非税收入构成及管理模式分析

李晓星

【摘 要】随着我国的改革开放进程加快，各级政府财政收支矛盾也变得日益突出，迫使其增设预算外收入的项目，造成我国的非税收入总体规模偏大，资金管理也不尽人意。比较突出问题有：非税收入的规模过大，二次分配问题明显；管理范围未覆盖全部非税收入；预算外挤占预算内，削弱了政府的宏观调控能力；征管主体的多元化，征收行为不够规范；法制不够健全、监督缺约束力等。

【关键词】政府非税收入构成；管理的模式

我国于2001年开始使用非税收入这一说法，在这之前，非税收入的代名词是预算外资金。非税收入是新的叫法，但其所容纳的内容和预算外收入所容纳的内容大体上相同。虽然很早提出这一说法，但直到2004年，非税收入才正式取代了预算外资金的提法并正式使用。

随着我国经济制度改革，各级政府的支出往往大于收入，矛盾也日益突出，仅凭预算内的收入无法满足改革和城市各项建设的需要，政府只能靠增设预算外项目扩大收入范围，这样使得事业单位的收入提高很多，收入项目增加收费标准提高从而提高了收费的规模和数量。 非税收入总体规模较大，我国非税收入占政府财政收入的比重较高，近几年从全国范围来看，非税收入所占比重基本稳定在13%左右。非税收入是我国政府参与收入的第一次分配和第二次分配的形式，是财政资金的内容，是国家财政收入重要组成部分。非税收入是指我国政府通过制定法律法规获得的收入，不包括税收收入。我国的非中收入主要包括行政、事业性收费；社会保障缴款；政府性基金；财产经营收入；罚款和罚没收入；出售商品及服务收入；特许收入；赠与收入；主管部门集中收入等。

非税收入的构成。我国目前的非税收入与预算体制相对应，主要包括预算内、预算外和制度外收入这3个部分的非税收入。

预算内那部分非税收入，是指國家参与国民收入分配，以社会管理者和资产管理者身份所取得的收入。包括以下几个方面：国有企业盈利产生的利润上缴；国家能源和国家交通重点建设产生的基金收入；国家的各种不同的专项收入，如教育费附加收入、征收排污费收入、以及电力建设资金专项收入等；国家基本建设贷款到期归还收入；公产和事业收入；国家的预算调节基金产生的收入；各项罚没收入；行政事业性收费收入。

预算外那部分的非税收入，是指暂时还没有放在预算内部管理的一部分政府的财政性资金。包括的内容主要有：国务院或者财政部以及国家计委批准设立的行政及其事业性收费和基金；省级人民政府和省级财政或者计划部门批准成立的行政事业性收费和基金；接受捐赠收入但是要以政府的名义；各个主管部门自己集中管理的的没有纳入预算内部管理的资金；国有资产以及公共的国家资源租金收入。据不完全统计，中央政府及下设的有关部门设立的各个收费项目共400余项，把其中的近100项放在了预算的管理中，另外的近300项放在了预算外非税收入管理。

制度外这部分非税收入，指的是财政以外的政府其他各部门产生的收费和集资等收入。严格一点来说，这是没有政府或者政府的有关部门批准，分布在财政资金的预算内外，就是制度外的等待好好清查的一部分非税收入。主要包括：制度外部分基金；制度外部分收费；制度外部分集资摊派；制度外部分罚没收入；单位的小金库。这部分收入大部分集中在政府下面的各个部门的手中，特别是集中在县以及乡两级政府的手中。根据对县乡两级财政部门调查的材料数据显示，中部地区的县乡级政府自筹的资金占政府财力的三分之一以上。

上面已经对非税收入的构成以及结构进行了分析，预算外收入和制度外收入构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分项目繁多、数量庞大、财政管理滞后，特别是制度外收入基本上处于失控状态。

现有制度下非税收入管理模式。我国目前形势下对非税收入主要主采取多多部门和多渠道的管理方式，政府根据非税收入内容的不同，把管理的形式也分为不同的三种：一是统一都要上缴国库并且纳入到政府预算管理模式当中。纳入到预算内部管理的政府的非税收入包括一部分政府性基金以及各种政府专项收入。这部分非税收入是预算内资金重要的一部分，和税收收入相同都是用于各项财政资金支出，在管理上也是比较的规范。二是上交财政专户，并且纳入到部门预算，统筹安排非税收入管理模式。放到预算外管理的那部分非税收入包括行政事业性收费以及一部分附加收人、集中主管部门的管理费、乡自筹以及乡统筹资金、各种不同的手续费收入、非经营性国有资产有偿使用收入、未纳入预算管理的其他预算外收入等。预算外管理部分的收费基金两项目，遵守收支两条线模式。三是制度外资金的管理模式。这个管理模式既不在预算内部，也不在预算外部，是按照预算外资金管理方式，主要实行财政专户存储，并执行收支两条线政策。此种管理模式下的非税收入主要有政府各职能部门的城市住房基金、社会保障基金、、彩票公益金等财政之外的政府各部门的集资收费摊派。

以上管理模式可以看出，第一个管理模式中的非税收人已经纳入到了财政的统筹中进行管理。第二个管理模式的非税收入表面上实现了两条线，但是其在资金管理的拨付方面，实行的是将非税收入资金全额返还或部分返还收费的单位；非税收入进入财政专户了但支配权还停留在征收单位，预算部分和收入部分明显还是挂钩的。第三个管理模式下，资金还是在各级地方政府以及职能主管部门使用征收管理，在财政的监督以及管理之外，是不规范的管理，也是财政资金管理不规范的原因。

从以上的分析我们可以得出结论，可以按照非税收入的性质进行分流并且归位，完善和建立规范化的非税收入征收管理体系、非税收入的法制化建设要加快，采取一定的配套措施进行非税收入体制改革。造成目前非税收人项目繁多主要的原因就是机构设置太多。近年来，很多机构成立都伴随着一批收费项目出台，形成“增机构收费养人再增机构”恶性循环。非税收入改革必须与政府机构改革同步进行，对现有的机构进行结构优化，严格控制机构人员和数量，将支出规模降到合理水平上，提高支出效益和管理的效率，从源头上控制住非税收入规模扩大。