山东省农村生活环境污染治理：政策特征、成效、困境与路径优化

2017-04-01张明月高志峰

山东农业大学学报（社会科学版） 2017年3期

□张明月郑军高志峰

一、引言

改革开放以来，随着经济社会的发展，农村生活环境问题逐步积累并日益突出，一些因环境恶化诱发的恶果开始陆续显现。而农村生活环境长期处在治理的盲区之中，无论是从关注度还是具体经济投入量上都要远远低于城市。农村生活环境是我国农村居民赖以生存的根本，是培育新的农村经济增长点的基础。2016年中央一号文件明确提出开展农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设，按照发达国家经验，人均GDP达到5000美元表明人们进入了追求生活质量的新阶段，人民对生活水平有了更高的追求。2015年山东省人均GDP达到64168万元，按年均汇率折算为10305美元，农村居民人均可支配收入12930元，人们对农村生活环境的要求会更高。因而，探寻适用于山东省农村生活环境污染治理的新路径已经成为当前亟待解决的迫切问题。

目前，学术界关于农村生活环境污染治理的研究主要集中在三个方面，一是关于农村生活环境污染治理现状的研究。主要观点为：我国农村生活环境污染治理起步较晚(臧延云等，2015)，但是污染形势严峻(陈润羊等，2010；卢静，2015；黄巧云等，2014)、污染源多而复杂(宋晓凯，2010)，同

时农村生活环境污染治理还存在治理方式分散(贾莲，2013)、主体单一(张俊哲，2012)、持续性不强(梁家将，2015)等现实问题。二是关于农村生活环境产生原因的研究。童兴无等(2014)认为环保意识不强是导致农村生活环境恶化的主要原因，而李君等(2011)认为农村环境问题主因在于污染治理设施的缺乏，段莉丽等(2011)认为问题的关键在于农业技术难以满足农村环境污染治理的现实需要，技术推广人员的水平不高。卿漪(2012)、杜江等(2013)把农村生活环境污染的原因归结为资金投入不足，(张俊哲等，2012；蒋知栋，2013)认为政府责任的缺失导致了农村生活环境污染，也有部分学者认为环保法律不健全(郭建，2009；李长健等，2009；肖萍，2011)，使农村环保处于被动。三是农村生活环境污染治理对策的研究。李建琴(2006)认为农村环境所具有的公共产品特性、强外部性、地域性及公共产权属性决定了环境治理是一项涉及面很广的社会系统工程，因此要从多方面治理农村环境污染。比如加大宣传力度，提高农户的环境保护意识(张天祥，2013)，通过完善农村环境保护基础措施提高农村污染物处理能力(杨金龙，2013)，通过环保科技创新，增强农村污染处理能力(周丽莉，2012)，多渠道拓宽资金来源，增加农村环境保护资金投入(陈进春，2011；唐楠，2010)，强化政府的责任，加强农村环境治理的领导(陈润羊、花明，2010；姚明明，2015)，制定针对农村的环保法律，并加强环保法的执行(李洁，2010；张安毅，2014)。

从已有的研究成果看，国内学者在农村生活环境污染治理方面的研究比较零散，尚缺乏系统、完整的分析框架，多数是对某一个方面或某个单独领域问题进行的研究，且以实践总结为主。为此，本文借鉴已有研究成果，在全面梳理农村生活环境污染治理政策演变特征的基础上，结合山东省的实际，对其农村生活环境污染治理现状进行分析，旨在为推动我国农村生活环境污染治理的持续、快速、健康发展提供理论借鉴和现实指导。

二、农村生活环境污染治理的政策特征

2008 年7月，国务院首次召开了全国农村环境保护工作电视电话会议，决定开展农村环境综合整治。此后，从中央到地方各级政府，对农村生活环境污染治理的重视程度逐渐提高，从中央一号文件到各部门政策都对农村生活环境整治进行了说明与指导。这些政策主要呈现出如下特征：

