村民的合作与不合作：三十年村民与村委会关系变迁

□刘行玉

一、前言

村民自治的实践从首创经示范探索再到全面普及已走过了三十年的历程。虽然这场“静悄悄的革命”因为其“中国经验”和“中国特色”而不乏理论界的质疑，虽然村民自治的实践中不断面临着诸多问题，但需要继续推进基层自治的共识尚在，其作为基层民主建设的重要环节也必将深刻影响着中国民主建设的进程。毋庸置疑，社会转型期传统体制与观念依旧有着强大影响力，人们的观念与行为特别是制度变迁中依然存在“路径依赖”，村民自治的制度建设不可能在短时间内趋向成熟与完善。理论界对于村民自治的研究聚焦于村民自治的现实问题与制度建设，试图通过法律法规和外部环境的完善实现村民自治的成熟与完善。现有研究极少深入到村民与村委会的日常行为互动之中，细致地观察双方之间的博弈。而这对于我们深刻认识现实中的村民自治又不可或缺。由此，历时地考察三十年来村民与村委会的关系，考察村民基于外部环境的变化而不断变化的行为策略，对于我们深入理解村民自治实践与推进基层民主建设有着重要的价值。

中国农村社会发展的地域性差异直接影响着村民自治的发展进程，导致村民自治发展的不平衡和差异性。沿海、城郊等经济发达农村地区不仅

在经济发展方面先行一步，而且较为雄厚的经济基础为村民自治提供了充足的物质条件，因而呈现出自身特点。然而，从整体数量上看，经济欠发达农村地区依旧占据多数。鉴于其村民自治经济基础的薄弱和易于受外部环境的影响，在村民与村委会的行为及相互关系中又呈现出自身特点。因此，对其进行深入考察就有着普遍的意义。本文所考察与分析的对象正是后者。

村民与村委会的关系主要体现在村委会行使职权、履行职责时与村民之间产生的管理与被管理、教育与被教育以及服务与接受服务过程中。我国宪法对村委会职责有明确规定：“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”虽然村委会职责核心在于实现村民的自我管理与服务，但协助基层政府的工作同样是其法定义务。这也明确体现在《村民委员会组织法》的相关规定中：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”而从现实中看，在很长一段时间内，村委会协助基层政府征收农业税、乡统筹和征收村提留、土地承包费等一直是日常事务的重点和难点。由于税费征收等经济关系直接涉及到村民与村委会双方的经济利益，在双方关系中具有高度敏感性，最能体现村民对村委会工作合作与否的心理与行为。因此，以此为主要分析对象，能够较好代表三十年历程中村民与村委会的关系变化，尤其是能够反映村民自治中村民合作与否的心理与行为变迁。

二、发展与合作(1978-1988)

家庭联产承包责任制的推行和“政社合一”人民公社体制的废除使农民摆脱了高度集中的生产管理体制，获得了基本的生产经营自主权，极大调动了农民的积极性和创造性，基本解决了大部分农民的吃饭问题，为“交够国家的、留足集体的”奠定了坚实的物质基础。此外，脱胎于生产大队的村委会准行政组织色彩浓厚，功能性权力尚存，依旧具备对村庄较强的控制能力。因此，无论是村委会行政协助性事务，还是村庄自治性事务，基本能够得到村民的合作与配合。无论是在交纳农业税、交售合同定购产品等合同义务行为中，还是在向集体上交公共提留、履行义务工时，村民的合作行为呈现出常规性、普遍性。

首先，从改革初期农村社会的经济发展来看，家庭联产承包责任制实现了农民基本的生产经营自主权，极大调动起农民的生产积极性和创造性。短短几年时间内8亿农民的吃饭问题得到基本解决，商品经济迅速活跃，农民生活水平明显提高。据相关统计，1978年中国粮食总产量为3000亿公斤，而至1984年，这一数据已达4000亿公斤。短短六年时间，农业总产值增长68%，农民收入增长更是达到166%。这从根本上为农民交纳农业税、交售合同定购产品以及向集体上交公积金、公益金等公共提留提供了保障，为家庭履行自身义务奠定了基础，也促进了农民配合村委会征收农业税、村提留以及履行其他集体义务的积极性。

