警察行政协助制度研究

汤颖

摘 要：在处理诸如因房屋拆迁、土地征收、计划生育而诱发的群体性事件的过程中，警察很容易被推上第一线，导致人民群众对警察意见很大，以至部分情绪激动的百姓集体攻击警察事件经常发生。而学术界和实践中对警察在行政協助过程中人身权益保障的关注甚微，因此有必要对警察在行政协助中人身权利保障进行理论建构，以便全面保障警察的人身权益。

关键词：警察；行政协助；人身权益保障；袭警罪

中图分类号：D923 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）26-0154-03

宏观上看，行政协助最主要的表现形式便是联合执法。在联合执法的过程中，由于警察具有处理紧急危害及行政强制力之能力，警察便成为最主要的参与主体，因此其人身安全也最容易受到威胁。基于此，有必要建立警察在参与行政协助过程中人身权益保障的长效机制。

一、警察权益及行政协助概述

警察权益是国家特别赋予警察所享有的权益，其内容具有特定性。鉴于警察职业和执行警察公务的特定条件，作为具有特殊执法身份和地位的警察，其权益内容包括生命健康权、司法特别保护权、人格尊严权、伤亡抚恤权等法定权益。警察权益中放在首位的依然是生命健康权。

行政协助是指行政机关在执行职务时请求其他行政机关给予帮助的一项制度。警察行政协助是指行政主体在实现其公共职能的过程中， 基于本身的条件限制，请求与之无隶属关系的警察机关给予配合和帮助的法律制度。世界各国一般在行政强制法、警察法中对警察机关提供协助进行专门规定。例如，《新加坡共和国警察法》第4条规定：“协助贯彻执行税收法、国产税法、卫生法、资源保护法、检疫法和移民法。”德国警察法就在规定了一般警察任务之后，在第1条规定：“警察依本法第 25条至第 27 条之规定，协助其他机关执行任务。”

二、警察行政协助的困境探究

（一） 警察行政协助的现状

目前，我国警察行政协助主要呈现出如下现状。

第一，警察辅助性认识不到位。法律赋予了每个行政机关特定的工作职权，警察在行政协助中的角色定位应该是辅助者，应处于消极地位。而现实情况是警察往往忽略其参与行政协助时的辅助地位，而以行政协助主行为主体的身份参与行政活动，致使其成为人民群众眼中的行政活动主导者，民众对行政机关的不满情绪发泄到警察身上。

第二，请求机关滥用行政协助请求权。公安机关的参与使请求机关的行政活动在警察行政强制权的庇护下得以展开，在一定程度上较不去请求警察协助开展得更加顺利，效率更高。请求机关往往只要可以请求警察协助的工作便行使行政协助请求权，而并非是必须去请求警察协助的时候才去行使请求权。这对于警察自身繁重的工作压力无疑是雪上加霜，工作负荷加重，这也导致警察普遍处于亚健康状态，猝死率高于其他工作岗位的导火索。

第三，警察行政协助过程中人身安全保障缺失直接法律依据。警察并不具有金刚不坏之身。公安部门并未给基层派出所的人民警察配备枪支，而行政协助被请求方多见于基层派出所。因此，警察的人身安全得不到有效保障。据北京市朝阳区人民法院统计数据显示，某年，全国63起暴力袭警妨害公务案件中，就有5起发生在警察参与联合执法的过程中，包括配合城管及综合治理部门清理非法建房、配合某城管分队清理私自摆设的烤羊肉串摊位等。警察参与行政协助是警察遭受暴力袭击的主要原因。而《行政组织法》、《人民警察法》并未对警察行政协助进行程序制度的构建及行政协助范围的界定，也没有对于警察参与行政协助处于辅助地位时人身安全保障提供法律依据。即使是最新的《行政程序法（试拟稿）》也只是简单地规定了行政协助制度的存在及因协助产生争议的解决办法及责任承担，而仍然欠缺对行政协助被请求方权益的保障。

（二）警察行政协助现状产生的原因

我国关于行政协助的研究起步较晚，这也就决定了我国行政协助特别是警察行政协助发展不健全。具体说来，警察行政协助现状产生的主要原因主要有以下几点。

首先，公安机关的双重领导体制限制过多。公安机关在接受垂直领导的同时，各地区公安机关还必须接受地方政府的领导。在这种体制下，公安机关对于地方政府的非理性命令往往无法拒绝，而地方政府各职能机关为了本行政机关工作的顺利展开获得政绩往往借助于公安机关的强制权力，使警察权的频繁借用成为可能。

