建立机制 突出重点 全面推进内控建设工作

●福建省财政厅

建立机制 突出重点 全面推进内控建设工作

●福建省财政厅

为加强内部权力的制约，强化内部流程控制，根据财政部部署，福建省财政厅于2015年启动内部控制建设工作，并在全省财政系统自上而下全面推进内控建设，通过全面梳理财政管理业务风险，建立内控制度并有效实施，规范内部权力运行，提高内部管理水平，全省内控建设工作取得阶段性成效。

一、省级内控建设实现制度化、规范化、常态化

（一）建立内控建设体系

1、制定方案，成立组织机构。首先，制定财政厅内控建设工作方案。2015年9月8日，福建省财政厅印发了《进一步加强省财政厅内部控制制度建设工作方案》，正式启动内控建设工作。《方案》作为全厅内控建设的纲领性文件，明确了该省财政厅内部控制工作的总体要求、目标、内容、步骤、组织领导和职责分工。按照《方案》要求，成立了福建省财政厅内部控制委员会，厅长任内控委主任，有关厅领导任内控委副主任，内控委负责确立财政厅内部控制政策，审定重大风险和重要业务流程的管理制度及内控机制，部署内部控制的重大事项和管理措施，指导和督促各单位建立和完善内部控制制度、程序和管理措施。内控委下设办公室，承担内控委日常工作，由监督局局长担任内控办主任。各单位设置内控管理岗和内控管理联络员，负责指导和督促本单位建立和完善内部控制制度、程序和管理措施。

2、梳理风险，突出重点。财政厅内控建设将风险管理作为关注的首要问题全面梳理财政业务风险。一是梳理法律及政策风险，推进依法行政、依法理财，实现财政管理法治化、规范化。通过查找财税政策制定和行政许可、行政处罚和预算管理等法律风险点，明确各项风险的责任主体，针对风险制定防控措施。二是梳理预算编制及执行风险，提高预算编制及执行的规范性、科学性和准确性，最大限度减少财政资金管理的个人自由裁量权。从预算编制、预算批复到预算调整、预算执行，再到预算监督、绩效管理和决算编制，对财政资金运行全过程进行风险防控。三是梳理机关运转及管理风险，确保财政厅机关规范、有序、安全、高效运转及管理。在公文处理、督查督办、档案管理、保密、安全保卫、新闻宣传、对外财经交流合作、内部采购与资产管理、履行岗位职责、内部审计、信息系统建设和运行维护等方面进行风险防控。特别在岗位设置、岗位回避、岗位交流和岗位利益冲突等存在廉政风险隐患方面，要求全厅各单位制定正式、书面的岗位职责说明书，明确各岗位的岗位职责、权限范围、报告关系和AB角关系。

3、建立制度体系。一是分工牵头制定“1+3”内控制度。财政厅内控委有关成员单位按照职责分工，分别制订内控基本制度和三个风险防控办法，其中：监督局负责制订内部控制基本制度，条法处牵头制订负责法律政策制定风险防控办法，预算处、国库处牵头负责制订预算编制及执行风险防控办法，办公室、人事处、信息中心牵头负责制订机关运转及管理风险防控办法。内控办负责审核有关内控制度办法。各牵头单位将起草的“1+3”内控制度征求全厅各单位意见，并经厅长办公会议专门审议通过后，印发全厅各单位实施。

二是督促厅各单位建立内控制度。财政厅内控办督促厅各单位按照省政府批复的财政厅“三定”方案及省委编办批复的厅属事业单位职责，明确主要职责及需要协调的工作事项，梳理流程、反复排查，从权力运行机制的盲点、监督制约制度的疏漏点、日常管理的薄弱点中认真查找本单位的风险点，并制定防控措施，建立符合《基本制度》要求，与三个风险专项内部控制办法相互交融、有机结合，覆盖各单位所有二级和三级业务流程的单位内控制度体系。

三是组织厅各单位拟定内控操作规程。财政厅内控办组织对厅40个单位制定的40个操作规程进行集中评审，主要从操作规程的合规性、全面性、制衡性和有效性等方面进行评审，逐项提出修改意见，统一格式，使厅各单位内控操作规程更加全面、有效，切实达到风险排查找的全、防控措施靠得住、操作规程能管用的内控建设目的。2016年6月底，财政厅各单位40个操作规程全部制定完成。为使操作规程得到真正有效实施，财政厅内控办专门印发了《关于实施内部控制操作规程有关事项的通知》，明确厅各单位“一把手”内控建设工作的责任，要求有效实施内部控制操作规程，并开展经常性检查，及时报告风险事件和内控制度执行情况。

