财政投入科技专项经费绩效预算改进研究

江苏省宿迁市财政局课题组

财政投入科技专项经费绩效预算改进研究

江苏省宿迁市财政局课题组

十八届三中全会以来，国家对中央科研项目（计划、资金）进行了重大改革部署，财政预算管理改革如预算绩效管理等也在不断推进实施，但目前财政科技专项经费预算的做法、预算绩效管理改革的实践仍不能适应重大科研专项领域的改革要求。本文在简单回顾近年来我国财政科技专项预算绩效管理实践的基础上，提出了改进当前的科研专项经费预算流程，建立起把预算的编制、审核和执行与预算绩效管理的目标、绩效跟踪和绩效评价融合到一起的机制，探索真正的绩效预算，并给出了推进的具体路径和措施建议。

科研专项经费 绩效预算

绩效预算这一概念最早是由美国政府在20世纪50年代提出的。关于绩效预算的定义，目前尚无统一的界定，一般认为，绩效预算是以结果为导向，是一种将政府预算建立在可衡量的绩效基础之上，根据政府公共部门所要实现的目标决定财政预算资源的分配，并运用相应的绩效评价指标，对目标的实现情况、财政资金的使用效果等进行综合考评的预算管理模式，其目的是为了提高财政资金的使用效益。我国财政部预算司对绩效预算的定义较为审慎，在正式文件中一般以预算绩效管理进行替代，即是“一种以目标为导向，根据政府公共部门目标完成情况进行预算编制、评价和控制的预算管理模式”。本文在财政部定义的基础上将绩效预算定义为“一种以结果为导向，根据政府职能、中长期战略规划、绩效目标、完成目标所需的资源和工作量以及绩效评价结果进行财政预算资源分配的预算管理模式”。

一、财政科技专项领域的预算绩效管理实践探索

近年来，我国财政科技经费的投入呈现快速增长，为科技事业的持续发展提供了有力保障。财政科技经费使用的效果，已经成为社会大众越来越关注的问题，财政预算体制改革，也对科研专项的绩效管理提出了迫切要求。总体而言，我国财政科技资金绩效管理工作仍然处于起步发展阶段。2003年，财政部教科文司最先对中央教科文部门的7个项目资金进行试点，制定了《中央与地方共建高校实验室专项资金绩效考评指标》和《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》。此后，我国科技部门在科技绩效评估方面持续开展了大量工作，通过探索研究对科技投入绩效评估的方法和理论，不断完善科技绩效评价制度。《国家十二五科学和技术发展规划》提出要加强科学技术评价工作的宏观管理，统筹协调和监督检查，建立健全科学技术评价制度。

各级地方财政和科技主管部门也积极响应，为科研绩效评价提供实践经验。比如，重庆市加强对科技应用开发资金使用的绩效管理，围绕立项、实施、结题三大环节，依托于项目管理信息系统，建立了从形式审查复核——项目分工遴选——项目初审评审——安排项目经费——复核项目经费——任务书审核——市财政会签——录入会签意见及下达计划——结题信息审核——销号等全过程的绩效管理步骤，做到了流程清晰，职责明确，相关的管理要求、评审结果、立项项目等全部对外公开。

当然，财政科技资金的绩效管理还存在一定程度的不足，突出表现在以下三点：第一，绩效预算与预算管理“两张皮”情况普遍，两类预算工作上相互独立进行，财政和科技部门的管理衔接配合不够，并缺乏有效的合作机制。第二，预算绩效管理工作整体质量不高，科技资金的绩效管理水平有待提高，对科技资金的使用要求缺乏针对性，并在绩效管理重要资金决策、使用等环节存在脱节现象。第三，绩效管理结果应用难以有效落实，评价结果应用缺乏约束，对提升部门绩效管理水平效果有限。

二、科技专项经费绩效预算的流程改进与再造

就我国现状而言，虽然已具备了开展科技专项经费绩效预算的诸多良好条件，但是由于公共绩效理念还未牢固树立、政府公共管理体制改革未到位、法律法规缺乏有力支撑等原因，目前全面推行科技专项绩效预算改革还有很大阻力。但也正因为上述种种问题和背后成因，使得财政科技专项经费预算实行流程再造、机制创造的需求才更加紧迫。因此，本研究在借鉴国外绩效预算经验的基础上，结合我国科技专项经费预算绩效管理的现状，对我国目前的财政科技专项经费预算流程进行了改进，以此再造的流程来深入推进科技专项经费的绩效预算工作。