其次，从农民传统观念与国家政治整合的影响看，虽然传统国家权力没有直接渗透于乡村社会，支配乡村社会的权力主要是作为乡村精英的乡绅和家族长老，但农民的皇权认同与义务认同意识却根深蒂固。虽然这种对国家的义务认同从未带有主动性和积极性，更非自身的意愿，但是，以“交皇粮”、“负徭役”为代表的农民对国家政权的义务已成为几千年的传统而无需质疑。新中国成立后，开始了通过基层政权建设对农村社会的政治整合。在“政权下乡”的过程中，通过“政社合一”的人民公社体制，实现了国家政权对农民直接、有效的控制和农民对国家政权的高度依附。这种控制与依附不仅体现在农民的行为上，乃至延伸至农民的思想与观念之中。“庞大的政权组织体系与弱小的农户处于‘面对面’的交往关系之中。这种国家与农民的‘面对面’是历史上前所未的。”农村改革的启动并未有效改变农民被高度整合在政权组织体制内的现状，改革后的乡(镇)与村民委员会基本上延续于由旧有建制，依旧担负着一定的行政功能。农民依旧延续着对政治体制的高度依赖以及对个体义务的认同与服从。

再次，从村庄内部来看，这一时期的村干部基本是由乡镇政府直接任命。而在村民眼中，这些“村官”就是他们直接的领导者与决策者。在乡村社会中，与普通社员相比，“村干部则具有更多的政治优越感，更愿意将自己视为体制内的人。村干部与乡镇政府之间是一种默契的上下级关系。在工作遇到阻碍的情况下经常能够得到上级的大力支持。总之，所有这些体制性的因素都足以给村干部们极大的权威，村干部在这个过程中取代了传统权威的地位成为新的权威形式。”这种权威因素为村委会顺利行使职权、履行职责产生积极作用，有利于抑制村民的非合作心理，得到村民的合作与配合。

总之，无论是农民传统观念与国家政治整合的影响，还是村委会作为村庄的管理者、决策者的权威角色，都有利于村民认同自身义务，进而基本配合村委会行使职权。改革初期农民的增产增收更是促进了村民履行自身义务的主动性。因此，村委会在其职权范围内，办理本村公共事务和公益事业以及协助基层政府开展工作基本能够得到村民的有效配合与合作。村委会的权威角色极少受到个体村民的挑战，能够较好担当起村民当家人和政府代理人的双重角色。然而，我们决不可高估农村社会传统思想宣传和政治教育的效能，进而认为村民履行自身义务、配合村委会管理完全是一种主动性、积极性的行为。事实上，尽管这一时期在与村委会的关系中村民的合作行为呈现出常规性、普遍性，但村民个体的自利性以及现代公民意识的缺乏都决定了这种合作又带有一定程度的消极性和表面性。此外，我们必须意识到，在社会转型的背景下，随着村委会权威资源的衰落和村民个体意识的增强，村委会基于传统权威而获得的合作与配合必将难以长久维持。

三、困境与危机(1988-2003)

从1988年到2003年，农村改革艰难曲折，发展缓慢，“三农”问题突出。农业产业化程度低，城乡二元结构特征明显，特别是农民收入增长缓慢，农民负担沉重。由此直接导致农民上交农业税费、村提留时压力增大，抵触、抗拒情绪明显，非合作行为增多，村委会协助收缴税费和收取村提留时难度加大。面对日益艰巨的税费征收任务和捉襟见肘的财政局面，加之依法行政意识的缺乏，基层政府往往采取强制性、非法性手段支持村委会，以对待农民日益增多的不合作乃至直接抗拒行为，由此导致此类违法行政行为普遍。面对直接打交道的村委会，双重压力下的农民整体上以被动合作为主，个体非合作行为日益增多，乃至出现暴力抗拒行为，部分地方村民与村委会关系出现危机态势。