四是建立内控配套制度。（1）制定考核评价办法。为有效发挥内部控制考核的激励和导向作用，促进内控各项工作和目标任务的全面完成，规范财政厅内部控制考核评价行为，该厅内控办根据财政厅内控基本制度、三个专项内部控制办法，并参照《财政部机关内部控制考核评价办法（试行）》制订了《福建省财政厅内部控制考核评价办法》，明确考核评价的组织架构、内容、方式、步骤、评分标准及结果运用。考核评价分为自我评价、重点考评和综合考评三种方式。自我评价由财政厅内各单位组织，每年3月底前将自评报告报厅内控办；重点考评由内控办组成考评组，在各单位自评结果基础上确定考评对象，原则上五年实现厅各单位重点考评全覆盖；综合考评在自我评价和重点考评基础上进行，并确定考评得分。

（2）制定内控检查办法。为落实财政厅内控制度，及时发现内部风险事件，督促问题整改落实，规范厅内部控制检查行为，厅内控办制订了 《福建省财政厅内部控制检查办法》，明确内控检查方式、重点内容、检查人员和检查结果利用。内控检查包括单位自查、日常检查、重点检查三个层次。单位自查由厅内各单位组织，每年至少一次。日常检查由三类专项风险内部控制办法牵头单位（办公室、条法处、预算处、国库处）对厅内各单位在三类专项风险内部控制工作中存在的问题进行检查。重点检查由厅内控委和内控办组织，每年选取一定数量的单位经厅主要领导批准后进行检查。内控检查在关注内控制度构建与执行的同时，重点对预决算管理、专项资金管理、资产财务管理、党风廉政教育、作风建设、落实党建制度及履行一岗双责等方面情况开展检查。

（二）推进内控检查和考核评价常态化

1、组织自查自评。根据考核评价办法，从2017年开始，每年年初该厅内控办下发通知要求厅内各单位从内控制度建设、内控制度执行、风险事件处理及整改落实等方面对上一年度内控建设工作开展自查并进行自我评价，对内控制度的合理性、可操作性、有效性进行自我检测，形成自查自评报告报送内控办。该厅各单位都能认真开展自评工作，深入学习相关政策、研究细化指标，根据内控制度要求和业务工作特点开展自查自评，2017年该厅各单位自评平均得分98分。

2、开展重点检查。2017年，在各单位自查自评基础上，按照财政厅党组统一部署，组织抽调相关处室人员，组成5个检查组，分别由一位财政厅领导带组，对厅国库处等5个厅内处室及财政投资评审中心等2个厅属单位进行内控建设重点检查并形成检查报告，通过检查发现当前该厅内控建设工作还存在的一些问题，督促厅内各单位认真执行内控制度，采取措施及时解决检查发现的问题，促进内控建设机制不断完善。

3、进行考核评价。根据各单位自查自评情况、内部控制重点检查情况，该厅内控办将对厅各单位内部控制工作质量和内部控制制度建设及执行情况进行综合考评，评定考核分数。对考核评价综合排名前三名的单位予以表扬，并作为当年度评选先进单位的重要参考，对考核评价综合排名后三名的单位予以通报并约谈主要领导，最后一名及发生重大风险事件的单位，在当年度不得评先评优，发生重大风险事件的主要责任人员，在当年度不得评先评优。

4、督促问题整改。对内控检查发现的问题，督促各单位进行限时整改，被检查单位在收到检查结论和处理意见后30日内，将整改情况书面报告厅内控办。厅内控办应当定期回访被检查单位整改落实处理意见和管理建议的情况，并向内控委报告。

5、成果充分利用。内部控制检查的结果作为内部控制考核评价的依据，检查发现的风险事件按内部控制考核评价办法进行处理，内控考评结果作为年度各类评优评先和党风廉政建设责任制工作考评的重要参考和改进各单位业务管理工作的重要依据，促进内控管理责任和风险防控意识的不断增强，促进内控考评结果作用得到有效发挥，从而促进内控建设工作取得实际成效。

二、全省财政系统内控建设全面推进

在有效推进财政厅本级内控建设工作的同时，采取积极有效措施着力推动市、县（区）财政部门内控建设工作。截至2016年底，全省（不含厦门）90个市、县（区）财政局均成立内部控制领导和办事机构，制定工作方案，出台了90个基本制度、270个专项风险防控办法、1572个内部操作规程，全面完成内控制度建设。