(一)政策出台主体：从单一到多元，从中央到地方

一是从单一部门到多部门。环境保护部门是农村生活环境污染治理的主要负责部门，先后出台了《农村生活污染防治技术政策》(环发[2010]20号)、《关于深化“以奖促治”工作促进农村生态文明建设的指导意见》(环发[2010]59号)、关于印发《全国农村环境连片整治工作指南(试行)》的通知(环办[2010]178号)等，同时城建部、财政部等作为辅助部门也出台了大量的农村环境保护政策。2014年住房城乡建设部、中央农办、环境保护部、农业部关于落实《改善农村人居环境的指导意见》(国办发[2014]25号)有关工作的通知。2015年11月住房城乡建设部与10部门第一次联合发文出台了《全面推进农村垃圾治理的指导意见》。二是从中央到地方。财政部、环境保护部出台《关于加强“十二五”中央农村环境保护专项资金管理的指导意见》，紧接着山东省财政厅出台《山东省农村环境连片整治示范资金管理暂行办法》(鲁财建[2011]93号)，山东省环境保护厅关于印发《山东省土壤环境保护和综合治理工作方案》的通知(鲁环发[2014]126号)，2016年7月《山东省大气污染防治条例》通过，烟台市政府出台《关于进一步加强农村饮水水质保障工作的意见》(烟政办字[2016] 62号)。可以发现，政策出台主体多元，自上而下，从一部门到多部门联合开展农村生活环境污染治理。

(二)政策支持内容：不断扩大，逐步深入

2008年一号文件指出增加农村饮水安全工程建设投入，增加农村沼气投入，积极发展户用沼气，组织实施大中型沼气工程，加强沼气服务体系建设，支持有条件的农牧区发展太阳能、风能，有序推进村庄治理，继续实施乡村清洁工程，开展创建“绿色家园”行动。2009年则指出把农村学校、国有农(林)场纳入农村饮水安全工程建设范围，扩大秸秆固化气化试点示范。2010年又将水源保护、水质监测和工程运行管理加入，同时提出加强沼气技术创新、维护管理和配套服务，农村新能源开发利用扩展到所有村，推进农林废弃物资源化、清洁化利用。首次提出实行“以奖促治”政策，稳步推进农村环境综合整治。2011年加强重要生态保护区、水源涵养区等的保护，实施农村河道综合整治，大力开展生态清洁型小流域建设。2012年明确把农村环境整治作为环保工作的重点，完善“以奖促治”政策，逐步推行城乡同治，加快农村污水、垃圾处理，改善农村人居环境。2013年提出“十二五”期间基本解决农村饮水安全问题，首次提出推进农村生态文明建设，搞好农村垃圾、污水处理和土壤环境治理。2014年提出以治理垃圾、污水为重点，提高农村饮水安全工程建设标准，有条件的地方推进城镇供水管网向农村延伸。2015年全面推进城镇供水管网向农村延伸。继续支持农村环境集中连片整治，开展农村垃圾专项整治，加大农村污水处理和改厕力度。2016年扩大连片整治范围，实施农村生活垃圾治理5年专项行动，加快农村生活污水治理和改厕，全面启动村庄绿化工程，开展生态乡村建设，推广绿色建材，建设节能农房，普遍建立村庄保洁制度。可以看出，农村生活环境治理从最初的沼气建设，到饮用水保护，再到生活垃圾、污水，再到全面整治，治理范围不断扩大，逐步深入。

(三)政策扶持体系：由零散到系统，由模糊到具体

政策扶持体系最初以财政扶持为主，逐步过渡到金融、税收、用地等多种扶持，扶持内容也由模糊向具体转变。在财政支持方面，自2008年国家实行“以奖促治”、“以奖代补”的农村环保政策以来，截至2013年中央财政累计安排农村环保专项资金达到了135亿元，支持2.6万个建制村开展农村环境综合整治和生态示范建设，5700多万农村人口直接受益。其中仅2015年一年，中央财政安排农村节能减排资金60亿元支持各省(区、市)开展农村环境连片整治。2008年以来，山东全省县镇两级政府，累计投入资金51.3亿元，用于全省农村环境污染治理。在金融支持方面，通过财政贴息引导商业银行向从事农业农村环境治理的市场主体提供贷款，鼓励政策性金融机构对社会资本参与的农业农村环境治理工程提供融资支持，鼓励融资担保机构积极向采取PPP模式、第三方治理的农业农村环境治理项目提供融资担保服务。在税收扶持方面，落实污水垃圾领域现有的税收优惠政策，指出提供农村污水、垃圾资源化综合利用劳务的纳税人，可以按规定享受增值税返还、所得税减免等有关优惠税收政策。在其他方面，环保部定期开展全国乡镇领导干部农村环保培训，同时《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》(环规财函[2014]195号)强调优先保障农业农村环境治理活动建设用地，简化土地使用审批程序，对符合固定资产投资审批程序的生活垃圾发电项目，积极落实国家可再生能源发电价格政策，落实沼气发电执行生物质发电电价政策。

