加强内控机制建设 防范化解运行风险 提高财政管理水平

●内蒙古自治区包头市财政局

加强内控机制建设 防范化解运行风险 提高财政管理水平

●内蒙古自治区包头市财政局

财政部门开展内部控制建设是贯彻落实全面依法治国、依法理财的重要举措，是规范财政运行、防范财政风险、提高财政管理水平的必然要求。自2015年起，内蒙古自治区包头市财政局按照分事行权、分岗设权、分级授权，强化流程控制的要求，在内蒙古自治区财政厅的精心指导下，在内控的建立与实施过程中，紧密结合财政工作实际，强化领导，集中力量，创造性地开展内控工作，取得了良好成效。

一、开展内部控制工作的基本情况

（一）内部控制制度建设情况

财政内部控制是一项复杂的系统工程，工作涉及预算编制、预算执行、政府采购、资产管理、非税收入、内外监督等各项经济活动，需要财政各部门的协作和配合。包头市财政局党组对此项工作高度重视，成立了内部控制委员会和内部控制办公室，在局内各科室、单位设置管理岗和内控管理联络员，形成了健全的内部控制组织体系；召开了全局内控工作动员及培训会议，作了动员部署，并赴兄弟盟市进行学习、调研有关制度建设先进经验。为确保内部控制建设工作各阶段工作的有序开展，该局内控办起草了包头市财政局内部控制制度建设实施方案，明确了局内部控制建设工作的目标、内容、方法、组织体系、责任分工和时间步骤等，大大提高了内部控制建设工作的质量和效率。

在原有科学化精细化管理资金拨付、指标下达、公文流转等6大项主要业务流程考核体系基础上，该局通过进一步梳理财政各项管理职能，从财政核心业务入手，以预算管理业务为主线，以“1+7+N”模式，将内部控制制度体系架构确定为内部控制基本制度—内部控制风险管理—内部控制操作规程三个层面，覆盖财政工作各个领域。

（二）内部控制工作进展情况

按照财政部和自治区财政厅的要求，该局积极开展内部控制建设工作。目前，全市10个旗县区均已完成内部控制组织框架的建立，设立了内控委和内控办公室，正式印发了内部控制基本制度和风险防控管理办法；青山区在查找、梳理、评估财政资金使用中存在的各类风险基础上,建立了收支、预算管理、政府采购、合同管理和资产管理等五个内控制度模块,梳理优化业务流程，找出风险点，制定相应防控措施，实现内部管理规范化。财政部监督检查局 (内控办)联合中国财经报社,于2017年7月20日对该市内控建设进展情况进行了现场调研，充分肯定了各级财政部门在加强内控制度建设、推动内控执行方面取得的成效。

二、内部控制取得的成效

包头市财政局财政内控机制建设自开展以来，由于领导重视，措施得力，确保按照《方案》设定的目标有序推进，并取得了积极的阶段性成果。

（一）健全制度体系，深化内控意识

在内控工作开展之初，大部分财政工作人员觉得目前已有诸多的制度办法，再搞内控建设是重复工作，缺乏精力和手段，效果有限。但随着内控工作的深入开展，基本制度和七个风险风控办法的颁布实施，该局提出了财政政策制定、预算编制与执行等财政部内部控制的重点防控领域，明确了以财政核心业务作为财政内控建设核心目标的指导思想。各级财政干部通过培训和学习逐步厘清了内控的概念和目的，思想认识得到了提高，形成“人人学内控，处处讲内控”的良好氛围。

（二）强化职责制约，规范内控实施

通过细化理清局内各科室的职能分工和工作规则，梳理财政核心业务，把分散的管理制度贯穿于各项业务流程中，贯穿于各个关联的业务科室之中，从而形成了纵横衔接的内部控制体系，把整个财政管理业务有机的串联起来，形成良好内部制约机制，加强了财政业务关键环节和廉政风险点的日常监督，促进财政管理的系统化和完整化，使财政管理向新形势、新常态转变。

以政府采购内控管理为例，政府采购办根据业务特点及内控管理要求，设定岗位，明确权限，规范流程，依托电子采购平台，在政府采购过程中加强自身建设，强化内控管理。

1、分事行权。采购监管部门对采购预算、计划审批、组织采购、合同登记、验收支付、投诉处理、专家管理和采购监管等业务履行监管权利。采购人对编制采购预算、计划备案审批、办理采购委托、采购文件确认、采购项目评审、确定中标供应商、签订采购合同、组织采购及验收、规范自行采购程序和内控管理履行主体权利。采购代理机构在组织采购过程中接受委托协议、指定项目负责人、起草采购文件、发布采购公告、供应商登记报名、申请采购专家、组织开标评标、公告采购结果、合同登记备案以及建立内控管理制衡机制负有采购操作权利。

