对“32号令” 规范产权市场的作用和一些问题的思考

◎ 侯海萍（广西联合产权交易所，南宁 530022）

对“32号令” 规范产权市场的作用和一些问题的思考

◎ 侯海萍（广西联合产权交易所，南宁 530022）

为规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失，充分发挥市场配置资源作用，国务院国资委联合财政部于2016年6月24日颁布了《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第 32 号）（以下简称“32 号令”）。这是继2004年《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国资委、财政部令第 3 号）（以下简称“3 号令”）出台后，产权行业时隔12年收获的又一份具有里程碑意义的纲领文件。广西联合产权交易所在32号令出台后，迅速组织各部门开展学习研讨，通过近一年的业务实践并结合以往积累的经验，体会到32号令的出台进一步规范了产权市场的秩序，有效地增加了进场交易的品种，但同时感到，部分条款在实务操作中仍存在一定的困扰。

1 进一步规范产权市场秩序

32号令在3号令的基础上进行了较大范围的修改，强化了资产交易原则及国资监管机构和国家出资企业的责任，在公开交易过程中，进一步规范了产权市场秩序。

1.1 强化各类资产交易原则

首先明确了资产交易的原则。32号令中第二条明确规定，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行。即资产交易的原则是“进场交易”，不进场交易是例外；第二条中还指出“国家法律法规另有规定的从其规定”，即只有在这一前提下，才可以经法定程序批准，采用非公开协议方式转让相关资产。

为明晰非公开协议转让的使用条件，第三十一条中进一步明确限定产权非公开协议转让的情形，主要包括涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

此外，采取非公开协议转让方式转让企业产权的，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。

1.2 强调共性管理、强化国资监管机构和国家出资企业的责任

32号令指出，国资监管机构负责审核、批准、备案，国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度、确定审批管理权限、决定其子企业的增资行为，制定不同类型资产转让行为的内部管理制度。这些规定强化了各级国资监管机构和国家出资企业的责任。此外，国家出资企业还要对进场资产范围、交易金额及工作流程做出具体规定，并报同级国资监管机构备案。32号令特别强调内部治理、内部决策。无论是企业产权转让、企业增资还是企业资产转让都是如此。这是强化共性管理的重要体现。

在强化共性管理方面，32号令提出，在产权转让、企业增资进行交易之前，要进行可行性研究和方案的制定与论证。转让前要有可行性研究和方案制定这一点作为规范性文件已经作出了规定，即使不是进场交易要求，作出转让主体的国资企业也应予以足够重视。再次强调资产的审计和资产问题，对于无形资产、采矿权等都应当经评估后方可进场交易。

1.3 交易过程更加“三公”和透明

在受让资格条件设置方面，32号令放宽了受让条件。3号令规定：产权转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。而32号令规定：产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案。这一政策的变化，通过放权和放宽转让条件，可使产权转让更加公平、公开、透明，让市场活力更大释放，减少通过设置受让门槛达成内幕交易的情形，在更大范围内充分征集意向受让方，从而尽可能地保障国有资产转让价值收益最大化。

在交易信息公告方面。32号令规定：产权交易合同生效后，产权交易机构应当将交易结果通过交易机构网站对外公告，公告内容包括标的名称、转让标的评估结果、转让底价、交易价格，公告期不得少于5个工作日。通过对外公开交易信息，使得产权交易更加透明。

1.4 明确评估报告过期仍继续挂牌问题

在32号令出台前，3号令未对信息披露期间评估报告过期问题做规定，使得在实际操作过程中，存在很多挂牌企业超期披露的问题。而32号令在第十九条作了明确规定，转让项目首次正式披露信息之日起超过12个月未征集到合格受让方的，应当重新履行审计、资格评估以及信息披露等产权转让工作程序。

1.5 规范交易价款结算

32号令强调，交易价款应当以人民币计价，通过产权交易机构以货币进行结算。因特殊情况不能通过产权机构结算的，转让方应当向产权交易机构提供转让行为批准单位的书面意见以及受让方付款凭证。防止在产权交易过程中，企业与企业间出现私底交易，引致国有资产的流失。