(四)政策宣传途径：由传统到创新，由单一到多样

在农村生活环境宣传上，注重了宣传形式的创新，摒弃了传统老套的宣传方式，结合农村实际，开辟了群众喜闻乐见的宣传形式，增加了宣传吸引力，宣传时间更注意与农事活动相协调，在农闲时节增加宣传的频率，提高了农村居民的环境保护知晓度，增强了宣传效果。同时注意宣传方式的多样化，宣传形式由单一的文字扩展到图片、视频等多种形式，宣传媒介由报纸、宣传单等扩展到舆论媒体甚至新媒体，使环境保护政策、知识在更大范围内传播。如山东省曹县环保局利用冬季农闲时机，开展了送环保知识进农村宣传活动，设置法律法规咨询台，对农民提出的环境问题直接进行解答。山东省临沭县综合运用会议、广播等广泛宣传农村环境综合治理的重要意义、具体措施、典型经验和先进人物，引导广大人民群众提高环境卫生意识，摒弃不良习惯。山东省东明县还选树典型组织实地观摩，推进农村环境保护工作。

(五)政策作用效力：可操作性更强，约束力度更大

首先，围绕农村生活环境保护，一系列的环保法密集修订出台，增强了环境保护的可操作性。2008年2月《中华人民共和国水污染防治法》修订通过，环境保护部2013 年制定并印发了《农村生活污水处理项目建设与投资指南》、《农村生活垃圾分类、收运和处理项目建设与投资指南》、《农村饮用水水源地环境保护项目建设与投资指南》和《农村小型畜禽养殖污染防治项目建设与投资指南》4个指导性文件，指导农村生活环境保护。2015年8月《中华人民共和国大气污染防治法》修订通过，《中华人民共和国土壤污染防治法》也在拟出台中。再就是一系列惩戒措施实行，增加了农村生活环境保护的约束力度。环保约谈成为新的督促形式，受环境保护部委托，华东环保督查中心对山东省临沂市主要领导进行了约谈，这是新《环境保护法》实施后华东区域内的首场环保约谈。山东省也通过环保约谈向下级政府传导压力，仅去年山东省环保厅就先后对5市16县(市、区)政府负责人实施了约谈。有些市(县)也建立了约谈制度，对下级政府和企业进行约谈，督促落实环境保护责任。

三、山东省农村生活环境污染治理政策成效

(一)饮用水安全工程：普及提升

自2005年以来，山东省结合实际，坚持“农村供水城市化、城乡供水一体化”的发展战略，从2013年开始，山东省实施农村饮水安全提升工程，计划利用5年时间，将全省农村自来水普及率提高到95%，规模化集中供水率达到85%以上，在全省建设一批具备常规42项检测能力的县级水质检测中心化验室。截至2014年底，累计完成投资153亿元，建设供水工程1.3万处，农村自来水普及率由2004年底的42.6%提高到94%，受益人口达6000多万人。到2015年末，实现全省80%的县(市、区)建成县级水质检测中心，对区域内的农村饮水进行日常检测，保障群众饮水安全达标。

(二)生活污水处理：进程加快

一是设施建设加快。截止到2014年底，全省累计建设建制镇污水处理设施770座，占总数的70%；建设农村新型社区污水处理设施3440个，占建成入住社区数的91%；11889个行政村对生活污水进行处理，占总数的18%，日处理污水1220万吨。二是资金投入量加大。“十二五”期间争取了中央财政资金8.87亿元用于重点镇污水管网建设；省财政拨付资金7.8亿元，支持镇区、农村新型社区和村庄建设污水处理设施。