（一）科技专项经费预算再造流程

本文构建的科技专项绩效预算流程以政府支持科技发展的绩效管理为前提基础，包括：政府支持科技发展长期战略规划的制定、年度绩效总目标的确立、将绩效总目标进一步分解为具体的项目绩效目标、进而根据项目绩效目标编制项目预算、再进一步形成年度财政投入科技专项经费预算、绩效评价、根据绩效评价结果调整部门绩效目标乃至发展战略规划等。在绩效预算模式下，基本上是以制订明确的政府战略规划为起点，绩效预算体现为政府政策及决策的一种有力工具。在政府战略规划确定后，据此构建体现发展战略的滚动预算制度，从而提升预算管理的前瞻性和年度之间的连续性，为预算编制、绩效评价以及评价结果的应用创造了条件。具体流程图和主要内容见图1。

（二）科技专项经费预算再造流程的要点

1.将公共绩效理念引入政府科技发展战略规划、年度工作计划的制定

绩效预算是以结果为导向的预算，运用绩效评价的方式对绩效目标完成情况进行考核，而绩效目标是根据科技部门的战略发展规划以及年度工作计划制定的。因此，确定科技发展战略规划以及年度工作计划是本研究构建的绩效预算再造流程的起点（流程图中的工作步骤①），为财政科技专项经费绩效预算的开展提供了目标指南和行动框架。

政府科技发展战略规划全面阐述了科技部门的战略任务，包括科技主管部门的工作任务和总体目标，以及实现总体目标的方式和路径，时间跨度通常为三至五年。政府科技发展战略规划需要进一步分解为科技发展年度工作计划。科技发展年度工作计划主要包括部门拟提供的科技服务或产品的数量和水平，当年应实现的科技任务目标，实现年度科技发展目标需要开展的具体活动和需要使用的资源等，是制定年度绩效目标以及编制科技专项年度预算的重要依据。战略规划关注的重点是结果以及中长期所要实现的目标，而年度工作计划关注的重点则是产出和年度内所要达成的目标以及实现方式、途径。科技部门战略发展规划和年度工作计划若不清晰，则会导致工作失去方向和目标，从而导致财政预算资金配置从源头上的错置，导致财政预算低效甚至无效。因此，本文构建的财政科技专项绩效预算再造流程从源头上引入“公共绩效”理念，让科技部门树立绩效理念，认清本部门应该达成的目标以及为实现目标所应采取的措施，从而保障财政科技专项经费的使用效益。

图1 科技专项经费预算再造流程图

2.编制政府年度科技专项工作绩效总目标和具体项目绩效目标，为财政科技专项经费绩效预算的开展提供依据

实施绩效预算的前提是要明确财政预算资金支出所要实现的目标，因此本研究构建的科技专项经费绩效预算改进流程，其基础和核心内容是制定出科技专项经费的年度绩效总目标和具体项目绩效目标，体现在流程图中的步骤②与步骤③。根据科技部门的战略发展规划和年度工作计划，制定科技专项年度绩效总目标，具体包括：设置产出和结果等的绩效考核指标；说明绩效考核指标的设定依据、方法；阐明实现绩效目标所要实施的具体方案以及所需要使用的资源等；明确项目实施者和管理者所需赋予的权力以及应承担的责任。科技专项具体项目绩效目标是对年度总目标的分解落实，是在年度科技专项绩效总目标的基础上对年度工作计划的细化和项目化，即把科技专项年度工作计划进一步细化为具体的项目和任务活动，进而对每一个项目或任务制定相应的目标及考核指标，并通过这些指标对项目或任务的结果和产出进行考评。

在编制预算时，由申请使用财政科技资金的科技部门或单位申报年度科技专项工作绩效总目标和项目绩效目标。由于财政资源的有限性、信息的充分程度和认知差异性等主客观因素存在，预算编审过程中需要对绩效目标的设置进行充分评估论证，使绩效目标与部门（单位）总体规划相符合，与部门具体职能相结合，与资源的保障能力相匹配，与指标体系相联系，尽量让绩效目标接近科学合理与可行。绩效目标直接影响着绩效预算实施的水平和效率，只有科学地确定了绩效目标，后续工作才具有良好的基础。因此绩效目标在预算编制和绩效管理中均具有重要的作用，既是预算编制科学性、合理性的前提，也是绩效管理开展的重要环节。本研究的再造流程通过要求财政科技专项资金的主管和使用部门在编制预算时设置相应的绩效目标，以此作为纳入和编制预算的依据，从而架起了沟通预算管理和绩效管理的桥梁，同时也为预算管理和绩效管理各环节的衔接奠定了基础。

