实行“国库一本账”,提高财政资金运行效率的可行性探析

中国人民银行秦皇岛市中心支行 宁智辉

实行“国库一本账”,提高财政资金运行效率的可行性探析

中国人民银行秦皇岛市中心支行 宁智辉

“国库一本账”是“国库资金一本账”的简称，即实现收入直缴、支出直拨，政府全部资金通过国库进行流转，国库库款账户成为办理财政收支的主账户，是国库资金运行的总枢纽、总闸门。本文拟从会计核算的角度，对实行国库一本账进行可行性探讨，旨在提高财政资金运行效率。

国库 财政资金 运行效率

“国库一本账”是“国库资金一本账”的简称，即国库收支一本账。具体来说，就是不断深化国库集中收付制度改革，政府全部收入缴入国库，支出从国库直接拨付给最终收款人，实现收入直缴、支出直拨，政府全部资金通过国库进行流转，国库库款账户成为办理财政收支的主账户，是国库资金运行的总枢纽、总闸门，从而提高财政资金使用效率。本文拟从会计核算的角度，对实行国库一本账进行可行性探讨。

一、实行国库一本账的积极意义

财政资金包括国库存款账户资金、财政专户账户存款资金，分别开立在人民银行国库部门、商业银行代理支库和各商业银行，账户数量多，资金管理分散，实行国库一本账，精简财政账户，财政资金实行集中统一管理，对确保财政资金安全和高效运转将产生积极意义。

(一)有利于实现财政资金集中管理统一调度，增加财政资金管理的透明度

实行国库一本账,政府全部收入直接缴入国库,财政资金通过国库拨付后直接到达收款单位账户，没有中间环节，资金支付无在途，从而减少财政资金在国库外沉淀和留置，真正形成收入一个笼子，支出一个漏斗，切实增强财政资金管理的透明度。

(二)有利于强化预算执行监督，防范财政资金风险

实行国库一本账，财政全部资金统一管理，人民代表大会、财政部门和人民银行在财政资金的分配、使用和管理过程中，既有分工合作，又相互制衡。人民代表大会负责审查财政预算，财政部门作为政府的会计行使资金的支配使用权，人民银行作为政府的出纳经理国库，行使资金监督权，财政预算的决策、执行和监督适度分离，相互协调，资金流转环环相扣，各行其职，各负其责。同时，财政部门、人民银行和集中支付代理行以额度控制资金拨付规模和进度，资金拨付后三方按日进行账务核对，发现问题及时处理，有效防范财政资金运行风险。

(三)有利于协调货币政策与现金管理，提高资金利用效率

实行国库资金一本账，人民银行可以通过掌握财政资金存量，监测财政资金的变动趋势，预测对市场货币流通量的影响，从而确定货币发行规模，有计划地调节社会货币供应总量，有效发挥货币政策和财政政策的结合效应。同时通过国库现金管理，在确保国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对国库现金进行有效的运作管理，实现国库闲置现金余额最小化、投资收益最大化，实现财政资金的安全性、收益性和流动性的有效统一。

(四)有利于防范地方政府性债务风险，降低政府运行成本

实行国库收支一本账，便于各级政府全面掌握自己的财政实力，从而根据自己的“家底”合理举债，确定科学的债务规模、债务结构，确定合理的举债时机，一方面避免财政资金大量闲置，另一方面政府又大量举债，支付高额债券利息，增加政府管理成本。截至2015年底，根据审计署公布的数据显示，我国地方政府债务余额为16万亿元，债务存量规模巨大。因此，建立健全国库一本账，合理确定举债规模，可以有效降低政府运行成本。