（一）及时布置，组织培训

一是下发通知，布置内控建设工作。2015年12月，该省财政厅向各市、县（区）下发通知，要求各级财政部门结合本地实际，全面开展财政内部控制建设，制定本部门实施方案，成立内控委员会和内控办，及时制定符合本单位实际情况的内控基本制度、内控办法和操作规程。二是举办培训班，提高内控建设工作认识。2016年4月、2017年5月先后举办两次全省财政系统内部控制建设工作培训班，各设区市、县（区）共有350人次参加培训。培训班邀请相关牵头处室人员对内控基本制度及三个风险内部控制办法进行具体讲解，切实提高内控防范风险的责任感和使命感，统一各地财政部门对内控建设的认识。同时，为更好地推进全省财政部门内控建设工作，确保培训质量，该省财政厅各业务处室举办的培训班增加内部控制内容，邀请相关制度办法制定处室的有关同志进行授课。

（二）开展督导，通报进度

一是组织督导调研。深入部分市县开展调研，通过查看资料和召开座谈会的形式，了解内控建设的进展情况和工作中存在的具体问题，宣传财政系统内部控制建设的重要性，对市县财政部门的不同问题进行差别化指导，提高基层财政部门对内控建设的认识，促进全省财政系统内控建设有序开展。二是定期通报进度。针对各地财政部门内控建设进度差距较大问题，该省财政厅从2016年6月起将各市县财政部门内控建设情况在全省财政系统进行通报，包括工作机制、宣传培训、制度建设等方面，有力促进市县财政部门加快内部控制建设进度。三是着力示范带动。选取18个县（市、区）财政部门作为内控建设示范单位，该省财政厅予以专门指导、培育，并及时总结好经验好做法，通过示范县内控建设的实际经验，由点带面在各县（市、区）财政部门推广成功的做法，形成可以复制和推广的地方财政内控基本建设模式，有效全面推进全省财政系统内控建设工作。

三、福建省内控建设工作主要特点

总结两年多来福建省内控建设工作开展情况和主要做法，其特点体现在“五个”突出上。

（一）突出宣传培训，树立内控理念

1、突出“宣传”。开展工作理念先行，2015年，福建省内控建设工作起步时期，该省财政厅各单位、全省上下财政部门看法认识不一，由于财政部门任务重、工作忙、人手紧，加上内控建设涉及广、内容多、要求高，相当部分厅内单位、市县财政部门对内控建设缺乏积极性、主动性和工作热情，存在畏难情绪，有的甚至抵触，内控建设工作进展慢。为提高站位，统一认识，该厅加大内控建设的宣传力度，通过文件、会议、简报、网站等方式渠道，积极宣传内控建设的必要性和紧迫性，从当前对财政工作存在的业务风险和正面典型事例、反面典型案例分析阐述内控建设的重要意义和预期效果，促进全省各级财政部门从“要我内控”转变为“我要内控”，促进增强内控建设工作的积极性和主动性。

2、突出“培训”。一是加强组织培训，除了福建省财政厅监督局连续两年举办内控建设专题培训班外，该厅各单位举办的培训班也都安排内控建设培训内容。二是加强培训师资，培训班内控建设业务知识讲授除局内负责内控建设的同志进行主要讲解外，还结合内控建设具体专项，邀请财政厅预算处、国库处、办公室、条法处等牵头制定厅预算编制及执行、机关运转及风险管理、法律及政策三个专项风险防控办法的主要起草人讲授内控建设相关业务，提高讲授水平，促进内控培训与实际业务工作紧密结合，有效提高了培训的质量。通过加大培训力度，创新培训方式，在促进提高全省各级财政部门内控建设工作认识的同时，还明确了内控建设的宗旨、目标任务、主要内容和具体要求，树立并强化了内控建设理念和意识，为指导和推进全省财政系统内控建设工作打下良好基础。

（二）突出核心业务，聚焦内控重点

内控建设涉及面广、内容多，福建省在全省各级财政部门推进内控建设过程中，结合自身实际，突出核心业务内控建设，作为内控建设重点工作，促进内控建设尽快取得实效，发挥最佳作用。在该省财政厅本级层面，预算管理是核心业务，一是预算管理资金量大，任务重；二是需要二次分配的专项资金种类多数额大。因此，该厅将预算管理作为省级财政内控建设的工作重点，对预算编制和预算执行、专项资金分配使用等预算管理重点内容、重点环节风险进行重点排查，对管理行为进行重点规范、重点检查。在内控制度建设工作中，将预算编制及执行风险内部控制办法作为内控建设的重点制度。在内控建设重点检查工作中，该厅党组织决定每年对有预算管理职能处室的检查不少于30%。在县级财政部门层面，预算二次分配资金量相对较少，核心业务和主要风险体系在资金安全和资金拨付方面，同时吸取有些地方财政资金被贪污挪用案件的教训，大部分县级财政部门将财政资金安全和财政资金拨付作为内控建设工作的重点，从制度上、程序上重点规范，从监督上、防控上重点检查，有效防范基层财政部门财政资金安全风险，确保财政资金和财政干部“双安全”。