一方面，农村改革艰难曲折，发展速度减缓，“三农”问题突出。其中，最突出的矛盾是农民收入增长缓慢，负担沉重。首先，农民收入增长幅度明显下降。1979至1984年，全国农民人均纯收入平均每年提高15.1%，1985至1988年增长幅度下降为5.1%，到了1989至1991年就只剩1.7%了。1992年之后的四年里，国家大幅度提高了农产品收购价格，这直接提高了农民的收入增长，但1997年之后，随着农产品市场价格的大幅下降，“以务农为主的中西部农民这四年的实际收入是下降的。”虽然从绝对数值上看全国农民人均纯收入增长明显，如，1988年为544.9元，1994年为1223.6元，1997年为2090.1元。然而，一个众所周知的事实是，在有着广大地域与众多人口的中国，平均数往往会掩盖许多问题。国家统计局对农户分层调查的抽样情况显示，四分之三左右的农民年人均纯收入在一千元至三千元之间。其次，农民负担沉重。虽然由于粮食产量的增高使农业税实际逐年下降，然而，随着由基层政府确认的人均年收入的提高，村提留和乡统筹的征收标准也在急剧提高。更为严重的是，乡村各种收费、集资和摊派游离于监管之外，成为农民负担沉重的主要内容。综观农村社会，在1998至2002年的四年时间里，农村整体形势处于持续下滑状态。农民收入增长缓慢、负担沉重最直接的影响就是农民负担能力降低，日益消极对待乃至对抗村委会征收各种税费工作，个别困难家庭甚至已完全无力承担各种税费，长期拖欠。

另一方面，面对日益艰巨的税费征收任务和捉襟见肘的财政局面，加之依法行政意识的缺乏，基层政府往往采取强制性、非法性手段支持村委会税费征收工作，各地违法行政行为普遍存在。

众所周知，在1998年《村民委员会组织法》实施之前，村干部往往是由乡镇政府直接任命。正如研究者所指出，村委会的主要工作是向农民收取各种资源，他们实际上不过是乡镇政府到农村基层的延伸。一方面，乡镇不可能直接向小农直接收取税费；另一方面，乡镇常常默许村干部损害村民利益，默许他们搭便收费牟取利益。由此，村干部与乡镇政府之间形成了一个坚固的利益共同体。虽然村民更多的非合作行为表现为消极对待、逃避行为而非直接对抗，但依法行政意识严重缺乏的基层政府为更有效地支持村委会解决问题，经常对不合作的村民采取罚款、没收财产、非法拘禁乃至殴打等手段。由此，各地暴力征税、收费现象频繁出现。如河南省宜阳县农民王幸福从2002年11月到2003年8月，自费在宜阳19个乡镇中的13个乡镇调查了230户被殴打、被非法拘禁、被抢粮抢物的农家。在200余户因打砸抢受害的农户中，无一例是真正抗税的“钉子户”。他们中大多数有亟待解决而没有解决的遗留问题。

总之，在沉重的税费负担与基层政府惩罚性措施的双重压力下，这一时期的村民只有尽力配合村委会工作。虽然表面上看村民合作行为依旧为主，但已带有明显的消极性、被动性乃至强制性。而与此同时，个体非合作行为乃至对抗行为也日益增多，个别地方甚至出现农民集体抗税、抗费等群体性事件，村民与村委会关系日趋紧张，出现危机态势，对农村社会稳定产生不利影响。

四、机遇与缓和(2003-)

十六大报告提出了“统筹城乡经济社会发展”的重大战略指导思想，长期以来的“三农”问题被提升到国家宏观经济层面。我国农村改革进入了一个以调整国民收入分配关系为核心的重大历史转变时期。针对农村的“多予少取放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”、“建设社会主义新农村”等一系列战略部署，最直接的效果就是农民收入增加、负担减轻。由于村委会协助基层政府征收税费已逐渐减少，尚存的经营服务性、生产性收费以及土地承包费等也日趋规范和合理，村民对村委会收费工作的消极性、对抗性心理日趋缓和，村民的合作行为具有了更多主动性。此外，随着基层政府依法行政意识的增强，违法行政行为特别是针对村民不合作的非法拘禁、罚款日益减少，村委会失去基层政府的非正当支持，基本丧失了制裁村民不合作的强制手段。

一方面，以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革的启动后，针对农村的“多予少取放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”、“建设社会主义新农村”等一系列重大战略部署有效推动了农民收入增加、负担减轻。2000年之后，作为农民重要负担的乡统筹、村提留、集资逐步减少。至2006年，农业税在全国范围内彻底取消。大大减轻了农民负担，开始扭转了长期以来农民负担过重的局面。与此同时，国家财政实行对种粮农民各种补贴。至此，国家对农民“多予”、“少取”的方针得到真正贯彻，统筹城乡发展以及工业反哺农业也得以真正体现。一系列的措施在减轻农民负担，增加农民收入的同时，也大大减轻了农村基层干部的工作压力，改善了村民与村委会的紧张关系。

