我国地方政府债务风险与财政重整制度研究

温来成

我国地方政府债务风险与财政重整制度研究

温来成

本文回顾了我国地方政府债务规模的演变，分析了地方政府债务风险现状，介绍了美国、日本治理地方债务风险的破产、重建制度。论述了国务院《地方政府性债务风险应急处置预案》中财政重整制度的主要内容，在此基础上，从准确评价地方政府偿债能力、及时预警，减少财政重整对地方经济社会发展的震荡；完善债务重整制度，保护债权人的合法利益；解决政府基本公共服务能力的保障与社会稳定问题等方面，提出了完善我国财政重整制度的政策建议。

地方政府 债务风险 财政重整

近年来，我国地方政府债务风险备受国内外关注，全国人大修改了《预算法》，国务院以及财政部等部门制定、实施了一系列的规章制度和方针政策，以有效遏制地方政府债务风险。随着国务院办公厅《地方政府性债务风险应急处置预案》的发布，我国的地方财政重整制度建设提上了议事日程，本文就这一问题进行探讨。

一、我国地方政府债务的最新发展及风险判断

尽管1995年实施的原《预算法》明确规定，除国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券，举借债务。但事实上，地方政府通过设立投融资平台公司等手段，规避《预算法》规定，举借了大量债务。2014年我国修订《预算法》，以及2015年财政部门对投融资平台债务甄别后，地方政府债务又出现了一些新的变化，引起社会各方关注。

（一）地方政府债务的最新发展

改革开放后，我国第一次大规模地清查地方政府债务，是国家审计署2011年动用4万多人，用了2个月的时间，对省、市、县三级地方政府债务进行了清查，结果表明，到2010年年底，地方政府债务余额为10.7万亿元，包括政府负有直接偿还责任的债务、政府担保债务，以及政府负有救助责任的债务。而同期中央政府的国债余额仅约6.7万亿元。这一审计结果的发布意味着当时地方政府举债融资有其客观必然性，仅仅依靠《预算法》禁止地方政府举债融资是不可行的。

2013年国家审计署再次清查地方政府债务。据审计，到2013年6月30日，省、市、县和乡镇四级地方政府债务余额已达17万亿元。通过审计可以看出，2010年到2013年，我国地方政府债务迅速增加，同时也出现了BT、信托等新型地方政府债务种类，特别是BT，债务余额已达1万亿元以上，引起各方关注。

根据2015年财政部对地方政府债务甄别结果，到2014年底，地方政府债务余额达15.4万亿元，或有债务余额为8.6万亿元，合计为24万亿元，债务率约为86%，低于100%的风险警戒线水平。2015年末地方政府一般债务余额约9.9万亿元，专项债务余额约6.1万亿元，合计约16万亿元。2016年地方政府一般债务余额限额107072.4亿元，地方政府专项债务余额限额64801.9亿元，合计171874.3亿元，新增地方政府债务规模1.18万亿元，其中一般债券7800亿元，专项债券4000亿元。2016年地方政府债券实际发行6万亿元，相比2015年扩大近六成。从比重来看，2016年地方债发行在债券市场占比达16.62%，是仅次于同业存单、金融债之后的第三大债券品种①数据来源：财政部、国家审计署网站。。

从各省市自治区的债务余额分布情况来看，2015年一些地方的债务率已越过了100%的警戒线，如贵州、辽宁、内蒙古、宁夏等省自治区，这些地方的债务状况需要引起高度重视。

（二）地方政府债务发展出现的风险点

近年来，在地方政府债务发展中，出现了一些新情况、新问题，需要引起高度关注，采取有效措施，防范和化解债务风险。

1.政府与社会资本合作（PPP）项目名股实债。一些地方政府在PPP项目建设运营中，为了吸引社会资本投资，在项目合同外，私下给社会资本承诺，在一定期限后回购其在项目公司的股份。这样，PPP项目公司名义上是股份公司，社会资本以其股份承担相应建设和运营风险，但在政府承诺在一定期限回购其股份的情况下，实际上就变成了政府在一定时期内必须偿还的债务。