（三）突出联合联动，强化内控威力

突出“联合”，主要体现在联合检查上，该省财政厅每年开展的内控重点检查，在内设机构层面上，由该厅监督局牵头，会同厅内控委成员单位共同开展，这些处室抽调业务骨干参加检查，同时处室主要负责人分别担任一个检查组的组长，负责检查一个处室的内控建设检查工作。在检查力量配置层面上，每个组都有监督局、纪检、党委等机构同志参加，这样既解决了监督局自身检查力量不足的问题，又通过厅内设机构检查力量和检查资源的整合，使监督、预算和纪检、党委的业务相互融合、相互促进，大大强化了检查力量，有力促进提升内控检查工作质量。

突出“联动”，就是将内控建设检查与内部监督检查、党风廉政建设主体责任检查、机关效能督查同部署、同开展，联动同步进行。这几项检查既相对独立又相互联系，检查对象都是厅机关处室、厅属各单位，检查目的都是为了发现问题、排查风险、落实责任，检查要求都是为了既保障财政资金安全，又保护财政干部，既防范财政业务风险，又防范财政干部廉政风险。通过联动检查，整合财政部门内部检查力量，相互借力，大大增加了内控建设检查权威，又实现检查资源、检查结果共享共用。同时，实行联动检查，减少了检查频率，办公室、机关党委、监督局等机构既履行了监督检查职责，又避免了因过多检查对厅各单位正常工作开展带来的影响。这种做法受到全厅上下一致肯定和欢迎，也促进了内控建设工作得到有效推进，同时强化了内控建设检查的权威性、严肃性。

（四）突出结果运用，发挥内控作用

对内控建设考评结果，一是作为厅内单位年度各类评优评先和党风廉政建设责任制工作考评的重要参考，对考评评价综合排名前三名的单位予以表扬，并作为当年度评选先进单位的重要参考；对考核评价综合排名后三名的单位予以通报并约谈主要领导；最后一名及发生重大风险事件的单位，在当年度不得评先评优；发生重大风险事件的主要责任人员，在当年度不得评优评先。二是作为组织人事部门选拔任用干部的重要依据，对于内控建设检查和考核评价工作中，出现重大风险事件受到责任追究的，按照相关规定不得提拔或委用。

通过内控建设结果的有效运用，一方面彰显内控建设的重要性，提升了内控建设工作地位，促进内控建设作用得到充分发挥；另一方面促进了党建工作和纪律检查监督工作。

（五）突出示范建设，推动内控进程

福建省内控建设工作在省厅层面，由于领导重视，认识到位，控制风险，检查考评，内控建设工作得到较好较快推进，已进入制度化、规范化、常态化的轨道。在市县财政部门层面，由于认识不到位等主观因素，工作忙、人手紧等客观因素，普遍对内控建设工作不积极、不主动、不热心。针对这一情况，为尽快推进市县财政部门内控建设工作，2016年上半年该省财政厅决定在每个设区市选择对内控建设工作认识比较到位、积极性主动性较高的2—3个县市财政部门，共18个县市财政部门先行启动开展内控建设工作，作为该省市县财政部门内控建设的示范进行专门培育和指导。

一是省厅组织力量深入18个市县财政部门进行专题调研指导，促进启动开展内控建设工作，组织部署、成立机构、排查风险，制定制度；二是省厅监督检查局牵头，会同三个专项风险防控办法牵头制定处室，分两批对十八个县市财政部门建立的内控建设制度，逐个进行分析、点评和指导，具体指出其内控建设制度存在的问题和不足，提出针对性的改进意见建议；三是召开内控工作推进会，省厅先后两次召开推进会，组织召集18个内控示范县市财政部门分管领导和有关负责同志，专题座谈内控建设工作，深入交流内控建设工作经验和做法，研究分析遇到的问题和原因，具体提出切实可行的解决办法和途径，有力推动18个示范县财政部门内控建设工作取得积极成效。该省厅在推动示范市县财政部门内控建设工作取得较大进展基础之上，及时总结示范市县成功经验和好的做法，通过文件部署、培训指导、督促通报积极推动其他市县财政部门的内控建设工作，促进全省财政系统内控建设工作全面启动、全面推进、全面实施，取得较好成效。■