其次，警察权的法律规定过于宽泛。一些警察倚仗其自身职权，在参与行政协助过程中滥用行政强制权，违法违纪使用枪支，恐吓百姓。法律赋予警察的特有职权并非其在任何行政执法活动中都可以使用，警察权的使用范围、使用程度、使用时间等具体规定法律上并未显现，这在一定程度上给警察权的滥用提供了可乘之机，从而催化了警民冲突。

再次，警察自身角色认识错位。辅助性是警察行政协助的核心，但由于一些请求机关少作为、不作为，将自身本可以解决的问题通过行政协助的方式请求公安机关协助。此外，公安机关由于受利益的驱使，有时会深入介入到行政联合执法活动中而不能自拔。

最后，人民群众法治观念不到位。人民群众在对警察参与行政协助中的定位不清，对相关法律关注不够，认为警察才是罪魁祸首，是他们在抵制人民群众对利益的诉求，因此丧失理智，将不满情绪发泄到人民警察身上，警察成为群众发泄不满情绪的“替罪羊”。

三、警察在行政协助中人身权益保障机制研究

基于上述分析可知，我国行政协助制度急需补充完善，特别是对于警察参与到行政协助过程当中的人身权益的保障更应该成为完善重点。保障警察在行政协助中人身权益的具体措施如下。

（一）行政法层面

首先，警察自身层面。警察自身必须不断提高职业技能、强健体魄，用良好的身体素质和阳光的心理来迎接工作。面对突发事件以及大范围群体性事件时，要沉着应对，反应灵敏；在把保护无辜群众的生命安全放在首位时，也必须注意自身安全。

其次，其他行政主体层面。作为行政协助的请求方，不能对警察产生依赖心理。其他行政主体必须认识到，只有在必要、紧急、穷尽一切手段依然无济的情况下才可去请求协助。此外，在请求方已能自己处理后续事项的情况下，建议以书面形式表明停止行政协助，以使警察及早退出。

最后，行政法治规范层面。有必要对警察参与行政协助以及人民群众暴力抗法进行法律规范，以法律的强制性倒逼警察人身安全的保障机制的构建。

第一，完善行政程序法律法规。在《行政组织法》中要充分明确行政机关的职责，进一步明确警察机关职责。在《人民警察法》中明确警察协助的含义、警察机关的协助任务为辅助任务，同时最为关键的一步在于界定警察行政协助的具体范围和限制性条件，及详细规定警察行政协助的具体程序等。在《行政程序法（试拟稿）》中虽明确了行政协助的基本事项，但还有必要对其进行补充，如实行被请求方因参与行政协助受到人身伤害，请求方有义务从其财政经费中设立专项经费对被请求方进行补偿的方式。

第二， 细化《治安管理处罚法》，加强人民群众了解度。《治安管理处罚法》对于违反治安管理的行为是从扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身及财产权利、妨害社会管理等角度进行的划分，而并未过多关注个人、少数人及群体性事件对于社会危害程度的不同及对于执法者所带来的人身危险性的大小不同，因此，有必要细化该法，对于群体性事件的参与者加大惩罚力度，从而为保障警察在行政协助工作当中的人身安全提供法律支撑。

（二）刑法层面

早在2003年，全国人大代表王午鼎在全国人民代表大会会议上便开始呼吁将“袭警罪”入刑，随着关注此项提案人越来越多，袭警罪、侮辱警察罪等尽快入刑的呼声也越来越高。2015年的两会上，人大代表张仙蕊再次将“袭警罪”入刑以议案的形式将讨论推向高潮。十几年来人大代表对“袭警罪”的关注在实践上充分证明了刑法增设“袭警罪”的必要性、紧迫性。

“袭警罪”入刑，不仅可以保障警察在执行其自身职务时的人身权益，同时也能够为警察参与行政协助过程中受到的人身威胁保驾护航，此外还在一定程度上能够对人民群众暴力反抗起到一定的威慑作用，也为更多有志青年加入到人民警察行列起到宣传鼓励作用。“袭警罪”入刑成为跳出行政法治规范层面后最有力的保护措施。

四、结论

我国行政协助制度起步晚，行政协助具体制度尚未完全构建，因此警察作为最主要的行政协助被请求方的人身安全欠缺保护机制便无可厚非。然而，警察参与行政协助过程中遭受暴力袭击的次数占警察参与所有行政活动遭受暴力袭击的次数的比率之大，决定了为警察在参与行政协助过程中提供人身安全保障的必要性。而要从根本上保護警察在参与行政协助过程当中的人身权益，维护其人身安全，就必须从行政法治规范层面及刑法“袭警罪”入罪层面两方面入手，双管齐下，甚至多管齐下，才会卓有成效。

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