2.有的PPP项目政府私下给社会资本固定收益承诺，形成了一定时期政府的支出责任。从PPP项目的性质而言，它是一种利益共享、风险共担的公共服务供给方式，但有些地方政府为了突出政绩，吸引社会资本参与PPP项目，承诺给社会资本固定收益回报，这就形成了一定时期政府财政支出责任，实际上是一种变相的政府债务。

3.有些地方政府以长期政府购买公共服务方式变相融资。近年来，财政部、国家发改委等部门大力推广PPP模式，以公私合作方式提供公共服务，形成了一套较为完整的工作程序，特别是财政部要求PPP项目必须通过物有所值、财政承受能力论证，一些地方政府为规避上述工作程序，以长期政府购买公共服务方式变相融资，进行项目建设和运营。采用这种方式，就会导致政府未来支出责任处于失控状态，是一种变相的政府债务。如2015年内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元②刘家义：《2014年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告》，全国人大网，2016年6月30日。。

4.地方政府投融资平台公司转型缓慢，债务继续增加，2016年一些地方政府仍为平台公司融资发安慰函。在《预算法》修订以及国务院43号文件发布后，在法律制度上，划清了地方政府债务和投融资平台企业债务的区别，但投融资平台公司转型缓慢，有些平台公司继续大量发行企业债券，债务规模和风险继续增加。由于地方政府与投融资平台的历史渊源，目前投融资平台仍经营着一些地方重要的基础设施，如发生破产倒闭、债务违约，地方政府仍负有一定的救助责任。投融资平台转型缓慢，以及债务规模的膨胀，是我国地方政府财政潜在的巨大风险。

（三）我国地方政府债务风险的基本判断

根据上述我国地方政府债务的演变、现状，以及一些最新发展，结合我国目前地方经济社会状况，参照国际经验，可以对我国地方政府债务风险的现状做出以下判断：我国地方政府债务整体上处在安全线内，近期内出现大规模违约的可能性较小。但局部地区风险较高，政府隐性债务蔓延的趋势没有有效遏制，PPP项目政府承诺支出、社会保障支出缺口等尚未纳入政府债务统计、监测范围，地方政府债务风险依然较大。地方政府投融资创新，一方面要能满足地方经济社会发展的需要，另一方面，风险控制的任务十分艰巨。

二、美国、日本地方财政破产、重建制度分析

面对上述我国地方政府债务的严峻形势，在规范地方政府债务管理、努力降低债务风险的同时，需要考虑解决地方政府债务风险的最后手段，形成倒逼机制。在这个方面，美国、日本地方财政破产、重建制度，具有一定的借鉴意义。

（一）美国地方财政破产制度

1.美国地方财政破产的法律依据。根据美国破产法案第9章《地方政府债务调整法》，当地方政府资产不足以向其债权人本息做出支付时，构成地方政府破产。美国联邦破产法规定，地方政府无力支付到期债务本息时，可以向法院提请破产保护。债权人也可以向法院提起诉讼。美国是联邦制国家，地方政府包括城市、县（郡）、镇和学区及其他特别区域等，但不包括州政府本身。

2.美国地方财政破产法律实施情况。据统计，从1938年至2012年9月，美国申请破产的地方政府有632个①温来成、彭羽、刘洪芳：《强化我国地方政府举债融资约束机制研究——以美国地方政府破产机制为例》，《中央财经大学学报》，2014年9期。，在众多美国地方政府单位中所占比例不太高。每次经济危机期间，发生地方政府破产的案例较多。最近几年，美国发生的地方政府破产案主要有：美国亚拉巴马州杰斐逊县破产案、宾夕法尼亚州首府哈里斯堡破产案、新泽西州哈利森破产案、美国中央瀑布城破产案、新罕布什尔州斯特拉福德县破产案、底特律破产案等。

3.美国联邦政府的态度。在联邦制财政体制下，地方政府申请破产后，如原因是其财政管理不善而导致债务危机的，联邦政府则不予救助，由州和地方政府自行解决。按照美国破产法要求，在地方政府破产中能够“积极性而非惩戒性”，使之获得财政重建逐步走上财政与经济良性循环的机会。