2、分岗设权。政府采购办设置经办人、副主任、主任和分管领导工作岗位，建立相对独立和相互制衡的工作岗位，坚持责任、权限和义务统一工作机制。采购人设置经办人、负责人和分管领导，对内控管理制度进行网上备案。采购代理机构设置采购组织机构和监督机构。采购组织机构要设置项目负责人和部门负责人，在采购文件编制、供应商报名、开标评标等重要环节形成制衡；监督机构对重点环节实施内部监管。采购代理机构要制定和完善内控管理制度。

3、分级授权。政府采购办依托全流程电子采购平台，除了对内部机构分级授权之外，对采购人、采购代理机构分级授权。包头政府采购严格执行一级财政一级采购，分级审批分级管理制度，各级财政部门独立运行分级授权。

4、管采分离。包头政府采购严格按照《采购法》规定，建立了以财政部门为监管机构，以公共资源交易的政府采购中心和社会中介采购代理机构为操作机构的 “管采分离”体制，监管部门与操作机构没有行政隶属关系，分别履行监管与操作工作职能，形成监管与操作相互分离，相互制约管采机制。

5、网络监管。政府采购监管部门通过网络对采购人、采购代理机构采购项目、操作流程、采购环节全程记录，在线查询和过程监管，形成制度管事，机制管人，业务留痕的内控管理机制。按照“双随机，一公开”制度，监管部门已经完成采购人、代理机构及中标供应商网络随机抽取检查内控管理系统，年底投入使用。

6、规范流程。包头市政府采购依托电子采购平台和全流程管理体系，采取五步程序办理业务，六种方式组织采购，六条渠道促进规范，把复杂问题让系统处理，规范问题依靠程序设置，进一步简化采购手续，提高采购效率，形成了制度、程序、监管+平台的包头市政府采购管理体系，得到用户广泛好评，受到上级多次表彰，赢得业届同行来访和赞许。

（三）依托信息化建设，推进内控硬化约束

按照“统一规划，分步实施，逐步完善”的原则，该局对内控信息化建设进行了系统整合，努力把内控制度固化到信息系统中，实现制度的硬化约束。

1、作为全国财政信息一体化建设试点城市，包头市财政局从2014年开始按照财政部、自治区财政厅要求，实施该市财政信息管理一体化建设项目。随着财政改革的不断深入、细化，前期财政信息系统建设已不能满足不断提升的财政改革管理需要，信息系统技术规范不统一、系统间口径及编码不一致、预算编制与预算执行不能无缝链接、造成业务数据之间核对工作量大，时常出现无法对应或不准确的情况发生。为此，于2017年1月1日与财政厅同步启动了一体化系统，也是唯一个按计划上线的试点城市。特别是2017年4月初和6月中旬，该市两个试点旗县：固阳县、昆都仑区也分别正式上线财政信息一体化系统。至此，包头市已基本完成财政厅下达的一体化建设任务（一期）。

实施基于平台2.0的财政核心业务系统包括：基础信息库管理、项目信息库管理、部门预算编制管理、预算变动管理、项目绩效评价管理、项目投资评审管理、国库集中支付（计划、支付、实拨）管理、公务卡管理、工资统发管理、银行账户管理、预算执行动态监控管理、财政总预算账务管理、单位会计集中监管、财政监督检查管理、财政专户管理等15个子系统。截止目前，已正式上线运行10个子系统，累计清算财政资金达82.2亿元，其余子系统也将按照财政厅计划逐步上线运行。

为构建规范化、制度化、科学化的部门预算编制，包头市本级对预算编制“二上二下”的传统基本流程。按照内控流程梳理再造的内在要求，考虑到基本支出预算按人员编制、工资标准、经费定额等据实核定实际情况，在编制2017年部门预算时，将以往“二上二下”的基本流程进行了精简，实行“基本预算一上一下，项目预算二上二下”的编报程序，从而大幅提高了预算上报效率。

