积极谋划 特色发展 财政内部控制初显成效

●内蒙古自治区财政厅

积极谋划 特色发展 财政内部控制初显成效

●内蒙古自治区财政厅

财政内控是财政领域一项基础性、创新性工作，是财政管理的现代要求和财政改革的应有之意。近年来，按照财政部的统一部署，在财政部的精心指导下，内蒙古立足自治区实际，从建立制度入手，以见效管用为终极目标，加强领导，统筹谋划，本级先行，以上率下；对盟市、旗县财政分类指导，精准施策，解疑释惑，有序推进；在建设内容上既有统一要求，又明确突出各级、各地特色，内控成效初步显现。

一、制定考评实施办法，落实考评制度，力求内控建设落地生根

内控制度体系由内控建设制度和内控考评实施制度构成。前者解决做什么，怎么做的问题；后者解决如何确保制度落地及奖优罚劣问题。在内控制度建设方面，内蒙古已于2016年上半年制定并实施了“1+7+30”的内控制度，即1个基本制度，7个专项内部控制办法，30个处室、单位操作规程，总量达120多万字。通过建立内控制度，全厅共查找出2160风险点，相应制定 2317条风险防控措施。内控制度建设的第一阶段宣告完成。但这些制度如何得到有效落实，避免以往那种挂在墙上、放进档案柜的窘况，该省财政厅领导关心、各处室关注，来访的江西、广西、河南、浙江台州等省市同仁也在询问。

为保证内控制度落地实施，自2016年下半年始，内蒙古即着手谋划制定财政内控实施办法，即进入内控制度体系建设的第二阶段。经过半年时间的积极探索，2017年一季度，该厅集中力量起草了 《自治区财政厅内部控制风险事件报告、通报制度（试行）》、《自治区财政厅内部控制考核与评价办法 （试行）》、《自治区财政厅处室、单位内控自评办法（试行）》。这三项考评办法经各处室、单位及有关盟市财政局反复讨论、完善，最终经内控委研究通过以内财监〔2017〕919号文件正式印发实施，标志着内蒙古财政内控制度从建设制度到实施制度基本完善，形成了一个完整的体系，为内控落地提供了制度保障。

三项实施办法的重点和核心是内控考核与评价办法。其中，关键是考核与评价指标的设立。这是一项没有先例、无可借鉴、需要创新的工作。为使此项工作具有权威性，该厅在积极谋划、仔细研究、广泛查询的基础上，与中国内控中心行政事业研究所等权威部门合作，借助第三方力量，共同创造性地制定了内控考评指标体系。从内部控制制度体系建立健全、内部控制执行体系有效实施、内控信息化、风险管理与自评四个方面构建了评价指标。其中，一级指标4个，二级指标15个，三级指标30个。

三项内控考评办法出台后，在内蒙古自治区财政厅领导支持下，该厅内控办立即着手组织厅内各处室、厅属各单位开展内控对标与自评工作。重点是执行内外法规、政策是否到位，岗位职责是否清晰。通过梳理进一步查找风险点，完善原有操作规程，对处室、单位实施内控进行自评打分，撰写内控自评报告。

在考评层面，自治区财政将内控考评制度与财政工作年度考核结合，取得初步成效。一是自2016起，即对2015年度全区各盟市财政监督局开展内控情况及效果进行考核，内控占15分。二是自2017年起，自治区对各盟市2016年法制财政建设考核中纳入财政内控的内容，内控占5分。许多盟市都将内控当做亮点进行总结。此举对推动内控工作深入开展发挥了指挥棒与风向标作用，也得到了财政部监督局与有关省市的认可，认为有参考价值。

二、强化对基层精准指导，及时化解难题，谋求内控整体成效

财政内控四级联动、向基层挺进，既是内蒙古的特点之一，也是内控整体布局的出发点。只有财政系统上下贯通、纵向到底，才能发挥内控的系统功效。为保持财政内控的整体推进态势，该厅在先行先试的同时，时刻关注盟市、旗县财政内控建设。两年来，该厅内控办从转变作风入手，结合“两学一做”活动，通过调研、培训、召开座谈会等方式加强对基层财政内控工作的指导，足迹遍布各盟市，涉及许多重点旗县。特别是2017年7月领导亲临指导，及时破解难题，解疑释惑，基层倍感鼓舞，由衷欢迎，收效良好。

由于统一布置，目标明确，该区内控工作在进度上盟市与自治区基本同步推进，即使稍慢的地区也达到了财政部的统一进度要求。如在制度建设上三分之二的盟市与自治区同步推进，三分之一的盟市稍慢，但有着自己的特色。如赤峰市的制度制定就未照搬“1+8”的一般模式，而是简化了内控办法而突出了操作规程。在对盟市旗县的指导中，收效很多，有几个典型方面可以说明。

（一）在人员方面

各盟市、特别是旗县财政普遍感到基层单位编制少、人手紧，难以解决内控要求的关键、不相容岗位分离问题。对此，自治区财政厅内控办及专家的解读是，越是人员少，越凸显内控的必要，要对不相容岗位进行梳理，科室内部人员不足的，可跨科室、跨层级设岗。必要时，可将关键岗位人员不足，作为向编制部门争取增编进人的客观理由。