4.美国地方政府财政重建的主要措施。经法院审理，当地方政府进入破产程序后，市政当局成立专门机构来处理相关事项。地方财政重建的措施主要包括：（1）精简地方政府各类支出。包括固定资产投资、公共服务，以及工资福利等。（2）开展债务重组。政府与债权人进行谈判和协商，对相关债务进行重组，如债务期限展期，调整利率等发债条件。（3）继续发债筹集资金，偿还到期债务本息。在地方政府进入破产程序后，信用等级下降，就需要联邦政府的信用担保。（4）变现政府资产，偿还到期债务本息。地方政府通过多方面的努力，逐步实现财政与经济社会之间的良性循环，走出财政破产困境。从有关案例分析，各地完成财政重建所需时间差异较大。

（二）日本财政重建制度

1.法律依据。根据日本宪法规定，即使地方政府财政收支状况严重恶化，也仍然需要偿付债务。同时，为了使地方政府能够摆脱债务危机，避免财政破产，2007年日本颁布了《地方财政再建促进特别措置法》，设置了财政重建团体制度。如陷入债务危机，地方政府可依照《重建法》，申请成为财政重建团体，进行财政重建，逐步摆脱危机。2009年日本又引入了财政健全化制度。

2.实施情况。按照《地方财政再建促进特别措置法》规定，如果地方政府在实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率与未来债务负担率这四项指标中，如一项突破规定限额，就引发地方财政重建。这时，地方政府可以向总务大臣提出申请，并在中央政府的指导下开展重建，通过制定实施财政稳健计划，将有关指标降低到限额内。从上世纪30年代开始，日本地方财政重建案例开始逐渐增多。据统计，进入1940年地方政府财政重整只有79例，到1950年，增加到了112例，1960年，大幅度增长到了294例。1972年到1981年是121例①白川一郎：《自治体破产、重生的关键何在》，日本放送出版协会，2004年11月，第169页。。近些年来，实施日本地方财政重建的地方政府有：北海道夕张市、福冈县赤池盯、福岛县南部的泉崎村等。

三、《地方政府性债务风险应急处置预案》中财政重整制度的基本内容② 参见国务院办公厅：《地方政府性债务风险应急处置预案》，2016年10月27日。

为了有效应对和防范债务风险，2016年10月27日，国务院发布了《地方政府性债务风险应急处置预案》（《预案》），提出了财政重整制度。在一定程度上讲，《预案》中财政重整制度，就是中国版的地方财政破产法。在《预案》中，涉及财政重整制度的内容主要有：

（一）财政重整制度触发机制

根据《预案》，触发地方财政重整的机制，是地方政府不能按期偿还债务本息，或者无法履行担保债务责任，也就是出现了地方政府性债务风险事件。如发生上述事件后，市县政府债务管理领导小组认为有必要，可以启动财政重整计划。如市县年度一般债务利息支出占公共财政预算支出比例达到10%以上，或者专项债务利息支出占政府基金预算支出的10%以上的，则要求必须启动财政重整。

（二）组织指挥体系及职责

根据《预案》规定，县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组，负责债务管理的日常工作。当发生政府性债务风险事件时，债务管理领导小组转为应急领导小组，承担债务风险事件的组织、协调、指挥等相关工作。本级政府主要负责人任组长，财政、发展改革、审计、国资、银监部门、地方金融监管部门、人民银行分支机构等单位参加，上述单位在其职责范围内承担地方政府债务监管职责，其中财政部门是债务风险主管部门，承担领导小组办公室职能，开展日常监控、定期报告，具体提出应急措施方案等相关工作。

（三）预警、预防和报告机制

《预案》要求建立地方政府债务评估预警机制。财政部建立对全国各地区政府债务评估预警机制，定期评估各个省市自治区债务风险，开展债务风险预警，并把结果通知有关部门和省级政府。各省级政府根据财政部的意见做好本地区的工作。此外，《预案》还要求对各部门做出的对外承诺，需要用财政支付的事项，也纳入监测范围，防范财政风险。