在财政集中支付业务上，将内控制度办法、措施落到实处，把政策要求镶嵌在系统中，实现对业务流程的有效管控，做到业务办理网络化、业务流程制度化、资金审核智能化、信息传递现代化，实现了内部控制的程序化、常态化管理。主要体现在：一是资金支付全程网络操作，预算单位、代理银行、财政部门、清算银行实现专线连接，从资金申请、审核、支付、清算，业务流程全过程实现了网络化管理；二是在业务流程上，结合工作实际，严格按照国库集中支付制度的要求，定制软件流程，不断完善内控制度，将管理制度镶嵌在软件流程节点中，实现流程制度化管理，有效提高资金的支付效率；三是在资金审核智能化上，依托制度，在财政各业务系统中设置了1万多条审核公式，把国家政策镶嵌到系统中，实现自动化审核，确保了政策的有效落地，如人员工资按级别机器自动审核标准和金额，办公费、差旅费、公务接待费、公车运行费软件自动审核，必须实现转账支付或公务卡结算，不得提取现金；四是在信息传递上，一方面，工资发放后，系统自动将工资发放明细信息主动推送给每位职工，有效解决了职工对工资明细不了解的困惑，提高了财政的服务能力和水平。另一方面，每日拨付的任何一项资金，都通过微信平台主动推送给预算单位的主要领导，确保资金支付安全，从制度上预防职务犯罪，提高了财政资金使用透明度。

包头市财政信息管理一体化系统的具体建设目标是：以预算管理为核心，指标为纽带，涵盖预算管理要素、预算编制、预算执行、预算执行结果反馈及监督检查、绩效评价等方面功能，切实将财政预算、执行、监督、绩效构成一个大循环，提高资源的共享程度，最终实现财政内部数据的控制管理和外部信息资源的共享。

2、通过OA协同办公系统平台将人、组织、资源、任务等全方位联网,实现全员网上办公，规范了行政审批流程、提高了行政办公效率，建立了协同、高效的新型财政政务工作模式。该平台有五大特色：一是移动化办公。只需利用移动终端通过专用的加密链路，远程访问该局办公自动化系统，实时查看本人的待办事宜和邮件，即时审批处理工作。二是手写签批。系统平台提供了全文原笔迹手写批注和电子签章等功能，真实的模拟了传统办公中公文处理的流程和操作模式。三是督查督办。以督查督办为核心，在协同平台基础上，发挥电子监察、自动预警功能，实现网上监管、督查督办、时限控制、绩效评估等多方面措施，实现创新型财政公务管理，营造“马上就办、办就办好”的办公环境。四是流程化办文。以公文管理为核心，实现收文管理、发文管理及文件送审签报等办理过程的电子化、无纸化。设置多种公文审批表单以及公文审批流程，提供图形化流程设置，实现从拟稿到签发，至分发，到最终归档全过程监控。五是网上办事。以流程为基础，逐步推行网络化办公和事务处理。以单位内外部各项事务为核心，建立网上办事中心，包括日常事务审批、信息报送、提案议案等，实现高效的内部办事机制。

基于以上特点，该局主要有公文管理、通知公告、事务管理、行政办公、资料柜管理、档案管理、督查督办、即时消息、即时通讯系统、移动办公、考勤管理、统计查询等 12个方面的功能。

3、为进一步强化机关作风建设，严明劳动纪律，严肃考勤考纪，开发了包头市财政局考勤管理系统。包头市财政局考勤管理系统是基于Web在线考勤智能识别机的基础上进行开发，和局OA办公系统进行数据对接，将OA请销假数据与考勤机打卡数据进行集成，具有联网集中统一管理、人员信息同步、自动销假、人事考勤统计(汇总)和个人考勤查询等功能，系统对请假类型给予了详细的划分，类型包括公出、事假、病假、婚假、产假、学习培训、探亲假、丧假、年假等。OA系统中，实现考勤查询记录功能，在列表页面提供按时间段、按部门、按人员等方式进行信息查询，并可导出Excel报表。局工作人员可通过OA系统对本人及其他人员考勤情况进行实时查询，该功能充分体现了考勤情况的公开透明性。

4、与市人大共同开发预算联网监督应用系统。按照党的十八大提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”和党的十八届三中全会 “加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”相关要求，自2017年4月以来，中心配合市人大财经委共同开发了预算联网监督应用系统。一期内容就一般公共预算进行设计，包含9个部分，具体包括：包头市一般公共预算收支执行情况、市本级一般公共预算收支执行情况、市本级部门预算收支执行情况、包头市税收返还及转移支付资金收支情况、市本级一般公共预算调整情况、市本级政府债券安排情况、市本级预备费支出情况、市本级一般公共预算结转资金使用情况和包头市本级一般公共预算暂付款情况。