二、制约实现国库一本账的影响因素

实现国库一本账，将分散在各商业银行的财政专户资金集中到国库统一管理，支出由国库直接支付，无论从业务量、金额还是账户数量都增幅较大，无疑加大了国库的核算风险。

(一)各征收机关尚未全部加入财税库银横向联网系统(TIPS),延缓了资金入库速度

2009年,国家税务局和地方税务局先后加入了财税库银横向联网系统(TIPS),横向联网业务基本实现了全覆盖，税款可以直达入库，极大提高了工作效率和服务质量。但因各种客观原因，财政部门和海关部门尚未加入该系统，仍然采取缴款人填制纸制缴款书——人工传递凭证——国库人员手工录入的方式，延长了资金在途时间，延缓了资金入库速度，制约了国库一本账的实现。特别是非税收入，首先在商业银行开立财政专户进行集中归集，每隔10日进行一次汇总清缴，中间环节多，自动化程序低，造成大量财政资金在国库外流转，降低了资金使用效率。

(二)现行国库集中支付采取先清算后支付的清算模式，削弱了国库对财政库款支拨的监督职能

目前国库集中支付系统采取由财政部门或其授权的预算单位发出支付指令，由商业银行代理银行先行垫付，将资金支付给各预算单位，然后每日营业终了前代理银行与国库进行汇总清算。在这种模式下，国库作为财政资金的最后清算者，无法对预算支出的合规性进行事前审核事中监督，只能对集中支付代理银行进行被动清算，削弱了国库监督职能。

(三)各地国库集中支付普及程度较低，制约了国库一本账的实现

从河北省集中支付发展情况看，截至2016年1月，人民银行各级国库与财政部门、代理银行之间实现了集中支付电子化，人民银行经理的国库可以与代理银行每天进行资金清算,能够按照实际的支出科目进行账务记载。但个别商业银行代理支库则实行先将财政将资金拨往财政支付中心，然后由财政支付中心再行拨付给各预算单位,没有实行国库集中支付，而是实际意义上的会计集中支付，中间环节多,资金周转慢，严重影响了资金使用效率。还有个别支库集中支付系统与代理支库国库会计核算系统呈现分离状态，系统建设缺乏整体规划，财政部门和商业银行各自开发导致重复建设和资金浪费，部门间信息共享水平低，在一定程度上制约着国库一本账的实现。

(四)TCBS和TIPS系统运行还不够稳定，直接影响着国库核算质量和资金风险，制约着国库一本账的顺利实现

TIPS、TCBS等国库新系统是为了适应财税体制改革不断深化和社会信息化程度日益提高、实现国库业务系统整合而开发的系统，对提高国库资金运行效率和国库服务水平发挥了积极的作用。但系统运行还不够稳定，还不能完全满足业务需求，存在一定的安全隐患。同时国库业务性质的特殊性决定了其与各级政府以及财政、税务等征收机关、各商业银行和纳税人之间存在密切的关系，系统一旦出现故障传播速度快、影响范围广，不仅会危及到国库资金安全，甚至还会影响到中央银行以及各级政府的形象。如2012年5月28日-29日，因TIPS生产环境迁移，部分地区在业务高峰时段出现阶段性实时扣税交易超时现象，电子缴税业务受到一定影响，在一定范围内造成了不利影响。一旦实现国库一本账，对系统的安全性、灾难备份以及运行维护机制提出了更高的要求，面临的风险和考验将更为严峻。

(五)大量财政资金存储于财政专户,财力分散，不利于统筹管理

财政专户是各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其金融机构开设的资金账户。按照核算管理的资金类型划分，我国设立的财政专户主要包括专项支出财政专户、社会保险基金财政专户、非税收入收缴财政专户、外国政府和国际金融组织贷款赠款财政专户。财政专户的大量存在，不仅对安排政府预算形成不利影响，也影响国库监督的范围和效力，不利于财政资金的统筹管理。

(六)基层国库人员匮乏，确保国库资金安全的任务更加艰巨

近几年，随着国库业务的不断发展和国库信息系统的推广上线，对国库队伍建设提出了更高的要求。国库人员对内要扎实做好会计统计等基础性工作，对外要做好金融服务和外部监管，同时国库工作面临的外部环境也非常复杂。在各种利益和压力的驱动下，围绕国库资金博弈的主体很多，财政围绕国库资金的诈骗等犯罪行为也时有发生，民间融资和民间借贷等行为十分活跃,对国库工作的人员思想认识、价值取向和业务素质等提出了更高的要求，国库人员面临着更为严峻的考验，保证国库核算零差错、资金零风险的任务更加艰巨。