《预案》要求及时报送债务风险信息，做到早发现、早报告、早处置。如预计无法按期足额支付到期债务时，市县级政府需要提前2个月以上向上级或省级政府报告，并抄送上级或省级财政主管部门。情况紧急时，可直接向省级政府报告，同时，抄送省级财政部门。省级财政部门应立即将相关情况通报给领导小组参加单位；同时，抄送财政部驻本地区财政监察专员办事处。对或有债务而言，债务人预计无法按期足额还本付息时，在时间上应提前1个月以上，向本级主管部门和财政部门报告，如确认无力承担代偿责任或救助责任时，本级政府向上级或省级政府报告，同时抄送上级或省级财政部门。情况紧急时，县政府可直接向省级政府报告，并抄送省级财政部门。省级财政部门应立即通报领导小组各单位，并抄送财政部监察专员办事处。

（四）分类处置

《预案》对各类不同的地方政府性债务，规定了不同的处置方式。对地方政府债券，政府承担所有还本付息偿还责任。对于非政府债券形式的存量政府债务，根据不同情况予以处理。持有人在规定的时间内不同意进行债务置换的，地方政府不承担偿还责任，由原债务人负责偿还。债务人同意置换的，地方政府必须还本付息。对于存量担保债务，《预案》明确其不属于政府债务，地方政府承担有限责任，也就是民事赔偿责任，且最多不超过债务人不能清偿部分的二分之一，如担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，担保额是最高赔偿限额。对于救助债务，《预案》明确其不属于政府债务，如发生违约风险，地方政府可根据实际情况给予一定救助，但保留追偿权。

（五）债务风险事件级别

在《预案》中，将引发财政重整的债务风险事件划分为四级，即Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般），其划分依据主要有两个，一是违约面积，一是违约金额，如Ⅰ级（特大）是指出现下列情形之一：“（1）省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约；（2）省级或全省（区、市）15%以上的市县政府无法偿还地方政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；（3）省级或全省（区、市）15%以上的市县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；（4）全省（区、市）地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上”。《预案》规定了不同级别债务风险的报告、应对措施等内容。

（六）地方政府财政重整计划

在《预案》中，对发生债务风险事件后地方政府财政重整计划的内容作了安排，主要有：

1.拓宽财源渠道。清缴各类拖欠税费，加强资源性资产管理，增加资源性资产收入，除国家法律和国务院有关规定的税收优惠外，暂停执行各类税收优惠政策。

2.优化政府财政支出结构。除民生支出和政府运转经费外，按照债务风险状况，采取相应的支出结构调整措施：压缩基本建设支出，不得新增投资或新上项目；压缩行政经费支出、工资福利支出，取消“三公”经费等支出；暂停新增，必要时对机构、人员进行精简，暂停行政事业单位人员补贴；清理对企业事业单位补贴，暂停或取消地方政府出台的各类奖励、补贴；对过高支出标准进行调整；对土地出让收入各项政策性计提暂停执行等等。通过采取各种措施，逐步实现财政与经济的良性循环，摆脱债务危机，实现财政重整目标。

3.处置各项政府资产，偿还到期债务。将各类可以处置、变现的资产，如国有企业资产、行政事业单位资产和资源性资产等，由一家指定机构接管，根据市场情况进行处理，以支付到期债务本息。

4.申请省级政府财政救助。在市县政府采取各种办法后，财政收支仍有困难，可以向省级政府申请救助，如代偿部分到期债务、增加转移支付力度、减免部分专项转移支付配套资金等。在市县财政重整期限结束，财政运行恢复正常后，由省级政府决定是否收回救助资金。

5.加强预算审查。《预案》规定，“实施财政重整计划以后，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报上级政府备案”。上级政府要加强审核评估，如认为预算有不适当之处，需要撤销批准决议的，依法按程序提请本级人民代表大会常委会审议决定。

6.改进财政管理。在财政重整期间，有关市县要实施中期财政规划，做好与财政风险应急措施的衔接工作。

7.责任追究。《预案》规定了责任追究制度。首先，明确了债务风险事件违法违规责任范围，如“政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额、政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务”等。其次，规定了追究机制响应，“发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责”。再次，规定了责任追究程序。