随着农民收入增加和负担减轻，特别是村委会协助基层政府征收税费的逐渐减少，加之尚存的经营服务性、生产性收费以及土地承包费等也日趋规范和合理，村民对村委会日常管理特别是收费工作的消极性、对抗性倾向日趋缓和，村民的合作行为具有了更多的主动性。此外，1998年《村民委员会组织法》实施后，村民自治在全国范围内普遍展开。虽然处于发展阶段的村民自治尚未完善，但村委会民主选举在制度建设上渐趋完善，多数地方村委会选举结果能够基本反映村民真实意愿。这为缓和任命制下村民与村委会的关系紧张奠定重要基础，有利于村委会在村务管理过程中得到村民的配合与合作。

另一方面，随着基层政府依法行政意识的增强，村委会基本丧失了制裁村民的强制手段。十五大第一次把依法治国思想提到了治国基本方略的高度。1999年九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法。依法治国方略的确立，标志着政府依法行政观念日趋成熟。此后，国务院发布《全面推进依法行政的决定》，对各级政府及其部门的依法行政工作提出明确要求。特别是2003年《行政许可法》的出台，使得“法治政府”、“有限政府”的理念成为中国行政体制改革的重要目标。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出了经过十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。《纲要》的出台和实施，表明我国政府对依法行政的认识实现了全面深化。依法行政战略的推进深刻影响着地方政府特别是基层政府的行政理念与行为，有效减少了基层政府部门对村委会的非正当支持。村委会无论是协助基层政府工作还是管理村庄自治性事务都失去了强制性资源和制裁性手段。村委会与村民直接冲突的减少大大缓和了以往两者间的紧张关系和对立情绪，有利于村民配合村委会村务管理，实现双方关系的良性互动。

毋庸置疑，在村民家庭义务尚存，“三农”问题并不乐观的情况下，无论是农民负担的减轻，还是基层政府依法行政的加强，都不可能完全消除村民的不合作行为。随着中央财政针对农村转移支付资金的增加，农民开始获得了国家财政的资金支持，这包括粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴以及退耕还林补贴等。而现实中很多地方这部分资金经常是经由村委会报送和发放，为村委会再次有效制约村民不合作行为提供了经济资源。以粮食直补为例，各地对粮食直补基本执行种粮农民自报，村委会核实、公示、确定、汇总上报的程序，资金的发放大多由银行代发。此外，诸如新型农村合作医疗保险的参保等也需村委会审核。随着农民财政补贴、社会保障范围的扩展，村委会作为基层自治组织也获得了越来越多的申报、核实、审核等权力，为村委会有效制约村民提供了可能。由此，在收取土地承包费以及协助政府职能部门收费时丧失制裁不合作村民的强制手段后，村委会再次获得了“要挟”村民的有效经济手段。而从实践中看，由于相应制度的不完善，部分地方村委会利用这类核实、审核、申报权力“要挟”不合作村民的情形也并非个案。

五、结语：村民自治的回顾与反思

虽然，乡村社会的村民自治源于农民自身的首创，是社会内在需求下的自发行为，然而，村民自治由社会自发上升为国家制度并在全国范围内普及却是国家主动引导和推动下的结果，是一个社会民主依赖国家力量提升和推进的过程。这就决定了其在更大范围内推进与普及的被动性，自我成长完善的脆弱性，以及易于受外围因素影响的依赖性。体现在村民自治的内在关系中，特别是涉及村委会日常管理事务时，则是诸多外围因素的变迁主导着村民合作与不合作的态度与行为。事实上，迄今为止，在村民自治的舞台上，村民始终难以成为真正的主角并主宰基层民主的发展与旋律。

首先，村民与村委会的关系变迁与农村社会的发展变化密不可分。

三十年农村改革发展历程并非一帆风顺，这其中既有高速发展，也有缓慢徘徊乃至停滞不前。它直接反映在农民实际收入增长速度和农民负担水平的变化之中，并深刻影响着农民的政治心理。一般认为，“利益是影响农民政治认同的主要因素，利益的获得是农民认同政治秩序和规范的坚实基础，利益受到威胁和损害则容易带来农民政治认同的下降。”从政治认同的作用看，较高的政治认同可以使政治过程获得更多人的参与和支持，政治行为得到更多人的配合与合作。而体现在农民政治认同的对象上，它不仅包括政治制度、执政党和各级政府，更包括与农民联系更为密切的村委会。进一步讲，农民的政治认同程度经常体现在与村委会打交道的过程中，体现在对村委会的合作与不合作的态度与行为之中。

