一体化考核 常态化监督 确保财政内控制度体系有效落地

●陕西省宝鸡市财政局

一体化考核 常态化监督 确保财政内控制度体系有效落地

●陕西省宝鸡市财政局

近年来，财政部大力推进全国财政系统内控建设，加强顶层设计，悉心指导帮助，为基层财政部门做好这项工作提供了基本遵循，指明了方法路径。宝鸡作为地处陕西西部的欠发达城市，发展不充分，财政体量小，收支矛盾大，财政运行、内部管理等方面面临的风险也较多，更需要发挥好内控这一“免疫系统”的作用。基于此，该局深刻体会到，财政部抓财政内控建设，既与中央全面从严治党、推进依法治国、深化财税体制改革等重大决策部署高度契合，也抓住了当前基层财政管理的“七寸”，是财政部门党组织肩负的主体责任。在财政部、陕西省财政厅设计的内控基本制度体系的基础上，该局结合宝鸡实际，于2016年10月在全省各市率先编制完成 《内部控制制度汇编》，初步形成了以“1+8+15”（1 项基本规范、8项全局性专项业务控制管理制度、15项科室单位内部控制操作规程）为主要内容的内控制度体系，涉及全局系统72项业务，共梳理出76张流程图、125个风险点和36张业务表单。在推进内控建设的过程中，宝鸡市财政局充分认识到：完成内控制度体系搭建只是迈出了内控建设的第一步，如何确保内控制度体系有效落地才是关键。为此，该局坚持目标考核与日常监督相结合，积极探索建立一体化考核、常态化监督的内控执行机制，取得了初步成效。

一、构建嵌入年度目标责任考核的一体化内控考核评价机制

近年来，陕西全省上下深入贯彻习近平总书记追赶超越的目标定位和指示要求，以目标责任考核引领全方位发展，各级都已形成了一套科学完备的考核体系。宝鸡市财政局主要承担着省对市财政追赶超越目标考核、市对局目标责任考核两方面的考核任务。为无缝对接、全面分解上级各项考核指标，局对各科处室实行了以“千分制”为主要形式的年度目标责任考核，具体考核内容包括共性目标、职能目标任务、领导评价三部分，分别占考核权重的30%、50%、20%，其中共性目标包括机关党建、党风廉政建设、依法行政、机关内部管理四个方面。

为了建立科学合理的内控考核评价机制，该局党组安排局内控委多次组织调研，深入论证分析。该局党组在专题研究建立内控考核评价机制时认为，内控考核评价是保证内控基本制度、专项控制办法和操作规程落地的重中之重，应与年度目标责任考核有机结合，做到工作深度融合、考核一并组织、指标互相衔接、结果统一运用。主要考虑是：一是从必要性看，内控考核评价与目标责任考核的部分指标在性质、内容上比较接近，有些甚至出现重复，应当进行整合。如依法行政、机关内部管理等目标责任考核内容，本身就属于内控制度的基本内容，其细项考核指标与内控考核指标存在重复或交叉，因此有必要予以整合。二是从可行性看，内控考核评价与目标责任考核在目标取向上根本一致，都是立足于管好“权、钱、事、人”，可以进行整合。如机关党建工作、党风廉政建设工作，从根本上讲都是管人的工作，在内控建设中发挥着政治引领、监督保障的重要作用，是无形的内控，也是最有力的内控。因此，相关考核指标可以通过内控这条主线进行整合。三是从操作性看，目标责任考核在全局工作中有效发挥着指挥棒和风向标作用，干部职工认同度高，把内控考核评价纳入目标责任考核，既便于考核组织实施，也便于考核评价结果运用；既有利于促进全局上下自觉遵守内控制度，也有利于减少重复考核、交叉考核。

基于上述考虑，该局围绕构建嵌入目标责任考核的一体化内控考核评价机制，主要抓了以下三方面工作：

（一）整合考核指标体系，实现综合考核与专项考评相结合

指标体系作为“考题”，其设置情况直接决定着考核的权威性和落实的力度，是推行一体化考核的前提和关键，也是一体化考核的焦点和难点所在，直接影响着全局上下在包括内控建设在内的各项工作方面抓什么、怎么抓、抓得怎么样。为建立一套既全面对接上级考核又充分体现财政部门自身特点，既有效管控风险又引领各项工作，既互相融合又相对独立的一体化考核指标体系，宝鸡市财政局在对现有考核指标体系全面梳理分析的基础上，适应加强内控建设的新要求，进行了大幅优化调整。