《预案》的颁布实施，是我国地方政府债务管理走向规范化、制度化、法制化的重要步骤，对于防范和化解地方政府债务风险具有十分重要的意义。同时，也存在一些需要进一步完善的问题：（1）完善债务风险事件的评估预警制度。仅靠债务率一个指标，具有其局限性。（2）债权人利益的保护问题。如债务违约后距上级政府救助期间发生的损失，应由谁来负担。（3）债务重整期间的收支措施力度，是否还可以加强。（4）责任追究措施还需要进一步完善。应细化问责标准，便于具体操作。

当然，《预案》提出的财政重整制度，与美国地方财政破产制度、日本财政重建制度相比，既有相似之处，也有明显区别。即都是在地方财政陷入危机不能支付债务本息时采取的措施，但其差别也是显而易见的：（1）法制层次不同。美国和日本的破产重建制度都有明确的法律制度，而《预案》中的财政重整制度是国务院发布的行政法规。（2）措施力度不同。美国、日本的重建措施力度较大，甚至是严酷的，如大幅度削减政府投资支出，以及公务员工资和养老金支出。而《预案》的措施较为温和。（3）在实施程序等方面存在较大差异。

四、进一步完善我国财政重整制度的思路

根据我国目前地方政府债务风险形势、《预案》中财政重整的内容及问题，并借鉴其他国家地方财政破产、财政重建制度的经验，我们认为，我国地方财政重整制度完善的重点主要有：

（一）准确评价地方政府偿债能力，及时预警

在一定程度上讲，财政重整是地方政府债务风险管理的最后一道防线，且其实施对地方经济社会发展产生较大冲击，在制度上要尽可能降低其出现的概率。为此，需要准确评价地方政府偿债能力，及时开展评估和预警。（1）定期评估和发布政府偿债能力信息。除财政收入流量预测外，重点评估和发布地方政府掌握的，可以偿还债务的经营性资产、行政事业性资产，以及资源性资产等各类资产的总量、价值和变现的速度。让投资者、纳税人、政府以及社会各方面都能了解、掌握政府的实际偿债能力，监督地方政府举债融资行为。这就要求定期发布全面的政府资产负债表、综合财务报告。（2）在全面准确评估地方政府债务状况的基础上，及时发布债务预警。通过分析一定时期内地方政府财政收入、资产价值总量和可变现程度、债务还本付息额等数据资料，通过债务率、负债率、债务依存度、债务增长率等指标，建立综合债务指数，评估地方政府偿债能力和债务风险，及时向有关指标进入预警区域的地方政府发出债务预警信号，要求其调整财政收支，降低债务风险，防止债务违约。中央政府及时公布债务预警的省级政府，省级政府及时公布债务预警的市县名单。

（二）完善债务重整制度，保护债权人的合法利益

《预案》对发生债务风险事件后地方政府的应对措施进行了安排，但对保护债权人的利益没有涉及，需要进一步完善。因为一旦发生债务违约，必然给银行、证券公司、基金公司，以及居民等债权人造成损失。（1）知情权。保证债权人及时掌握地方政府还本付息能力等信息，维护自身合法权益。（2）协商权。地方政府对违约债务的重新安排要与债权人协商，取得债权人的同意。尽可能将债权人的损失降到最低程度。（3）让渡权。经债权人同意，债权人可以给政府减免部分债务本息。

（三）解决政府基本公共服务能力的保障与社会稳定问题

（1）做好充分宣传动员工作，争取广大居民对财政重整工作的支持。财政收支关系到广大居民的切实利益，在财政重整期间政府实施的减少支出、增加税收收入，必然会对居民生产生活产生影响。这就需要在启动财政重整计划之前，做好充分的宣传动员工作，努力争取广大居民的理解、支持和配合，以在尽可能短的时间内实现财政目标，减轻财政重整给居民生产生活带来的消极影响，维护社会稳定。（2）合理安排财政收支、请求上级政府代偿，保障最基本的公共服务支出，维护社会稳定。在财政重整期间，除债务还本付息支出外，优化收支安排，保障养老保险、基本工资、城乡低保支出，以及医疗、教育、市政设施等最基本的公共服务支出，保证政府机构和公共部门的正常运转。特殊情况下可请求省级财政或中央财政代付上述支出，财政重整结束后再在上级财政转移支付中扣还，以保持财政重整市县的经济社会秩序基本稳定，尽可能缩短重整时间，实现财政与经济社会发展之间的良性循环。