3.以绩效目标为依据编制和审核预算，从而解决在预算编审环节中绩效管理和预算管理“两张皮”问题

科技专项年度绩效目标与具体项目绩效目标确定后，就转入了本流程图的步骤④，即科技专项经费的预算编制环节。财政科技专项经费的主管和使用部门，应紧紧围绕已设定的绩效目标来编制科技项目预算；根据各项目的绩效目标和绩效管理标准，细化各项目预算资金安排，建立项目预算资金分配与项目绩效目标之间的联系。财政部门要改变传统的基数加增长的预算编审模式，对科技专项资金的绩效目标和项目预算同步进行审核，对于纳入绩效管理范围、但未按要求设置绩效目标的项目，财政部门应不予安排预算；对于绩效目标设置不合理、项目预算编制与目标设置不匹配的项目预算，财政部门可要求部门进行修改调整。财政部门在对财政科技专项经费的绩效目标和项目预算审核之后，要将审核意见反馈至相关部门或单位。有关部门或单位要根据审核意见对绩效目标和项目预算进行调整，之后重新报财政部门审核，最终形成当年财政科技专项经费总预算，从而实现了在预算编审环节嵌入绩效目标管理，解决预算编审环节绩效管理和预算管理“两张皮”问题。

4.绩效跟踪管理与科技项目实施过程相结合，以解决预算执行环节绩效管理和预算管理“两张皮”现象

在财政科技项目实施和预算执行的过程中，需要采取措施对预算资金的使用以及绩效目标的实现情况进行跟踪。现有的预算执行体系，关注的主要是项目预算资金的支出进度、使用方向以及资金使用的合法性、合规性等。本研究提出的绩效预算流程图，体现在步骤⑤里的，是将科技项目的实施过程、科技专项经费预算的执行过程与绩效跟踪过程融为一体，这也是科技项目绩效管理的应有之义，解决了当前财政科技专项预算绩效管理的中间脱节问题。绩效跟踪侧重于监控预算资金使用的绩效情况，监控的内容包括预算执行情况、绩效目标的完成情况以及为实现目标所采取的工作措施等，通过对项目运行过程中大量数据信息的分析，动态了解和掌握项目预算资金使用进度、绩效目标完成进程，以便及时发现问题、采取措施调整纠正绩效偏差，为管理者提供决策依据，为之后的绩效评价工作提供详细可靠的资料。因此，绩效跟踪在预算执行过程中发挥着重要的预防与控制作用，促进科技项目实施过程与预算执行和绩效管理各环节的有机结合，保证了绩效目标的顺利实现。

5.构建多方参与的绩效评价机制，提升财政科研专项经费绩效评价结果的质量和可利用价值

财政科研专项经费绩效评价结果的科学与否，直接影响着作为预算分配依据和基础的绩效信息的质量。从本文构建的流程图中步骤⑤可看出，绩效评价是整个绩效预算框架体系的承前启后关键环节，绩效目标实现程度如何，需要通过绩效评价给出结论，下一轮的绩效目标如何设定、财政预算资金如何合理分配，需要结合前期项目的实施情况和绩效结果。绩效评价结果更是科研专项承担以及主管部门向政府、政府向社会公众汇报公共财政资金使用成效、解除自身受托责任的重要载体。应该建立多方参与、职责分明、互相制约的绩效评价与监督体系。一是科研项目主管部门和实施单位的绩效自评价。科研项目主管部门和实施单位是财政科技专项资金的管理者与使用者，是绩效目标完成情况等评价数据信息的直接来源，因此应承担提供绩效评价报告的主体责任，同时也是绩效评价结果的使用主体，根据绩效评价来改善自身管理质量，从而提高科研专项预算资金使用效益。二是财政部门的绩效再评价。对重大政府科研专项和重要的科技项目资金，财政部门应该直接组织绩效评价，或利用第三方力量开展独立评价，既提升绩效评价结果的客观公正性，又监督了部门自评价工作，减少敷衍了事和过分自誉，促进预算绩效管理更为扎实开展。三是审计机关的绩效审计。对财政主管部门和科技主管部门及使用单位的绩效预算与绩效管理工作形成绩效审计监督机制，共同构建相互配合、职责清晰、高效透明的绩效评价体系，提升绩效评价结果质量。