1、突出内控主线，进行实质整合。为强化内控建设的导向性、重要性，在年度目标责任考核的共性目标任务一级指标下，单独设置了内控建设二级指标，将机关党建、党风廉政建设、依法行政、机关运转、内控建设等方面性质相近、内容趋同的考核指标，按照“能合则合、能简则简；全覆盖，不漏项；可考核、可量化”的原则，统一整合为内控建设指标，并相应将年度目标责任考核共性目标任务的分值权重由原来的30%提高到40%。经过整合，机关党建方面18项考核内容、党风廉政建设方面20项考核内容、依法行政方面8项考核内容，机关内部管理方面34项考核内容，共80项考核内容全部纳入了内控建设考核。

整合后内控考核评价指标体系的基本框架为：一级指标5个，二级指标17个。分别为：控制环境（包括内控工作组织、内控制度建设、内控制度完善、内控制度执行、议事决策机制建立、文化建设6个二级指标）；风险评估（包括风险识别和分级、风险应对策略2个二级指标）；控制活动（包括不相容岗位分离、授权控制、归口管理、信息系统管理控制、流程控制6个二级指标），信息与沟通（包括信息收集与传递、风险事件报告2个二级指标），内部监督（包括内控日常检查、问题整改、责任追究2个二级指标）。内控考核评价指标体系既与年度目标责任考核指标体系实现了有机融合，又保持了相对独立性。

2、突出个性差异，做到“量身定做”。内控考核评价的一级指标除内控环境作为适用全局各科处室的共性指标外，风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督4项指标均作为个性指标。为充分体现各科处室工作性质、工作职责的差异化，增强内控考核评价的指向性、针对性，对这4项个性指标在具体考核内容、分值权重上依据各科处室的工作性质、工作职责“量身定做”，除5个部门预算管理科室执行一套个性指标体系外，其余21个科处室实行“一单位一指标”，并重点考核各项内控办法特别是业务流程控制执行的有效性。如，对部门预算管理科室的内控个性指标设置，重点突出其贯彻落实中省重大政策、推进重要财税改革、批复部门预决算、转移支付及专项资金分配管理的时效性、合规性、绩效性；对监督检查处的内控个性指标设置，重点突出其开展监督检查、行政处理处罚的合法合规性；对国库支付局的内控个性指标设置，重点突出其直接支付、工资统发、银行对账、会计管理等业务办理的合规性、时效性；对驻局监察室的内控个性指标设置，则重点突出其依法执纪办案、运用执纪监督“四种形态”的质量和水平。

3、突出问题导向，加强日常监督。内控考核评价专门设置了内部监督指标，重点对各科处室开展内控日常检查及改进完善管理情况，内审、财政专项检查、预算评审、审计、巡察等内外部监督发现问题整改落实情况，内控风险事件报告和责任追究落实情况进行考核评价，从而将年度考核与日常监督有机结合，防止年终考核“一锤定音”的做法，增强考核评价结果的全面性、准确性。

（二）整合考核管理机构，实现考核办牵头抓总与职能科处室各负其责相结合

内控考核评价由局考核办统一管理，将内控办作为局考核办成员单位。考核工作由局考核办组织内控办、机关党委办、人事科、办公室、法规科、驻局监察室、预算科、国库科8个成员单位，结合年度目标责任考核统一实施、综合评价，考核评价结果报局考核委员会统一审定。通过整合考核管理结构，增强年度目标责任考核的全面性、权威性，有效避免“多头考核”、“重复考核”现象，切实解决基层各科处室年终疲于应付考核的问题，促进大家把心思集中到工作上，把力量凝聚到发展上。

二、构建嵌入预算管理的内控执行日常监督机制

内控的核心在于控“权”，而预算管理属于财政部门的核心权力。为确保内控制度有效执行，提高财政管理绩效，宝鸡市财政局在强化目标考核的同时，围绕预算编制执行、资金管理分配等内控管理的关节点，积极开展常态化的内部监督。

