制约领导干部法治思维提高的主要原因分析

陶进华

摘 要：制约领导干部法治思维提高的主要原因：（1）法律权威不足是制约领导干部法治思维提高的基础原因；（2）考核任用与问责机制的不足是制约领导干部法治思维提高的直接内部原因；（3）人大和司法权威的不足是制约领导干部法治思维提高的重要外部原因。

关键词：制约；领导干部；法治思维提高；主要原因

中图分类号：C933 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）26-0151-03

党的十八大以来，中央一直要求：要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。

然而，在最近的现实中，我们不时看到与运用法治思维和法治方式不和谐的音符，既有反映百度的虚假竞价排名与莆田系医疗黑幕的魏则西事件，又有海南拆违殴打妇女、儿童事件，更有家住北京昌平的雷洋因“涉嫌嫖娼”被警方带回审讯途中死亡事件，这些都折射出权力的不作为、任性和滥用，折射出领导干部法治思维提高的巨大空间。

人们不禁要问，我们提出坚持依法治国，建设社会主义法治国家目标近二十年，提出提高领导干部法治思维好几年，为什么上列事件还不断发生呢？是什么原因在制约领导干部法治思维的提高呢？笔者对此作出分析。

一、法律权威不足是制约领导干部法治思维提高的基础原因

法律是治国之重器，良法是善治之前提，法治是治国理政的基本方式。这种非常正确的认识在现实中却面临严峻的挑战，就是法律重器权威的不足，严重影响领导干部法治思维的提高。十八届四中全会决定指出，“必须清醒看到……法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为……有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。”

从历史上看，我国长期的封建社会，人治传统浓烈，法律长期是治民而非治官之具，可谓无法治传统。新中国建立后，在人治与法治的争论与实践中，人治一直占据统治地位，法律虚无主义盛行，甚至一度砸烂公检法。直到改革开放以后的1979年，我们才制定《刑法》、《刑事诉讼法》等法律，1986年才出台《民法通则》，而《民法典》2020年才能完成。之前，国家都没有规范国家和社会的基本法律，从建国到改革开放前靠政策、会议、文件、社论运动等方式治国，结果使中华民族出现十年浩劫，国民经济到了崩溃的边沿。在总结历史经验教训的基础上，邓小平提出社会主义法制的理念，认为制度才靠得住，不因领导人的注意力、想法、看法而改变。从今天来看，小平同志一手抓建设、一手抓法制的思想是非常宝贵的，已暗含用法制来约束和控制权力的法治思维和思想，避免了改革和建设中的瞎折腾。

从现实来看，改革开放以来，一方面，改革、建设、发展取得巨大成绩，经济快速发展，社会进步，人民生活发生翻天覆地的变化，法制建设成就巨大，社会主义法律体系基本建成，规范社会生活的主要法律基本完善；另一方面，由于经济社会的快速转型，人们注意经济发展速度的提高，而对经济发展的质量、效益、社会的公平正义关注不够，以致粗放、高速的经济发展对社会和谐稳定造成很大破坏，使得环境污染、生态破坏、贫富悬殊、贪污腐败、官民矛盾、道德滑坡，人民的幸福感大受影响。

这些问题的出现，其实与我们对法治的关注度、重视程度和依靠程度不够有巨大的关系。这个观点与清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵2006年初在《新财富》发表《印度启示录：三个世界与不公平下的和谐》的观点有颇多契合。他通过对印度的实地考察得出三点结论。其中的头两点是：第一，在经济发展的初期，民主制度应该缓行，过早引入西方的民主制度只会带来不自由。第二，法制不能神话。在发展中国家，法制不能像在发达国家那样有效。因为一个法律制度的效率，有赖于一系列基礎性制度的建立，如廉洁的法官、行为受到约束的律师等，这些在经济发展的初级阶段是难以建立的。因此，利用法制系统来约束政府的做法，在经济发展的初期恐怕是很难形成的[1]。