三、实现国库一本账,提高财政资金运行效率的具体建议

实现国库一本账，需不断加强国库制度建设、系统建设以及人员队伍建设，切实提高国库整体水平。

(一)加强制度建设，构建完善的制度体系

加强与财政部门沟通，了解财政的业务需求，与财政部门共同制定相关制度，明确国库一本账的目标任务和实现途径，对各地制定的国库集中收付制度进行风险研判，集思广益，取长补短，建立起全国统一的集中收付制度，在全国范围内建立一个标准、一套系统、一套流程，从而确保国库一本账的顺利实现。

(二)积极采取措施，推进国库信息化建设，不断加大财税库银横向联网（TIPS）系统建设和推广力度，提高国库资金入库效率

新《预算法》中，第一次明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，国库TCBS和TIPS系统纵向打通了中央与地方国库的信息公路，横向建立了国库与财政、税务、海关、银行和企业之间的信息公路，为实现国库资金收支“零在途”和业务处理无纸化搭建了一个广阔的平台。为不断提高系统功能，应积极沟通协调，加快推进财政、海关部门加入财税库银横向联网系统（TIPS），实现非税收入和海关收入从纳税人直接缴入国库，构建国库收入的高速公路。

(三)积极采取措施，推动财政集中支付无纸化系统上线运行，实现支出直拨，全面提升财政和人民银行国库信息化管理水平

积极组织力量，运用先进的信息技术和网络技术，开发适合各级支库使用的国库集中支付系统，彻底解决代理国库TBS系统与集中支付系统不能实时进行信息交换的现状。通过集中支付系统，财政部门、人民银行国库和代理银行之间建立信息传输和共享信息平台，支拨信息直达传输，减少人工传递、数据重复录入的时间，支付指令从财政发出到银行国库部门以及到达最终收款人，计算机自动完成，风险控制逐步由人控为主转变为机控为主、人控为辅，财政支出业务基本实现电子化、网络化、无纸化处理。

(四)尽快清理整合财政专户资金，将财政资金全部纳入国库管理，实现国库一本账

一是完善相关法规制度，为国库监督管理财政专户提供有效的法律依据。结合当前新《预算法》的实施，将财政专户和资金管理的内容写入预算法实施条例中，明确国库对财政专户的监管管理权限，使国库对财政专户监督有法可依。二是人民银行应加强与财政部门的协调配合，对现有财政专户进行摸底清理、撤并、整合，撤销无效账户、减少低效账户、合并重复账户，减少财政专户数量，确保国家资金安全。三是完善资金管理体制，分步骤将财政专户纳入人民银行国库管理，逐步取消财政部门在商业银行开设的财政专户，开设在同级银行国库部门，具体核算和管理财政专项资金，全面推行以国库账户为基础、人民银行直接支付为主要方式的资金缴拨制度。

(五)以人为本，建设一支高素质的国库队伍

加强国库干部队伍建设，坚持队伍建设与业务工作两手抓，切实防范道德风险和操作风险。一是选配业务水平高、政治素质过硬的人员充实到国库队伍，选拨配备高素质的人才。二是加强对现有员工的培训力度，按照“缺什么，补什么”的原则，对国库从业人员进行国库新业务、新制度以及财税知识的培训，切实提高培训工作的针对性，不断提升业务人员的知识水平和能力素质。三是加强思想政治教育，提高风险防范意识，顺应财税改革的新形势和新业务，打造一支政治强、业务精、作风正的国库队伍。

[1]罗文欣.国库一本账对国库会计核算的影响和挑战[J].经济论丛,2016年11期

[2]李勇.我国财政专户管理现存问题及国库单一账户制度构建[J].地方财政研究,2014年02期

[3]刘贵生.唯有国库集中才有国库集中收付-关于国库集中收付制度的思考.《中央银行经理国库理论与实践》（2014）