论我国残疾人辅助性就业

包学雄，肖 静

(广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530000)

论我国残疾人辅助性就业

包学雄，肖 静

(广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530000)

残疾人就业保障模式可划分为庇护性就业、支持性就业和辅助性就业。残疾人辅助性就业保障模式在理论层面存在概念界定不清或重叠交叉的问题，在现实层面存在社会支持力量较弱、优惠政策落实不到位、已有资源开发利用不充分等问题。本文借助残疾人保障理念和实践经验，明确相关概念间的区别与联系，并提出相关参考建议。

残疾人辅助性就业；问题；建议

一、问题的提出

残疾人庇护性就业和支持性就业的说法是舶来品，而辅助性就业的概念诞生在我国，具有本土性，首次出现在2011年5月国务院批转的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》中。国内学者对残疾人就业保障问题非常关注，对不同残疾人就业保障模式有一定的研究。学者关于残疾人就业保障模式的研究多以庇护性就业和支持性就业为主，有关残疾人辅助性就业的研究相对较少，且多为实证研究，理论研究比较缺乏。所以，理论基础相对不足使辅助性就业在实践中缺乏理论指导，不能正常发展并发挥应有的作用。本文结合残疾人保障理念和实践经验，分析、界定了相关概念，并在此基础上根据我国残疾人辅助性就业实践中存在的问题，提出参考建议。

二、概念界定与辨析

残疾人就业保障模式与残疾人保障理念的发展与转变密不可分，据此可将残疾人就业保障模式分为以下三种。

(一)庇护性就业

庇护工场的概念最早出现在17世纪的欧洲，英国于18与19世纪建立了类似庇护工场的残疾人就业场所——工作之家与收容所。早期的庇护工场客观上促进了残疾人就业活动的发展，但它的保障理念来源于传统的“医学模式”，即主要体现的是社会对弱势群体的同情与怜悯，而不是将就业权作为残疾人群体的一项基本权利去保护。随着残疾人保障理念的转变，庇护性就业在实质、内容和方式等方面发生了转变。现代庇护性就业的保护对象一般是就业能力不足、需要长期进行就业扶持的残疾人，在观念上也将就业权视为残疾人的一项基本权利。具体来说，庇护性就业是指为了帮助残疾人身心康复，提高其就业能力并能够通过就业实现自身价值，而设立专门的就业场所并制定一系列保护性就业政策的一种集中就业实现形式。部分残疾人可在庇护工场长期就业，另一部分则可通过庇护工场的康复训练，转到其他部门，甚至进行公开就业[1]，具有保护性、间歇性、临时性、过渡性等特征。

(二)支持性就业

20世纪70年代，美国社会形成了残疾人支持性就业模式。该模式源于“社会模式”的保障理念，认为残疾人可以与普通人一样进入具有竞争性的劳动力市场，且在具有竞争性的职场中工作，而并非要在庇护性的职场终老[2]。支持性就业理念深受当时回归主流和融合教育思潮的影响，主张对残疾人群体进行人力资源开发与利用，并且“授之以渔”，而不是单纯对之进行怜悯、施舍，对庇护性就业造成很大冲击。具体来说，支持性就业是指帮助具有一定劳动能力且具有高就业需求的残疾人融入具有竞争性的劳动力市场，且保证其在整个过程中不受歧视和偏见，核心是就业辅导，具有保障对象广泛性、保障水平较高性、保障方式个体性、保障过程长期性等特点。其中，与庇护性就业明显不同的一点是，支持性就业的工作场所是与一般非残障者共同被雇佣的场合，而不是专门设立的工作场地[3]。

(三)辅助性就业

2015年6月29日，我国残联、国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部等8部门共同印发了《关于发展残疾人辅助性就业的意见》，指出：“辅助性就业指组织就业年龄段内有就业意愿但难以进入竞争性劳动力市场的智力、精神和重度肢体残疾人从事生产劳动的一种集中就业形式，在劳动时间、劳动强度、劳动报酬和劳动协议签订等方面相对普通劳动者较为灵活。”[4]本文中的辅助性就业概念以文件释义为准。辅助性就业并不等同于庇护性就业，但可以作为庇护性就业的一部分，即它保障的是残疾程度较高的、最困难的群体，且主要以康复和融入社区为主，以劳动和职业介绍为辅。

三、辅助性就业与福利企业的不同

我国福利企业是支持性就业的重要载体。相比而言，辅助性就业机构在我国发展起步较晚，且与福利企业的区别越来越明显，二者的不同主要体现在以下几个方面。

(一)保障对象不同

辅助性就业机构主要安置智力、精神和肢体具有重度残疾的残疾人，劳动能力有限；而福利企业安排就业的残疾人一般都具有一定的劳动能力，甚至与正常人的劳动效率相当，只是由于某种残疾而受到歧视，难以在竞争性劳动力市场中谋取职位。

(二)保障目的不同

保障对象的不同，使得二者的保障目的不同。辅助性就业机构安置残疾人主要以在劳动中康复、在劳动中融入社会为主要目的，而福利企业一般具有获得一定经济收入、保障自身生活的要求。

(三)机构性质不同

辅助性就业机构突出庇护性、非营利性、福利性的特点，机构营利除维持正常开支外，只能用于招录更多的残疾人。而福利企业虽具有一定的福利性，但仍要将盈利作为一个重要目标，它的实质还是企业。