改革开放以来的实践表明，“以经济建设为中心”的发展战略是无疑是正确的。但由于经济发展成为考验执政党执政合法性的重大政治问题，党要在20世纪末实现国内生产总值翻两翻的目标，就要求GDP每年增长7.18%。在这样高速增长的压力之下，在长期人治缺乏法治的计划经济的巨大历史惯性作用下，发展的压力、政绩考核的压力远远超出了法治建设的压力和要求。各级官员为了发展经济而牺牲法治利益和长远、全局利益，为了本地区、本部门的利益而难以顾全其他，容易从一个极端走向另一个极端，想用法治来约束改革、发展、稳定行为非常困难，以至出现前述一连串的问题，法律的权威自然难以真正建立。立法、执法、司法、守法皆出现问题：在立法领域，由于缺乏违宪审查制度，违法的法律法规规章不时可见，如收容教育制度，违法的“红头文件”更是满天飞。在执法领域，选择性执法、运动式执法、任意执法、暴力执法经常出现。在司法领域，司法不独立、不公正、不权威，人情案、金钱案、关系案到处可见。在守法领域，中国式过马路、私搭乱建、小产权房、职业医闹、职业上访人、金融诈骗、电信诈骗比比皆是。

在这样的背景下，有学者认为，在以经济建设为中心和全党服从中央的权威体制下，“地方政府官员如果不能圆满完成政治目标，非常容易遭受政治处罚。如果地方政府圆满完成了政治目标，哪怕超越了法律界线，由于分担了上级领导的政治责任，上级组织往往会对下级违法现象比较宽容。地方政府的政治逻辑本质上与法制逻辑具有一定的不兼容性，结果就是地方政府在其治理活动中，常常以政策和上级要求代替法律规定。”[2]在此情形下，政治思维、经济思维没有为法治思维留下太多的空间，要提高领导干部法治思维是很困难的。

二、考核任用与问责机制的不足是制约领导干部法治思维提高的直接内部原因

政治学上有一条公理：谁产生权力，权力就对谁负责。考核任用机制和问责机制承载上级党委、政府的施政理念、目标和價值追求。国家行政学院教授刘锐认为，“人治传统固然影响领导干部的法治思维的形成，但实践中对领导干部法治思维的养成影响更大的是领导干部的考核、选拔、任用制度和实践，以及领导干部问责机制。如果说责任机制是领导干部形成法治思维的压力，那么选拔、考核机制则是促使领导干部进行法治思维的动力，如同高考一样的指挥棒。符合法治精神的选拔、考核机制必然会给以依法办事的激励，使他不想、也不愿违法；健全的责任机制则使领导干部不得不遵循法治，不敢违法。”[3]“如果上级部门不能真正树立大局观念、法治思维，用各自为政的、沾满部门利益的、畸形的考核指标、奖惩指标、晋升指标、处罚指标等指挥棒指挥下级，反过来又指责地方领导干部没有大局观念，这是不公平的。当然，的确也存在部分地方领导干部滥用权力、违法擅断的情况。比如，有些领导下达命令根本不考虑法律的强制性规定，不计过程只要结果，相当于强令下级”违章作业；“打电话、批条子干预执法、司法。”[3]

刘锐教授的观点是非常切合实际的。从许多基层实践来看，虽然许多矛盾和问题出现在基层，但根子却在上级党委、政府。由于行政机关实行行政首长负责制，上级政府领导下级政府，上下级之间是领导与被领导、管理与被管理之间的关系、命令与服从关系。上级党委掌握着下级政府领导人员的选拔任用考核权、处分权、较大的财政分配权。如果上级党委政府不依法行政、不讲职权法定、不讲程序法定，只追求效率、效果，不追求过程、程序，下级党委政府就必然违法，否则就会开罪上级领导。这让下级领导进退维谷，导致即使是上级党委、政府错误的行政决策或违法的规范性文件，下级也不得不执行，或采取“上有政策，下有对策”的变通执行办法。当周口平坟事件、嘉禾拆迁事件发生时，当影响社会稳定的突发事件发生时，当违法的“红头文件”下发时，下级政府能依法行政吗？相关领导的法治思维还有多少？