(三)生活垃圾治理：城乡一体

一是生活垃圾处理和清运设施逐步健全。截止到2015年上半年，山东省累计清理存量垃圾6000余万吨，共建成运行生活垃圾无害化处理场108座，建设垃圾中转站1806个，购置清运车13.9万辆，农村共配置垃圾桶205万个，农村保洁员25万名，农村每104户配有1名保洁员，每12.7户设有1个垃圾桶，每个镇街建有1个垃圾中转站。二是群众满意度高。山东省于2015年底开展的农村群众满意度调查显示，全省农村保洁员拥有率98%，生活垃圾收集容器拥有率99%，农村垃圾及时清运率96%，存量垃圾清理率89.5%，群众满意度95%。三是带动了社会投资。2015年设立的山东省城镇化投资引导基金，首期规模6亿元，预计吸引和撬动社会资本200亿元投向城乡环卫一体化建设领域。

(四)厕所改造：全面启动

截止到2014年，山东省1573.2万户农户中，已改造建设无害化卫生厕所887.4万户，改厕率达到56.4%，其中，下水道水冲式占37.5%，三格化粪池式21.2%，三联沼气池式16.5%，粪尿分集式14.6%，双瓮漏斗式9%，双坑交替式1.3%。山东省计划2016-2018年每年改造200万户，到2018年底完成约647.3万农户的无害化卫生厕所改造任务，基本实现全省农村无害化卫生厕所全覆盖。截至2016年8月底，山东省各地已落实配套资金11.3亿元，省财政预拨6.45亿元专项用于农村改厕工作，对一般农户每户补助300元，建档立卡贫困户每户补助400元，改造农村无害化卫生厕所225万户，提前完成省政府确定的200万户年度工作任务。同时，“十三五”期间，农发行为山东省提供不少于200亿元的长期低息贷款用于厕所改造。

(五)危房改造：稳步推进

2012-2014年，山东省共完成农村危房改造20.3万户，争取到中央补助资金14.5亿元，省级财政资金11.1亿元。改造后户均面积56平方米，其中修缮加固42953户，重建160047户，共帮助9689户五保户，71538户低保户，121773户其他贫困户有效解决了最基本的住房安全问题，在2014年全国农村危房改造绩效评价工作中，山东省居全国第一。2016年山东省计划完成5万户(含建档立卡贫困户2.37万户)农村危房改造任务，其中：中央下达改造任务3.13万户，省级统筹安排18700户。

四、山东省农村生活环境污染治理面临的问题

(一)污染治理形势依然严峻

一是污染危害程度加大。山东省农村生活环境污染长期未受到重视，污染物在土壤、水体及空气中聚集发酵，侵占地表、污染土壤与水体、危害健康等潜在问题已经逐渐展现，新旧污染物重叠，农村生活环境愈发脆弱，危害程度进一步增加。二是污染波及范围广。一方面从空间上来讲，山东省农村人口密度高，村庄聚集，河流跨区域分布，污染物易扩散，农村生活环境一旦污染，危害的不仅是单家独户，更多的是农村公共环境，对农村居民的群体危害性大；另一方面，从时间上来讲，山东省经济发展快于全国平均水平，改革开放以来农村生活环境污染的潜在危害已经显现，而现有污染源对村民将来的生活造成了潜在威胁。三是对经济发展形成制约。山东省经济发展一直处于全国前列，但是环境污染整治落后于经济发展。随着经济的发展，城市人群乡村旅游人数上升，乡村经济越来越重要，而农村生活环境污染则会影响村容村貌，导致村落吸引力大大降低，难以发展乡村旅游，甚至对吸引投资产生影响，成为经济发展的软肋。