6.加强绩效评价结果的应用，强化财政科研专项经费绩效评价结果对预算编制和政府履职的约束

财政科研专项经费绩效评价报告是绩效评价工作的成果，绩效评价结果能否得到有效应用是决定绩效预算能否有效实施的最后一关。因此，本文构建的财政科研专项预算再造流程图中，体现了如下三个方面的绩效评价结果应用，见从步骤⑥出发的四个箭头：一是科技主管部门及项目单位管理方了解本部门或本单位绩效目标实现情况的重要信息来源，据此调整本部门或本单位的预算支出结构，合理配置预算资源，优化科技专项绩效目标设置，改进管理。二是财政部门进行预算监管和决策的重要依据。预算分配着眼于最终的绩效结果，从而可以从源头上管控住无绩效和低绩效的项目。根据绩效评价结果调整财政科研项目预算，建立起以结果为导向的财政科研专项经费预算分配机制，提升财政科研经费使用效益，提高预算透明度，改进预算管理。三是政府及科技主管部门在制定、调整年度科技计划和绩效目标时的重要参考依据，根据财政科研专项经费年度预算的整体评价结果，政府及科技主管部门应定期调整科技发展战略规划和中长期滚动预算，使之更符合实际情况并更有助于实现政策目标。

三、科技专项经费绩效预算的推进措施与管理建议

（一）加强绩效预算法规制度建设

加强科技专项经费绩效预算法规制度建设是实现绩效预算有法可依、有法必依的重要保证。因此，要积极建立和健全法规制度，做到依法理财。一是建立和健全科技专项经费绩效预算相关法律法规。在逐步推进财政科研经费绩效预算的基础之上，借鉴绩效管理较为先进国家的经验，研究制定关于绩效管理和绩效预算方面的法律法规，从法律上确立绩效预算的地位。二是建立和健全科技专项经费绩效管理制度，要结合科研活动规律和特点，研究制定涵盖绩效目标设置、绩效跟踪监控、绩效评价以及评价结果应用等的全过程管理制度，规范和细化绩效管理的工作流程和操作细则，明确各相关机构和人员在绩效预算中的职责，健全协调机制。三是建立和健全绩效预算公开制度。加大科技专项经费绩效信息公开力度，将科技专项经费的绩效目标、预算资金使用绩效、绩效评价报告以及绩效管理规章制度等信息对外公开，提高科技领域的公共财政资金管理和使用的透明度。四是建立科技专项经费绩效评价结果约束和激励制度。加强对科技专项经费的绩效监督与审计，建立以绩效评价结果为基础的奖惩和问责机制。并将问责结果与科技专项经费分配进行挂钩，调整相关项目年度预算，提高财政资金使用效益。

（二）加快专业人才队伍的培养

科技专项经费绩效预算工作是一项系统工程，包括规划制定、组织实施、过程控制、评估考核等方方面面，因此，要把人才培养作为推进科技绩效预算工作的重中之重。一要加强教育培训，按照“缺什么，补什么”的原则，分层次、全方位、多领域开展科技专项经费预算绩效管理基础理论和实务操作的培训，切实提高直接从事科技专项经费绩效预算相关人员的职业素质和专业水平。二是加强科技专项绩效预算管理人才（专家）库建设，积极构建外部引进与内部培养相结合，涵盖预算管理、资金管理、财务管理、资产管理、项目管理、信息技术等在内的科技专项经费绩效预算管理人才（专家）队伍和梯队，更好地发挥人才（专家）在绩效预算管理中的智力和技术支撑作用。三是通过政府购买服务，激励社会专业中介机构向科技专项等政府性资金的绩效评价业务上发展，从而培养第三方绩效管理专业人才队伍。

（三）营造更利于推进科技专项绩效预算的社会氛围和环境

社会各界的理解与支持是推进科技专项经费绩效预算管理的重要环节，因此，要加大宣传工作力度，努力营造良好的氛围和条件。一是要充分利用各种新闻媒体、报刊杂志、政府网络平台等，大力开展绩效预算概念内容、理念特点、发展状况及推进步骤等的宣传介绍，进一步提高社会知晓率和影响力，让社会各界了解和支持绩效预算，为科技专项绩效预算管理创造良好的舆论氛围和环境。二是积极通过绩效预算工作会议、案例交流、知识竞赛、成果巡回展及试点情况比赛等形式，开展科技专项绩效预算工作的宣传，使相关部门单位和从业者明确工作重点，了解工作情况，学习先进经验，稳步有序推进科技绩效预算管理工作。三是组织开展科技专项绩效预算研讨会、讲坛论坛、论文征文等活动，吸引相关部门单位、理论工作者及实务工作者的重视，进一步在专业层面加强对绩效预算理论和实践的研究、探讨和推介，进一步厘清思路，统一认识，切实营造重视绩效预算、研究绩效预算、推广绩效预算和运用绩效预算的良好氛围。