三十年农村发展历程显示，农民物质利益的满足度和其与村委会的合作程度正相关。农村改革初期，粮食产量的持续增加，农民收入稳步提高，为农民的政治认同奠定坚实基础，村民的合作行为呈现出常规性、普遍性；进入上世纪九十年代，“三农”问题日益严峻，农民收入增长缓慢，负担沉重，农民整体上以被动合作为主，合作行为带有明显的消极性乃至强制性，个体非合作行为甚至对抗行为也日益增多；随着以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革的启动，针对农村的“多予少取放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”、“建设社会主义新农村”等一系列重大战略部署有效推动了农民收入增加、负担减轻。体现在村民与村委会的关系上，村民的合作行为再次具有了更多的主动性。

其次，在村民与村委会的关系中，村委会居于主导地位，基层政府行为有重要影响作用，村民行为具有被动性。

村民自治实践中，村委会在村务决策和管理中普遍居于主导地位，并影响着村民日常生产生活。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，确立了“乡政村治”二元治理模式。截止1984年底，全国共建立起了948628个村民委员会。1998年《村民委员会组织法》实施后，村委会民主选举方法在全国普遍展开。事实上，在村民与村委会的关系中，村委会的主导地位即使在村委会民主选举后也并未根本改变。民主选举实现了村民主宰村委会的产生与更替，然而，民主决策、民主监督的普遍缺失使村民难以主宰村委会决策与管理行为，村民自治异化为饱受诟病的“村委会自治”、“村干部自治”。此外，基于双方复杂的利益关系，村委会与乡镇政府在互动中往往易于形成默契，延续着以往双方间的合作关系。因而，一方面继承“村官”的传统权威，另一方面依赖于基层政府的行政支持，村委会在村庄内部依旧扮演着“家长”的角色。

然而，过去的三十年内，村委会基于传统观念与行政性支持力量而维持的权威一直在发生着微妙的变化。一方面，传统体制影响下的臣民意识随着社会的发展不断消减，村委会民主选举更是弱化了村委会的“官威”；另一方面，基层政府依法行政理念的加强减少了对村民自治的非法干预。由此，村委会权威弱化就成为迄今为止不可逆转的趋势。在村委会权威较强时，即使村民合作意愿不足，村委会依旧能够促使村民被动合作。而村委会权威的不断弱化则大大降低了对村民行为的有效控制。在增收缓慢、负担沉重的压力下，村民的不合作行为日趋增多，乃至出现对抗行为。因此，在村民与村委会的关系变迁中，我们认为，村委会权威构成其主导地位的核心要素，村民合作与否的态度和行为在一定程度上取决于村委会权威的程度，基层政府行为对此关系的变化起着重要影响作用。换言之，在村民合作与不合作的取舍中，村民往往要预期村委会能够做出的回应，进而采取行为策略，具有很大的被动性。

再次，村民自治的成熟依赖于村民主体性与主导地位的确立。

村民自治本质上属于社会自治，直接民主是其基本原则。作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村委会的职责与功能体现在通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，最终服务于村庄、维护村民合法权益。这就决定了村委会的合法性来源于村民民主选举，村务决策权、管理权与监督权从根本上来源于村民，村民自治的主体是全体村民而非村委会。村民主体性和主导地位既体现在村委会权力的来源上，又体现在具体的村务决策与管理之中。这就要求村民自治权的行使必须反映村民的普遍意愿，符合村民的整体利益。唯有如此，村民的合作方可成为常规性、普遍性以及主动性行为。

在政府主导型发展模式的背景下，村民自治的制度建设同样更多依赖于立法推进，而非内生于社会自身。这就决定了社会机体在融合外塑性制度时产生不可避免的排异性。事实上，当前村民自治中的诸多困境，无论是“两委”矛盾，虚假选举，还是村务公开难，自治权与行政权的冲突，乃至民主决策、民主管理与民主监督难以落实等问题，其深层次问题都可归结于村民自治中村民主体性和主导地位的缺失。在村民主体缺位的情形下，本应服务于村庄、维护村民合法权益的村委会和负有保障村民依法行使自治权利的基层政府却经常成为村民利益的侵害者。

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