截至目前，系统开发进度已过半，十月初正式上线运行。通过依托财政信息系统，预算联网监督应用系统的开发使用切实把习近平总书记提出的“人大要把宪法赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督”“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”等相关指示落到了实处。该系统是建立和完善包头市预算审查监督制度的有益探索，是新形势下加强和改进人大预算审查监督的必然要求，是增强人大预算审查监督针对性和有效性的客观需要。

（四）加强制度建设，强化制约监督

制度建设方面，该局先后制定出台了《包头市财政性专项资金支出审批管理暂行办法》《包头市行政事业单位资产管理业务流程》《包头市财政局关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》《包头市财政局关于建立推动政府和社会资本合作（PPP）工作机制的通知》《包头市政府债务管理办法》《包头市政府性投融资管理办法》《包头市财政局信息管理系统运维管理制度》等制度文件，按照事、岗内部横向分权，上下级之间实现分级纵向授权，全面推进财政内部控制建设，规范内部业务活动，强化对行政权利的制约和监督。在完善政府内部监督和专门监督方面，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。

（五）明确岗位责任，促进廉政建设

在各级内控制度编制过程中，在单位层面上，对各业务科室的岗位设置和不相容岗位进行了明确；在业务层面上，每项业务的责任主体都明确到了具体科室和岗位，实现了相关业务科室和岗位间的互相制衡，实现了对各项管理责任的追溯。责任明确到每个岗位，具体到每个人员，筑牢了思想防线，自由裁量权得到了有效的监督和制约，对于推进依法行政依法理财和财政部门的廉政建设发挥了积极作用。

三、完善财政管理内部控制工作的对策及建议

（一）提高内控制度的执行力

在包头市财政局党组的领导下一手抓制度建设，一手抓落地实施。只有通过提高制度的执行力，才能使制度落到实处并发挥作用。通过财政内控信息系统的运行，利用信息技术实时跟踪业务运行过程，督促各科室各岗位认真贯彻执行内控制度，严格按照内控制度规定的程序和要求办理财政业务，使财政内控制度得到百分之百的贯彻落实。

（二）建立内控制度的长效管理机制

内控工作是一项系统工程，只有进行时，没有完成时，它是一个持续改进并具有自我完善机制的管理系统。新制度、新系统运行后，相关条件基本成熟，在制度的运行过程中，内控制度建设也应结合财政业务本身的特点而适时调整，定期对制度设计合理性和运行有效性进行全面、系统的客观评估，不断完善自身运行机制，使内控制度步入长效管理的轨道。

（三）推进内部控制信息系统整合

开展内控建设应充分认识到信息系统建设的重要性，强化制度有效落地和实施效率。一方面，要不断加快财政信息一体化建设，开发内部控制管理信息系统，规范基础数据、搭建财政应用支撑平台等方式，在控制手段、硬化约束上取得突破，努力实现内部控制的程序化、常态化。另一方面，不断加强各业务模块信息平台的系统性建设，确保各业务模块之间有序衔接，契合单位内部运行机理并有效嵌入内控原理及方法，确保内控信息系统运行科学、安全和高效。将内部控制规范、业务流程和控制措施嵌入信息系统，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约。

（四）统筹规划，协同推进内控工作

随着财政体制改革逐步深入，内控工作与预算改革、政府会计改革等工作息息相关，要做好对内控建设工作的统筹规划指导，使内控体系建设形成上下联动、内部横向联合、内外同心的良性循环格局。消除内控实施过程中出现的不协调、不同步问题，打消部分人员认为内控工作只是内控办的事情的片面认识，提升全员参与意识，上升到权力运行和全业务运行控制的认识高度，促使业务部门实际参与的主动性、积极性进一步提高。实现用内控建设的理念将现有资源串联起来，部署安排预算管理、政府采购、资产管理、内外监督等工作任务时，以内控工作为牵引，融入内控思想，加入内控元素，确保各项工作顺利推进。

（五）允许地方发挥主动性

建议上级部门在制定考核目标时，设定总体目标和方向，对过程中的重要环节进行规范，在风险评估、流程防控、动态监管、考核评价等方面让地方发挥主观能动性，从而达到优化控制环境，改善控制程序，不断完善内部控制系统，提高内部控制效果的目的。■