(二)污染治理难度有所增加

一是污染物数量增多。人们对包装食品、加工产品的消费量增加，来自农业以外的污染物逐渐增多，加之过度包装、重复包装较多，一次性用品、消费附属垃圾增多，生活用品废弃明显上升，处理工作量大大上升。山东省共有1300多个乡镇，8万多村委会，约10万个自然村，乡村人口近5000万，全省年农村生活污水排放量约14亿吨，全省仅农村人畜排泄物每年总量达2.9亿吨，污染物数量仍较大。二是污染源种类增多。山东省农村居民生活水平不断提高，消费品的种类更加新奇多样，污染物也存在更新换代，污染不仅仅包含了生活垃圾、生活污水、生活废气等传统污染源，还增添了噪声、重金属、橡胶、塑料等新型污染物，而简单易处理的污染物大部分已经处理完，留下的都是硬骨头，处理难度增加。三是环保意识较低。长期以来政府工作的政绩衡量以经济发展为标杆，使山东省部分官员忽视了环境保护，环保意识短期内难提高；另一方面是农民的环保意识相对较低，农民居住的空间较大，随手丢弃、随意排放的习惯已经形成，加之对生活环境污染的危害理解不深，对生活环境保护缺乏重视，导致污染治理保持困难。

(三)污染治理能力仍然较低

一是政府扶持体系不健全。当前山东省农村环境保护是政府财政投入为主，而对环保技术的开发、环保人员的培养、环保知识的宣传等相关软硬件设施的投入仍缺乏，导致农村环境保护仍旧缺乏完整体系。二是治理水平较低。农村生活环境污染与城市不同，其污染分布范围更广、危害更大、处理难度更高，而与较多的农村人口相比，山东省的农村生活环境环保投入有限，环保人员不足特别是专业技术人员更少，只能进行简单的处理，分类处理能力不足，污染物处理不彻底，污染治理水平较低。三是农村环保基础薄弱。山东省农村环境保护还存在基础能力薄弱、法规制度薄弱、管理手段薄弱、技术支持薄弱等鲜明问题，尤其是技术政策引导和技术评价方面欠缺，适合村镇环境污染防治的技术应用太少、适用性差。四是参与主体少。农村环境保护更多的是政府单一主体参与，其他公众组织、民间团体参与度较低，导致农村生活环境污染治理的投入较少，组织约束能力不足。

(四)污染治理成果难保持

一是环保习惯难形成。农村居民与田地打交道多，对生活环境的关注度小，农忙时节没有足够的时间进行环保，导致垃圾收集、定期清理的习惯难以短时间内适应并形成。二是后序监督力度较小。山东省对农村生活环境治理的前期投入关注较多，而一旦投入完成，后序监督过程关注不多，监督主要在村级集体，但村集体干部难以监督到所有村民，甚至出于个人关系考虑不会监督，很容易导致环境污染上面要求紧一紧，上面不要求时没人管的现象。三是环卫设施布置不合理。环卫设施摆放位置不能做到科学合理，农民在垃圾倾倒的过程中便利性降低，很容易导致环卫设施难以有效利用的问题。四是农村环保法律缺失。山东省农村环境保护的法律法规大多数都是分散在其他的法律文件之中，并且内容也只是概括性的，还没有专门针对性的规定，导致农村环境污染治理的后序处罚力度不强。

五、山东省农村生活环境污染治理政策优化

(一)重视宣传与引导，提高环保意识

一是重视环境污染危害的宣传。农村居民只有在了解环境污染的危害后，才会重视环境污染的负面效应，才有保护生活环境的积极性。因此应该加强农村环境污染危害的宣传，借助环保题材的影片、宣传片，增强宣传效果。二是加强环保知识的宣传。农村生活环境污染保护宣传具有特殊性，在宣传内容上，应着重生活垃圾的变废为宝、生活污水的循环利用等实用知识的宣传；在宣传方式上，应兼顾农村居民的接受能力，用群众喜闻乐见、简单易懂的途径进行宣传；在宣传时间和频率上，要注意与农忙时节避开，并在合适的时间增加宣传频率。三是重视环保习惯的培养。应该重视环保习惯的引导，充分借助农户间的模仿效应，对环保较好的家庭进行奖励宣传，并组织村民现场观摩，对环保习惯较差的农户应该重点教育，促进其对优秀农户的模仿。