(四)机构地位不同

辅助性就业机构可以是独立法人，也可以是独立法人的附设机构。而且，辅助性就业机构建设坚持就近和便利原则。福利企业一般具有独立法人地位。

(五)优惠条件不同

辅助性就业机构庇护性、非营利性、福利性的特点，使它对政府的依赖更高，政府在其中处于责任主体的地位。它可以享受比福利企业更多的扶持政策，包括用地、资金扶持等方面，当然也可以接受社会的捐赠。

此外，在辅助性就业机构中，残疾人与用人单位之间可以签订劳动合同，也可以签订相关的服务协议；劳动报酬可以低于最低工资；劳动时间可以低于最低工作时间[5]。所以，与福利企业相比，辅助性就业机构就业形式、就业条件更加灵活。

四、我国残疾人辅助性就业存在的问题

残疾人辅助性就业是集托管、劳动和养老为一体的理想的残疾人保障模式。我国的残疾人辅助性就业取得了一定成就，但同时也面临很多问题。

(一)政府为主要支持力量，社会力量弱

辅助性就业具有庇护性、非营利性、福利性的特点，属于基本公共服务的一部分，这就决定了它的发展需要政府的大力支持。社会上的非盈利组织也可以参与进来，但我国NGO组织发展疲软且力量有限，故暂不能承担过多的责任。其他如专门的慈善机构、企业慈善组织和基金会等社会力量也相对有限。在辅助性就业实施过程中，就业项目的选择与产品销售也是比较困难的问题。

(二)优惠政策落实不到位

辅助性就业机构不以盈利为目的，如果相关优惠政策落实不到位，就难以为继。优惠政策能不能落实到位，与当地政府的执行力度与执行方式有很大关系。辅助性就业牵涉的部门较多，需要各部门以大局为重，并做好协调工作。残疾人保障部门在博弈中常常处于弱势地位，不利于优惠政策的落实。如辅助性就业机构用地问题，由于土地资源的有限与潜力，相关部门很容易因为经济利益而忽视残疾人的社会效益。

(三)已有资源开发利用不充分

辅助性就业发展可以利用我国已有的残疾人社会服务机构，如近几年全国各地推行的“阳光家园”计划就是重要的载体。但许多地方机构没有充分挖掘自身潜力，还只停留在托养照顾阶段，既吸引不到更多的残疾人参加，也没有开展工疗服务，使这些机构形同摆设，浪费了残疾人职业康复资源[6]，未实现残疾人辅助性就业和残疾人托养服务工作的有机结合。

五、促进我国残疾人辅助性就业的建议

(一)鼓励、引导、支持社会力量

政府在发展辅助性就业过程中的压力可通过社会力量分散，这要求政府适当放权，为社会力量进入打开通道，将鼓励、引导、支持社会力量的优惠措施落实到位。政府可以鼓励、引导、支持社会力量直接兴办辅助性就业机构，也可以鼓励各类单位开发、提供辅助性就业劳动生产项目，通过购买社会服务的方式解决项目选择匮乏和产品销售困难的问题，从供给总量上满足保障对象的就业需求。

(二)监督优惠政策落实到位

优惠政策的落实与否与当地政府的决策与执行有很大关系。辅助性就业牵涉部门较多，处于弱势的残疾人群体很容易在利益博弈中利益受损。所以，中央政府要加强顶层设计，各级残联要协助有关部门制定发展残疾人辅助性就业的规划和扶持政策，并监督落实到位。此外，各相关部门也应做到政务公开透明、接受社会的监督。

(三)利用已有资源，加快队伍建设

辅助性就业机构可以借助我国已有的残疾人社会服务机构，关键是要做到原有机构的职能拓展，实现残疾人辅助性就业和残疾人托养服务工作的有机结合。在专业人才队伍建设方面，既要注重辅助性就业专业人才的培养，又要加强对原有工作人员的培训，提高其服务和管理水平。在机构建设方面，到2020年所有县(市、旗)应至少建有一所残疾人辅助性就业机构，基本满足具有一定劳动能力的智力、精神和重度肢体残疾人的就业需求。

[1]熊文娟,李伦,雷江华.我国庇护工场的发展历程、优势及挑战[J].绥化学院学报,2014(4):10-14.

[2]周姊毓.残疾人支持性就业的国际经验及本土化策略[J].现代特殊教育,2016(5):75-77.

[3]宋颂.国际残疾人支持性就业比较研究[J].残疾人研究,2015(1):66-69.

[4]崔丽.发展残疾人辅助性就业[N].农民日报,2015-07-15.

[5]中国残疾人联合会.《关于发展残疾人辅助性就业的意见》释义[EB/OL].(2015-09-10)[2016-12-01].http://www.cdpf.org.cn/zcft/zcjd/201509/t20150910_527552.shtml.

[6]符大伟.促进智力和精神残疾人辅助性就业的实践探索——以广州市康园工疗服务机构为例[J].残疾人研究,2015(3):23-27.

2017-03-11

包学雄(1964- )，男，教授，从事残疾人社会保障理论与政策、社会保障基金管理研究；肖静(1993- )，女，硕士研究生，从事社会保障理论与政策研究。

D669.69

A

2095-7602(2017)07-0040-03