（二）在内控信息化建设方面

随着近年来财政信息化建设的普遍开展，财政部门信息安全风险隐患逐步加大与防控有效措施缺乏成为一对矛盾。专家组提出如下指导意见：一是各级财政在内控建设中，将财政信息安全作为必要内容单独列出，制定具体业务操作规程，防范信息安全风险，使信息化符合内控要求；二是在各项业务操作规程梳理优化的基础上，基于财政信息化现状，做好内控业务流程与财政信息化建设相结合，使内控实现信息化管理。

（三）在乡镇财政内控建设方面

由于体制和人员方面等诸多原因，乡镇财政内控起步晚，成为五级财政内控的末梢和短板。为了补齐乡财政内控这块短板，使内控纵向到底，经过认真研究，在调研与工作指导中该厅建议，乡镇财政内控建设要从实际出发，无论乡财政实行什么体制，内控不能出现空白。内控建设中，有关制度可以简化，但基本要求不变，这就是要根据不同地区乡财政的职能定位，围绕资金安全和人员安全开展内控工作。重点做好职能分解与具体岗位梳理流程、查找风险点工作，据此制定行之有效的风险防控措施。同时，旗县财政要强化对乡财政指导，统一作出内控规划和具体内控工作安排。

三、统筹推进财政内控与行政事业内控工作，实现内控乘数效应

近年来，财政部分别主导与推进了财政内控与行政事业内控工作，且力度都很强劲。实际工作中，特别是在基层调研指导中，许多同志询问二者是何关系，可否归并统一？内蒙古自治区财政厅认为，在中央和省级层面，两项内控具体管理部门和工作重点、目标要求等都有明确规定，不存在重复交叉问题，运行比较顺畅。但在地市及以下，特别是旗县级，由于机构缩减、人员所限，二者往往交织在一起，很难截然分开。相互混淆者有之，莫衷一是者有之。回答并及时解决两项内控实施中的理论与实践问题已显得现实而必要，这也是广大基层财政工作者，特别是基层内控人员的困惑之一。两项内控之源是统一的，政治上源于党的十八大精神及党的十八届四中全会要求，工作上源于强化财政管理需要，特别是中央财政管理需要；源于防范化解财政风险，提高财政资金使用绩效的需要，其设计与组织者都是财政部。从长远看，两项内控统一是可能的。近期，两项内控可尝试并行，相互借鉴，力争做到相得益彰。

基于以上认识，该厅在有协同推进两项内控意愿的地区有意多倾注了一些精力，指导其先行、先试。如呼和浩特市财政局在工作中将两项内控统筹推进，根据当地特点，成立统一的内控委，局长任主任，纪检组长、分管财政业务工作的副局长及分管监督的副局长任副主任，由纪检组长主抓，在制度设计上就将财政内控与行政事业内控统一安排、统一部署。其主要做法是，在做好财政内控的同时，紧密结合财政核心业务，选择教育、农业、水务、审计、环保等专业性强、业务量大、社会关注度高的五个部门开展全流程内部控制。在财政端全面梳理相关业务流程，查找风险点，制定防控措施，首先解决财政自身规范管理问题。其次，分析查找相关资金和业务的外部风险点，并将这些风险点与业务主管部门对接、确认。再次，以这些风险点为源头，结合业务部门工作特点和实际进一步梳理业务单位工作规程、查找风险点、制定完善风险防控措施，使财政内控理念和方法在部门端得到认同和实施。其最大成效是打通了财政端与部门端，使内控以财政资金或核心业务为中心，贯穿分配、使用全过程，使内控实现了部门间的一体化管理，突破了一个部门单打独斗搞内控的局面，发挥了1+1＞2的功效。一体化内控实施的结果在教育、水务系统较为明显，其他部门作用也逐步显现。在旗县层面，阿荣旗、东胜区等都采用两项内控统筹推进的工作模式。可以预见，党的十九大之后，从制度设计、制度执行，到实施范围都将有一个较大变化，提出更高要求。财政内控将进一步规范，其示范效应进一步显现，内控将由以往单个部门、少数部门拓展到多数部门乃至覆盖全部政府部门。两项内控协同推进可以预期。

四、以测评为抓手，探索内控信息化之路，确保财政高效安全运行

信息化既是确保财政内控得以有效实施的必要手段，也是构成财政内控的重要内容。财政信息化在内控中主要承担两项任务：一是建立统一信息规划，有序运行，为财政业务提供现代信息支撑的信息体系；二是将财政业务固化在信息管理系统和办公自动化系统中，健全信息系统预警机制，加强风险警示和预警机制，确保信息安全。