法律的生命在于实施，法律的生命力在于责任的落实。贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中讲道：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性……因为，即便是最小的恶果，一旦成了确定的，就总令人心悸。刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性。”只有让违反法律、规则、制度的人不抱任何侥幸逃脱制裁的想法，他才会守法律、守规则、守规矩。

但在中国，我们更多地看到：领导干部多在安全生产、应急处置和贪污受贿中被问责和追责，少有因漠视民意、违法决策、滥用权力、侵犯百姓合法权益而被问责。问责的主体、职权、依据、对象、程序、救济与复出皆存在程度不同的问题。人们看到的是，大量该问责的而没有问责，或者问责大棒高高举起、轻轻放下，或者今天出来，改天悄然复出，大家认为是“忽悠”人。目前，中央正通过问责条例对这些问题加以解决。

由于干部考核任用与问责机制方面存在与法治精神不吻合、与法治思维养成不相适应的地方，“不同地方、不同时期、不同程度地存在重经济、重稳定，轻法治的现象，没有处理好改革、发展、稳定与法治的关系及其在干部选拔、考核中的比重。近年来大量曝光的‘带病提拔现象所暴露的就是这一方面的问题。毫无疑问，这是影响领导干部法治思维的一个重要方面。”[3]

三、人大和司法权威的不足是制约领导干部法治思维提高的重要外部原因

在一党执政的前提下，如何实现对权力的监督和制约是一个非常值得深思的问题。权力不受监督和制约，必然带来腐败、滥用和不作为。2016年6月20日出版的《田纪云文集》中有多篇文章讲到他对人大监督机制的设想。他将监督制度作为现代民主制度的重要支柱：“人民在把权力委托给政府时，必须保留对政府监督控制的权力。国家权力离开了监督制约，就没有生命力，就会导致腐败。”他还提到，“首先要加强宪法的监督。”[4]长期以来，由于我们对党的领导、人民当家做主、依法治国的认识理解不够深刻，导致人大作用没有充分发挥：人大在对政府的重大事项决定权、人事任免权、预算控制监督权等方面都不同程度存在问题，导致“面子工程”、“形象工程”不断出现，“带病提拔”、前腐后继屡现报端。地方政府为了地方经济社会的发展和城市建设，不惜突破法律的限制破坏市场规则，深度介入微观经济活动，大量违法举债担保、大兴土地财政、与民争利、公信力不足等现象，既影响国家金融安全，又造成了许多生态破坏、资源浪费、社会矛盾突出的问题。

如果人大能充分依法发挥对政府权力的监督控制职能，出现的问题肯定会少得多，干部的法治思维会提高不少。

司法公正是维护社会公正的最后一道防线。如果这道防线失守，社会和谐必受影响。由于我们国家长期缺乏法治传统，司法附属行政，法律工具主义盛行，没有为领导干部法治思维的提高提供坚实的土壤。加上因熟人、亲情、血缘而生的人情社会，老百姓信权不信法、信人不信法，缺乏对法律的敬畏。出现矛盾、纠纷和问题，首先想到的不是法律，而是关系，是“人脉”，是情、理，最后才是法。这里强调的所谓的人脉，反映了我们不是以理性为标准而是以关系为标准的社会，导致制度无法遵守、诚信无法普及。因为每个人有自己的关系，关系之下，似乎任何事情都可以解决。俗话说：人对了，飞机都可以刹一脚。这就导致了人们可以无视一切规则，只要有关系就行。殊不知，正是这种关系，帮助你达到了目的同时，也在伤害他人与社会，伤害了公平与法治，并最终伤害到自己，形成一种恶性循环。

由于不讲法治、不崇拜法律、崇拜权力，无讼思想和厌讼情结在百姓心中久久挥之难去。尽管现在老百姓的民主意识、法律意识、维权意识有所提高，许多人仍然不是实在万不得已都不愿去打官司。这样的社会环境自然也无法为领导干部法治思维的提高提供一种社会倒逼和促进机制，事实上影响了其法治思维的进步。