1、开展内控执行网上实时监控。为实现内控的即时性和动态化，2015年该局制定了《内控执行情况网上实时监控规则》，将局各科处室在财政收支、行政审批等日常业务管理中执行国家法律法规、内控管理制度的37种情况全面纳入监控范围，并重点抓好专项资金管理分配情况监控。由局监督检查依托现有办公自动化系统和预算执行系统，按照序时进度建立《中省财政专项资金管理分配情况统计台账》，对各预算管理职能科室中省专项资金指标文件接收、资金分配拨付等情况进行网上跟踪监督，健全预警机制，加强风险揭示。具体实施过程中，该局将发现的问题按照其违规情节区分为绿、黄、红三个预警等级，绿色为一般性问题，及时记录后向相关科室提示督促整改；黄色为较重问题，书面督促相关科室整改，并向分管局领导提交监控情况报告；红色为重大问题，出具专题分析报告，向相关科室下达整改意见书，并向财政局主要领导提交监控情况报告。这一办法实行两年多来，共发现预算指标未按规定时限要求分解下达、资金分配程序与相关办法不完全相符等问题67个，在各科室引起了很大反响和震动。在此基础上举一反三，着力从面上解决问题，2016年报请宝鸡市政府出台了《关于加快财政支出进度强化支出预算执行管理的通知》，对局相关部门预算管理科室、各县区、市级各部门，实行考核通报、挂钩收回和督查问责“三项机制”，有效提高了财政支出的均衡性和时效性，保证了预算早下达、资金早拨付、项目早见效、群众早受益。宝鸡市财政支出进度考核连续两年名列全省各市前茅。

2、加强内控执行专项监督检查。打铁先要自身硬。宝鸡市财政局党组在支持该局监督检查处依法开展外部监督检查的同时，着力强化其在内控内审、资金管理等方面的内部监督职能，刀刃向内抓内部监督。近年来，每年都安排财政局监督检查处牵头，局办公室、驻局监察室参与，对具有预算管理职能的科室开展内部监督检查，对局机关及局属单位开展内部财务审计，实现局系统业务监督和财务监督的全覆盖。通过内部监督检查及内部财务审计，仅近两年就揭示问题和风险隐患33个，并提出了13条加强和改进内部管理的具体建议，拓宽了内控问题线索，充实了内控建设措施。针对内部监督检查反馈的专项资金使用“小、散”、支出结构固化等问题，2015年报请宝鸡市委、市政府出台了 《促进产业发展专项资金管理办法》、《财政涉农资金整合工作方案》，下大气力对长期以来分口安排、条块分割、投向分散的产业类、涉农类专项资金进行清理整合，全面实行了项目库和专项资金目录制度，集中支持工业转型升级、文化旅游、现代农业发展等重点产业项目和基础设施项目，也有效防止了“关系钱、人情钱”的诱因。

3、深化预算管理制度改革。强化全口径预算管理，2015年起单独编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算”报请人大审议，真正做到“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”，从体制机制上规范财政收支管理，既保证集中财力办大事的需要，又断了“小金库”的财路，有效防止了“乱收费、乱花钱”行为。围绕破解抓融资促发展难题，2016年起市财政通过整合专项资金，分两批注资10亿元，率先在全省设立了市级层面的政府投资引导基金，下设城市基础设施、工业发展、科技创投、农业产业扶贫信贷担保等基金，不仅充分发挥了财政投入的杠杆效应，缓解了重点项目建设面临的资金瓶颈，而且在项目筛选、投资决策等方面更多引入了市场机制和市场化手段，降低了资源配置的行政色彩，从制度上有效防止资源配置低效、损失浪费等问题。

4、加快推进预算管理内控信息化。预算管理政策性强，涉及环节多，对业务流程和操作规程的要求高，其内控制度的落地离不开信息化技术的强有力支撑。为此，该局在近些年基本建立起覆盖财政所有业务的信息系统基础上，根据内控管理要求，按照“业务一体化、流程标准化、监控智能化”的思路，加快完善预算管理相关信息系统，把各专项内控办法及操作规程规定的要求固化在信息系统中，加强风险揭示和自动控制。结合调整财政直接支付与授权支付范围，完善预算执行动态监控系统，把零余额账户资金、财政专户资金全部纳入动态监控范围，充分利用预算指标、项目库、银行账户、用款计划、资金支付、会计核算等数据信息，加大对违规行为的预警、通报和查处力度。完成政府采购管理系统升级并与预算执行系统实现对接，同时嵌入了17条政府采购业务操作控制规则，将采购品目与采购组织形式一一对应，进口产品采购、采购方式变更审批与所需资料逐项挂钩，采购限额标准、资产配置标准固化系统之中，依靠规则控制实现了相关业务网上自动备案，达到了以预算指标控制采购计划、以采购计划控制资金支付的目的，实现了预算管理与资产管理、政府采购管理的有机衔接，有效防控业务风险。

三、开展内部控制建设的体会与对策

内控建设既是防控财政管理风险的“防火墙”，又是提高财政运行绩效的“基本功”，也是发挥财政职能、服务发展大局的“助推器”，是财政日常管理中夯基垒台、立柱架梁的工作。