目前，信息一体化建设滞后，存在解决信息碎片化与信息孤岛问题，信息安全隐患尚未根除。在一个省内往往存在数十个乃至更多的信息系统，财政预算编制、预算执行、政府采购、资产管理等每一项业务都要一套至几套信息系统支撑。有时，布置一项新工作还要新建一套系统。这一问题不从根本上解决，只寄期望在基层某个单位整合是不切实际的。财政内控建设中有人从良好愿望出发，期盼毕其功于一役，一举解决上述问题，特别是试图通过内控解决信息系统多而杂，实现信息一体化问题短期内难以实现。内蒙古自治区财政厅的思路是，按照实事求是的精神，着重抓好两方面工作：一是对现有支撑财政业务运行的所有信息系统按照内控的要求，从信息系统是否与重构后的业务流程一致，信息系统是否安全等方面，组织业务、监督、内控、信息化等方面专家进行梳理与对标，使信息化首先符合内控要求；二是财政系统对拟上线运行的信息系统，除满足财政业务需要外，还要满足内控要求，组织相关专业人员开展测评。存在什么问题就解决什么问题。通过测评，达到内控要求，能够确保财政资金安全后方可投入使用。

五、内蒙古财政内控取得的实效

经过两年多的积极探索与尝试，特别是在上级财政的精心指导下，在与其他省市的学习交流中，内蒙古财政内控无论是在自治区层面还是在盟市、旗县都取得了一些阶段性成果。

（一）在自治区财政层面，内控成果集中体现在“六个到位”上

1、认识转变到位。内蒙古财政内控工作一手抓制度建设，一手抓落地实施。在内控的各关键节点，通过召开厅务会、内控专题会等形式明确目标，强化措施，解决问题。特别是经过长达半年的各处室、单位对照职能梳理制定操作规程，全方位讨论酝酿，反复研究、层层把关，使内控理念深入人心。内控在业务实践中发挥的规范管理、厘清责任、规避风险等实际作用，更使人感觉到其具有实用价值，而非额外负担。

2、A/B角落实到位。办公室、行政处、经济建设处等具有代表性。这些处室按照内控要求，全面推行了A/B角制度。处长与副处长互为A/B角，副处长与经办人为A/B角，经办人之间明确A/B角。A/B制度在各处普遍实行，责任清晰，效率提高，收效明显。

3、财政核心业务内控落实到位。预算处运用法治思维、内控理念梳理业务，统筹财力、债务等政府和社会资源，对宏观形势变化影响财政收支的因素提前做出预判，由财政厅报请自治区政府统筹做出制度安排，确保财政平稳运行，避免大起大落。国库处于2016年根据内控要求修订了《自治区本级财政动态监控管理办法》，对预算单位从零余额向实有资金账户划款行为实施事前监控，大大减少此类行为发生。与业务处室联动，控制预算单位现金使用量，保证财政资金安排、规范、有效使用。在政府债务管理中，预算处与监督局共同发力，对地方政府债务按照国家法律和财政部的统一部署，综合运用内控、检查、效益评价等手段管控债务，防范、化解债务风险。

4、信息化与内控联动到位。内控实施后，自治区财政对现有信息系统按照内控要求进行梳理；对拟上线运行的新信息系统由内控办和信息中心牵头组织相关专业人员开展测评，达到内控要求，确保财政资金安全方可投入使用。同时，在财政信息平台开发财政监督与内控模块，适时开展监控，用现代手段管控信息技术。

5、内控宣传与拓展到位。利用《中国财经报》、《内蒙古日报》等主流媒体与新媒体开展宣传；同时利用自治区考核办年度考核、财政工作会议等形式对开展财政内控的做法与成效进行推介，在社会上产生了积极影响。江西、广西等省前来调研，广东、甘肃、山西等省通过不同渠道了解做法。自治区人大、政协、检察院等上级机关和有关部门主动派人前来学习，表示将借鉴财政做法，启动本部门内控工作。

6、财政内控考评实施到位。为推进内控建设成果运用，内蒙古将财政内控纳入对下系统考核体系。自治区财政监督局对各盟市考核，内控占15分。自治区财政厅对各盟市财政局年度依法行政、依法理财考核，财政内控占5分，使内控在“两依”考核与财政管理中发挥了应有功效。

（二）在盟市、旗县层面，主要体现做法实、亮点多上

鄂尔多斯在财政内控建设中，提出了聚焦财政核心业务，重点突破，逐步拓展的思路。即以预算管理业务为主线开展财政内控建设工作，打破科室界限，把预算管理业务划分为预算编制、预算执行、政府采购及非税收入等模块。

兴安盟突泉县作为全盟财政内控试点县，全局上下高度重视，快速落实，为全盟财政系统内控制度建设开好局、带好头。制定了内部操作规程，绘制了流程图。共查找出风险点627个，制定相应防控措施466个，内控建设成效初步显现。一是结合内控强化采购监督管控。采购办制定印发了 《突泉县政府采购审批、验收、资金拨付程序》。严格规范采购程序执行，严把采购项目验收关，杜绝账物不符、乱开发票现象。二是结合内控推进依法行政、依法理财。加快推进预算管理改革，做到收入一个“笼子”、预算一个“盘子”、支出一个“口子”。三是进一步规范财政资金拨付程序，通过内控制度实施确保财政资金、财政干部双安全。■