（四）完善责任追究的具体标准

《预案》规定了违法违规责任范围、追究机制、追究程序等内容，在地方政府债务管理规范化、制度化、法制化方面，迈出了重要步伐；同时，还需要完善责任追究的具体标准。在《公务员法》等法律制度中，对公务员违法违纪行为的处理有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，以及追究刑事责任等类别。《中国共产党章程》规定，党的纪律处分有五种：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。因而需要明确引发财政重整的地方政府债务风险事件级别所对应的责任追究种类，如对发生Ⅰ级（特大）地方政府债务风险事件的省、市、县党政负责人，可给予撤职、留党察看处分，对于违法犯罪的，给予开除公职、开除党籍处分。同时，对财政部门、其他部门负有直接责任的党政干部给予降级、警告等处分。由于《预案》是国务院发布，其效力限于行政部门，还需要完善《党政干部选拔任用条例》，实现与党政干部管理的有效衔接，才能达到对地方政府债务风险事件问责，实现财政重整的目的。

（五）完善党政干部任期制度

《中国共产党章程》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，一届党委和政府任期都是5年，但由于种种原因，实际上市县党政负责人工作调动频繁，大多数负责人在一个辖区很难完成一届任期。而要按照《预案》对地方党政干部追究责任，就必须使其责任与任期内的工作业绩相匹配，否则，追责就难以落实。因而需要进一步完善党政干部任期制度：（1）严格执行任期制度，除特殊原因外，党政负责人在任期内不得调动工作，并对特殊原因调动工作岗位的程序、免责等做出具体规范。否则，有关组织部门应承担用人失察责任和债务风险事件责任。（2）明确将债务管理纳入地方党政干部年度职责考评范围，界定其职责，在其离任时亦进行审计。（3）结合各地区人大选举周期，以及党委换届时间，合理安排省市县各级政府和党委任期，避免集中换届，也有利于地方政府债务管理。

（六）逐步提高财政重整制度的规范化、制度化和法制化水平

在《预案》的基础上，结合我国财政重整实践，总结经验教训，建立《财政重整制度条例》，在条件成熟时，修改《破产法》，建立专门章节，将地方政府财政破产重整纳入法制化的轨道。充分发挥财政重整制度的预警、警示效应，有效预防和治理系统性、区域性的地方政府债务危机。

［1］国务院办公厅.《债务风险应急处置预案》，2016年10月27日.

［2］张力毅.通过破产法解决地方政府债务危机——美国的经验和启示［J］.行政法学研究，2016（3）.

［3］孙悦.地方政府破产与财政重建研究——以日本北海道夕张市为个案［J］.公共行政评论，2011（1）.

［4］温来成，彭羽，刘洪芳.强化我国地方政府举债融资约束机制研究——以美国地方政府破产机制为例［J］.中央财经大学学报，2014（9）.

作者单位：中央财经大学中财—鹏元地方财政投融资研究所

（责任编辑：董丽娟）

System Research of local Government Debt Risk and Fiscal Reshape

Wen Laicheng

The essay reviews the history of China local government debt size,analyze current situation of local government debt risk,introduces howUS and Japan govern their local debt risk,bankruptcy and debt reshaping system.Also the essay discusses main provisions of"Local government debt risk emergency disposal plan"related to fiscal reshaping system.Based on these discussions,the essay submits its policy suggestions to improve China fiscal reshaping system from the following respective:1)precisely evaluate debt repaying capability of local government,2)timely warn to reduce the shaking to local economic and social development resulting from fiscal reshaping,3)improve debt reshaping system to protect the legal rights of debtors,4)solve capability building and social stability of government basic public service.

Local Government;Debt Risk;Fiscal Reshaping

F812.7

A

2096-1391（2017）04-0046-08

* 本文为国家社会科学基金项目《公私合作特许经营项目全生命周期财政风险监管技术研究》（批准号15BZZ058）、中财—鹏元地方财政投融资研究所2016年资助课题的阶段性研究成果。