特别在现行司法体制下，司法受同级党委领导、政府财政制约，司法机关的人财物受制于地方党委、政府，司法的地方化、行政化色彩浓烈。在这樣的体制下，要实现司法公正是很难想象的，要领导干部确立尊重司法、权力必须受限的法治思维是困难的。所以，马怀德教授曾说：“德国有8 000万人口，他们行政法院每年都要受理30万个案件。按这个比例估算，我国每年行政诉讼案件应该在500万件左右。但作为13亿多人口的大国，我们每年行政案件只有区区10万件，有些年还不到10万件，这当然不正常！事实上，我国行政争议数量不少，这从每年巨大的信访案件规模就能看出来。为什么行政争议不计其数，但是行政诉讼数量一直在极低水平徘徊？究其根本原因就在于，现在行政诉讼制度的大门没有向老百姓充分敞开。一方面，制度上的缺陷将想要提起行政诉讼的老百姓挡在了诉讼大门之外；另一方面，由于行政诉讼在现实中解决问题的能力有限，老百姓打了半天官司，最后拿到的都是‘法律白条。遇到这种情况的老百姓，不仅会影响身边很多人对法院和法律的信心，很多人就此产生了打官司不如上访、诉讼不如闹事的想法。这对法治可以说是一种毁灭性的打击。”[5]

笔者认为，老百姓信访不信法，爱哭的孩子有奶吃，政府遇事摆平就是水平，大家都不讲规矩，既是对法治的一种毁灭性的打击，更是对领导干部法治思维提高的重大障碍：有什么样的民众就有什么样的政府，反之亦然。

当前，我们对制约行政诉讼的法律制度进行了调整，从立案、审理到执行制度都进行了修改，再加上以破除地方保护主义和司法行政化为核心的司法改革，都为重塑司法公信力起到了强有力的助推作用，有望进一步发挥司法在推进基层法治政府建设，提高领导干部的法治思维的起到应有作用。

其实公正司法，对基层法治政府建设和领导干部法治思维具有重要影响，即可以通过行政诉讼和民事经济诉讼促进政府依法行政和依法办事，为全社会带好头，起好示范作用。反之，司法不公，司法将失去对行政权力的法律控制，任由行政权力肆意妄为，损害老百姓权利，不讲诚信，不负责任，失去公信力，给社会形成了一个以权压法、不讲法治的政府形象。可以说，对于公正司法，法治政府和领导法治思维则是条件，是保障。政府及负责人如果不讲法治，任意干预司法，或不依法应诉，抗拒执行法院的判决、裁定，公正司法就只能成为空谈，权力受到控制就会成为一句空话，权力的任性将不可避免。

我们要认真思考如何充分发挥行政诉讼对基层法治政府建设、领导干部法治思维提高的促进作用，认真执行新修改的行政诉讼具体制度，新修改的立法法，切实解决好行政诉讼立案、审判、执行方面新出现的问题，把行政机关的具体行政行为和部分抽象行政行为都纳入法律的控制范围，让政府的人财物的支配权力都受到法律的控制，在法治的轨道上运行。只有牢固树立行政诉讼是监督行政机关依法行政，把权力关进法律和制度的笼子的认识，政府的行政决策、行政规范性文件制定、行政执法、行政审批制度改革才能规范有序地进行。而这一切，都寄希望与党委政府依法行政与干部法治思维的提高。 （下转156页）

（上接153页）要真正发挥司法权对行政权的监督和制约作用，法院必须从地方保护主义和行政化的泥潭中走出来，让法院依法独立起来，让法官依法独立承担起审判责任。唯有用法律来保障法院的地位和法官的地位，用法律来排除权力对法院依法独立行使审判权的不利影响方可成行。只有依法独立权威的行政审判制度真正建立起来后，政府才不敢滥用权力，才不敢懈怠，法治政府才能真正建立，社会公平正义才能得到维护，领导干部的法治思维才能提高。

总之，人大是制定法律法规，监督法律法规执行的部门，法院是通过诉讼监督政府执行法律来促进政府依法行政的部门。这两个部门作用的弱化，显示出权力不受制约的程度，也显示出权力任性与滥用的程度，更显示出领导干部法治思维的形成与提高还有很多路要走。只有它们的作用真正发挥出来，才能为约束权力、保障权利、维护社会的公平正义的法治思维的提高提供强大的外在约束力。