1.6 强化交易机构责任

在交易机构责任方面，32号令进行了再次强化，第六十一条规定，产权交易机构在企业国有资产交易中弄虚作假或者玩忽职守、给企业造成损失的，应当承担赔偿责任，并依法追究直接责任人员的责任。按照上述规定，如产权交易机构未履行上述职责，有可能需要承担相应的责任。

2 将企业增资作为新业务纳入进场范畴

2015年9月，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》指出：推进公司制股份制改革。加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。根据不同企业的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

在此背景下，32 号令首次将企业增资纳入进场交易范畴，规定了企业增资须到产权交易机构进行对外披露信息、公开挂牌，广泛征集投资方，同时也对企业增资的批准、审计评估、信息披露、投资方遴选、交易结果公示等方面做出了相应规定。这些规定的出台，标志着产权市场从传统业务领域向外延作了重要拓展，开启了产权交易机构进场业务的新篇章。

3 部分规定仍面临实操困境

虽然32号令的出台使得产权市场的各个方面都更加规范，但仍存在部分规定不够明确，造成产权交易机构在实务操作中仍遇困境的情况。

3.1 关于如何界定国有实际控制企业的问题

将国有实际控制企业的交易纳入国资监管是32号令的一大重要新增规定，第四条对何为国有实际控制企业作出了相应规定，本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：……政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

这项条款在实务操作过程中，对于第一大股东的判断较为容易，然而对于如何通过股东协议、公司章程、董事会决议等认定股东能够实际支配企业这一环节上，还存在一定的困难。此外，由于公司法律并未对“实际支配权”作出明确定义，32号令也没有对其进行明确界定，实践中基于认识不一致可能会导致争议纠纷等交易风险。

3.2 关于信息披露制度问题

在信息披露方面，32号令作出新的规定，产权转让原则上通过产权市场公开进行。转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息。产权转让正式披露时间不得少于20个工作日。因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内预披露时间不得少于20个工作日。

即32号令新增特定信息预披露的要求，且转让方应当在转让行为获批后10个工作日内进行信息预披露。由于是新规定，在培训或领会不到位的情况下，转让方往往会忽略并错过“获批后10个工作日内进行信息预披露”中的“获批后10个工作日”这个时限，造成出现违规情况。

作为专业机构，在项目审批或批复阶段，转让方可能尚未与产权交易机构建立委托关系，产权交易机构无法提示及要求转让方提供相应的材料，并组织在规定的时限内进行项目信息预披露。

因此，根据多年的工作经验考虑，除了加强新规的培训外，如果由国资监管部门在批复有预批露要求的项目时，在批复文件中明确该时限及要求，可以较好地规避此类违规现象。

3.3 关于对受让条件的审查、判定的问题

在受让条件的审查、判定方面，32号令提出了新的要求，第二十一条规定，产权交易机构负责意向受让方的登记工作，对意向受让方是否符合受让条件提出意见并反馈转让方。产权交易机构与转让方意见不一致的，由转让行为批准单位决定意向受让方是否符合受让条件。这一规定，在实物操作中可能会带来两方面的问题：

第一方面是存在信息泄露的风险。根据要求，产权交易机构应将报名信息及时反馈给受让方，这意味着转让方对意向受让方的信息是完全掌握的，这其中可能会带来信息泄露的风险。

第二方面是采用互联网报名，产权交易机构无法提前获知报名信息。当前，很多项目已逐渐开始采用互联网报名及缴纳保证金的方式，提供更为便捷、公允的交易环境，更大范围去征集意向受让方。若项目采用互联网报名方式，由于征集意向方的范围很广，项目的报名人数可能很多，尤其在项目竞价结束前，产权交易机构是无法完全掌握意向受让方信息的，在竞价会结束后产权交易机构才能在后台获得成交人的完整信息。在这种情形下，产权交易机构无法将受让方的信息在竞价结束前反馈给转让方。在产权市场中，实现交易全过程互联网化应该是未来的发展方向，这势必与这一规定相矛盾。

综上，32号令的颁布进一步规范了产权市场的秩序、拓宽了产权市场的业务范围，为产权市场注入了资本市场的内容，赋予了产权交易行业新的使命，同时也向产权交易机构提出了新要求。在32号令的指引下，应加强产权交易机构间的业务探讨和交流，相互学习借鉴，共同推进规范、高效的产权市场的建设。

（作者为广西联合产权交易所董事长）