(二)创新治理模式，提高治理能力

一是创新治理模式。农村生活环境污染不同于城市环境污染，应在借鉴城市污染治理的基础上，重视与农村的现实相结合，探讨村对村、户对户环保帮扶模式，注意借鉴学习其他地区成功的治理经验，通过学习一些地区的成功治理模式提升治理能力；创新个人付费治理模式，增强农户自身环保自觉性。二是提高治理能力。首先，应通过创新治理技术，对不同类型污染物、不同区域农村实行差别治理，增强农村生活垃圾批量处理能力，创新农村生活污水的家庭处理装置，对不同垃圾采用分类处理，整体提高治理能力。再者，要加强农村环境治理人员特别是村干部成员的培训，增加其环保知识，对一线环保工作人员现场指导，提高其污染物处理、污染收集设施的位置摆放等能力，配备足量的环保人员，及时清理运输农村生活环境污染源。

(三)完善扶持体系，引导多元参与

一是完善扶持体系。继续提高农村环境保护的相关资金投入，并注重各类资金在不同治理项目之间的分配，重点对薄弱、关键环节进行投入，补贴农村环保设施建设，完善农村生活环境整治的绿色金融支持，对部分农村生活环境保护的费用进行税收减免，降低农村环境污染治理的成本。二是引导多元主体参与。形成政府扶持、村集体补助与个人付费的多主体投入结构，引导社会资金、民营资金投资农村环境保护，形成稳固的民间组织和民众参与农村环境污染治理的途径与机制，使各个主体有机会参与到环境污染确认、污染源查找、污染治理的全过程中来，变事后监督为事前、事中与事后相结合的监督。

(四)制定环保制度，落实领导责任

一是将农村环境治理制度化。应该完善环境治理的法律，适当增加农村环保的相关条款，增强环境保护的自觉性；对各级政府，都应有明确的环保规章制度，保证环境治理有章可循；而对村集体而言，应该充分利用村规民约，宗族、血缘以及地缘的监督约束村集体内部的环境污染行为。二是明确相关责任。环境保护涉及多部门的联合，作为主要负责的环保部门应做好总体规划、部署，重视与财政、农业、税收等相关部门的协调，使各部门能够各司其职，齐心协力，将环境保护与经济发展有机协调起来。同时，农村环境保护更应重视责任到人，使环保工作人员能够明确职责。三是重视环保的监管。农村生活环境污染靠治理，更靠维系，应配置专门的环保监察员，对环保设施进行看管，对村民的污染行为及时给予说服教育。

[1]臧延云，吕志敏. 农村环境管理体系存在的问题分析[J].资源节约与环保,2015，(3):239.

[2] 陈润羊，花明. 构建农村环境保护长效机制研究[J].农业环境与发展.2010，(5):6-8.

[3] 卢静. 农村环境连片整治的协同治理研究——以上思县为例[D].广西大学.2015，05.

[4] 黄巧云，田雪. 生态文明建设背景下的农村环境问题及对策[J]. 华中农业大学学报.2014，(02)：10-15.

[5] 贾莲. 我国农村环境连片整治协同治理机制建设研究——以湖北省实验区为例[D].华中师范大学.2013，05.[6]张俊哲，梁晓庆.多中心理论视阈下农村环境污染的有效治理[J].理论探讨.2012，(04)：164-167.

[7] 梁家将. 西江流域农村环境整治项目长效管理机制研究——以贵港市农村环境整治项目为例[D].广西大学.2015，06.

[8] 童兴无，杨旭. 农村环境现状分析及对策研究[J].农民致富之友,2014，(03)：250.

[9] 李君，吕火明，梁康康等. 基于乡镇管理者视角的农村环境综合整治政策实践分析——来自全国部分省(区、市)195个乡镇的调查数据[J].中国农村经济,2011，(07):74-84.

[10] 段莉丽，毋尚德，牛新平. 浅谈当前农村环境污染现状、原因及对策——以博爱县农村环境状况为例[J].河南农业,2011，(08)：17.

[11] 卿漪.论“两型”视角下农村环境保护机制的完善[J].武汉大学学报.2011，(02):109-112.

[12] 郭建，孙惠墓. 农村环境污染防治的长效机制研究——W可北省为例[J].生态经济,2009,(06):100-105).

[13] 李长健，王君健，陈志科. 城镇化背景下农村环境保护法律问题探究[J]. 时代法学.2009,(02):51-58.