州市小城镇发展中政府行为优化研究[D].福州：华侨大学，2015.

[7]顾建光.依托“中心镇”城市化的新策略研究[J].经济体制改革，2015(2)：47-51.

[8]陈小恩.扎实推进小城市培育试点镇行政管理体制改革[J].政策瞭望，2011(9)：8-11.

[9]杨仲辉，余鸿，骆敏.中心镇发展与小城市培育研究——以绍兴县钱清镇为个案[J].当代社科视野，2012(2)：36-39.

[10]黄守星，王茜.欠发达地区新型城镇化在全面建成小康社会中的地位[J].石家庄铁道大学学报：社会科学版，2016，10(3)：55-58.

Research and Practice on the Reform of Quanzhou Small TownsAgencies from New Urbanization Perspective

Wang He

(School of public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou, 350007,China)

“National new urbanization plan (2014-2020)”, issued in March 2014 clearly states that small towns and small cities are the main trends of new urbanization. Based on this idea, the author makes a case study as well as an empirical research on Quanzhou. The paper finds that there exist problems such as weak implementation of decentralization, the failure of administrative resources to keep up with the social and economic development, limited government leadership, low levels of public service, etc. Finally, the author suggests deepening institutional innovation, paying attention to policy support, strengthening the cultivation of cadres and increasing public investment to speed up the reform of the institutions in small towns and thus further promote the development of new urbanization.

new urbanization; small towns; reform of the agencies in small towns; Quanzhou

2095-0365(2017)01-0025-05

2016-03-25

王 鹤(1992-)，女，硕士研究生，研究方向：基层政府治理。

福建省教育厅社会科学研究A类项目：海西城镇化进程中的农村公共服务供给研究(JA13097S)

F299.2

A

10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2017.01.05

本文信息:王 鹤.新型城镇化视角下泉州市小城镇机构改革研究与实践[J].石家庄铁道大学学报：社会科学版，2017，11(1)：25-29.