（一）处理好“全面控”与“重点控”的关系

内控要在重点突出、控之得当。在内控目标和内容上，既要立足于严格有效管控风险，又要着眼于充分释放干事创业活力，不能搞面面俱到的严防死守，不能搞层层加码的重兵把守。要平衡好“全面控”与“重点控”的关系，既把内控贯穿到财政权力运行全过程，又重点突出对预算分配这一财政核心权力的制约监督。基于这一认识，宝鸡市财政局在内控制度建设上，把聚焦点放在预算编制、执行、监督等关键环节上，放在涉及行政审批、资金管理、账户管理、政府采购等关键岗位上，放在重大事项决策、突发公共事件应对、规范性文件起草、资金拨付、行政执法等领域的重大风险事项上。由于指向明确，针对性强，契合了加强财政管理的现实需要，与广大干部特别是中层干部的心声共鸣。据该局内控办统计，以上方面的专项内控办法和操作规程，普遍由相关科处室负责同志主笔起草完成，表现出了很强的“想抓内控”、“我要内控”的思想自觉。在防范政策制定和法律风险方面，该局建立了法律顾问制度，聘请常年法律专家两名，近几年未发生行政复议或行政诉讼事项。

（二）处理好“无形控”与“有形控”的关系

内控重在管人，贵在行为养成。一本本制度、一个个流程、一张张表单，这些都是有形的内控，是内控的“表”。而不折不扣的制度执行，领导干部的以身作则，干部职工强烈的内控理念和稳定的内控行为习惯，则是无形的内控，是内控的“里”。基于这一认识，该局在内控建设中，既重基本制度体系建设，重业务流程和操作规程控制，更重目标考核，重日常监督，尤其是重视发挥好党建的政治引领作用，发挥好党风廉政建设的监督保障作用，坚持管人管事管思想相统一，管业务管作风管纪律相统一，努力把抓内控、重内控变成全局上下的一种责任担当、一种自觉习惯，融入到日常财政业务管理中去，推动了内控建设深入开展。如，该局每年参加市委、市政府和市级部门会议600多次，承办市领导批示件300多件。针对这一实际，制定了 《局领导参加重要会议及重要文件会签事前准备制度》，每次指定一名科室牵头，就所有涉及财政事项加强局内统筹协调，认真全面准备意见材料。这一制度实施以来，各科处室自觉执行，有效防止了会前准备不充分、沟通协调不到位等问题，明显增强了议事决策的科学性、精准性。

（三）处理好“程序控”与“实质控”的关系

内控之标在过程控制，内控之本在结果导向。事前程序性的风险管控措施是必要的，但不能“多、繁、杂、重”，否则将会增加管理成本，影响行政效能。为此，在内控办法上，宝鸡市财政局区分财政业务性质和特点，尽可能减少不必要的事前管控措施，探索更多采用归口管理、分级授权、科室间分权制衡、信息系统控制等实质性的控制办法，防止把内控搞成看似层层签字、实则无人负责的形式性控制，力求做到明规矩标准于前，施责任追究于后，把遵守内控的压力传递到具体经办人员，通过压实责任保证内控效果。内控制度建设过程中，全局共梳理出了76张流程图和36张业务表单，但没有新增审核签字环节。

（四）处理好“控内部”与“控外部”的关系

要坚持刀刃向内，把管控财政风险的重心放在加强内部监督管理上，不能以加强内控为由矛头对外增加办事程序、设置关卡。对可能来自预算单位、服务对象的外部风险，应依法落实预算执行主体责任。近几年，该局适应“放管服”改革要求，推出了提高政府采购限额标准、调整直接支付与授权支付划分范围、下放代理记账机构行政审批权限等简政放权措施，在 “放”的同时着力提升“管”和“服”的水平，优化业务流程，简化办事程序，预算单位和县区财政部门反响良好。

基于以上体会，宝鸡市财政局将重点做好以下工作：一是加快健全内控执行体系。严格执行内控考核评价体系，加强内控执行日常监督，持续开展内控专项检查，强化内控责任追究，倒逼各级把功夫下在日常、抓在经常。二是用信息化手段加固内控防线。确保内控制度全面落地必须走信息化道路。力争在2017年底前，把已建立的各专项内控办法和操作规程固化并融入主要的财政业务系统。三是强化内控考核评价结果运用。全面实施内控考核评价工作，对内控执行的有效性进行“全员体检”，并把内控考核评价结果作为“双先”评选、干部奖惩的重要依据，不断提升内控工作层次。■