（四）提高预算编制工作的科学合理性

按照预算管理工作科学化、公开化和精细化的要求进一步加强预算编制和执行等管理工作。预算编制工作方面，延长预算编制的时间，使预算编制的质量有所提升。在已经确定的年度预算范围内，制定各专项经费应实现的工作目标和绩效标准。再据此目标来安排制定经费使用计划和项目实施方案。根据实际情况将具体指标进行分配，精确编制预算，进一步细化预算内容。通过细化预算来提高部门预算的规范性、准确性和严肃性，从而也有利于推进部门预决算公开，促进对财政预算的人大审查和绩效监督。在预算执行方面，要学习绩效预算发展较为先进国家的做法，在继续坚持国库管理制度，防范预算资金使用风险的基础上，做到预算本身的严肃性与机制调整的灵活性相结合。各级部门要定期对本部门的预算完成情况和绩效考核等内容进行上报，上级部门要掌握所管理的单位与项目绩效信息，经常进行绩效跟踪，以便及时发现问题、督促整改，或对项目预算进行调整。每年主管部门、项目单位都应开展财政专项资金绩效评价，财政部门对重点科技专项还应开展绩效再评价，做到全面分析财政资金管理和使用效果，为下一年的财政预算安排提供依据。

（五）循序渐进推进科技专项经费绩效预算

绩效预算工作不可能一蹴而就，而应按照“先易后难、由点及面、稳步推进、循序渐进”的原则稳步推进。就科技专项经费绩效预算而言，要积极做好以下工作，一是稳步推进预算管理基础工作。进一步建立和健全分类支持的财政科技经费投入机制，优化和整合财政科研专项资金，强化预算约束，提高预算编制的科学化和规范化程度。二是积极推进配套改革。推进科研院所等单位的改革，建立健全体现科研人员智力价值的经费分配制度。推进权责发生制的政府会计制度，准确完整反映科技活动提供科技服务和产品的耗费成本，更全面准确地反映科技绩效。三是逐步建设科技专项绩效预算信息化平台。通过大数据的分析利用，以丰富的绩效运行信息来支持绩效预算各环节的业务功能实现。四是以点代面、分步推进科技专项经费绩效预算。在整体推进有难度的情况下，可以选择部分科技专项经费在管理基础较好的省、市、县及部分高校和科研单位进行绩效预算试点，待试点取得成绩后推广到所有科技专项经费。

四、结 论

在我国财政预算改革不断深化、中央推进重大科技专项（项目、资金）改革迈出关键步伐的宏观背景下，本研究从预算绩效管理改革实践和科技专项管理使用的现状出发，分析了目前财政预算编制、执行与科技专项预算绩效管理推进中存在的不利因素和有利条件，在此基础上，提出了解决问题的对策：对科技专项经费预算绩效管理实施流程改造，构建预算编制与执行和科技项目预算绩效管理的融合机制，探索真正意义上的科技专项经费绩效预算。我们通过设计流程图，更加清晰地指出了科技专项经费绩效预算的实现路径，期望能具有实践指导意义。概括起来，本文的观点包含如下三点：

一是我国自上而下正在推行的预算绩效管理，是探索公共财政资金绩效预算的有益尝试和初探阶段。因此，本课题组以科技专项经费已经实施的预算绩效管理为基础，来研究科技专项经费预算如何改进流程，提高绩效预算水平。

二是科技专项经费实行绩效预算的前提与管理环境是政府及主管部门在科技领域实施公共绩效管理。本课题构建的科技专项经费绩效预算流程及相应的实现路径，都以这个假设为前提。

三是流程图所体现的核心思想，就是如何将绩效管理的各环节与预算管理过程融合到一起。科技专项经费绩效预算，逻辑上是先设定目标、明确要实施的科技项目，然后才据此编出预算，因此预算具有明确的绩效目标导向性，改变了目前预算编制与绩效目标编审两张皮困境。绩效跟踪与绩效评价，都以先设定的绩效目标为依据，科技项目实施与科研活动开展的过程，既是预算执行的过程，更是绩效目标的实现过程，所以绩效目标管理是绩效预算的龙头与基础，贯穿于预算管理和绩效管理的始终，实现了预算管理与绩效管理的全过程融合与各环节相互衔接。这就是目前预算绩效管理与真正绩效预算的核心差距所在。

［1］王淑慧，周昭，胡景男等.绩效预算的财政项目支出绩效评价指标体系构建［J］.财政研究，2011（5）.

［2］孙玉涛，刘凤朝.双重价值导向的政府科技投入绩效评价［J］.科学学研究，2011，29（2）.

［3］周文泳，尤建新，郑海鳌.政府投入科学项目绩效评价理论与方法［M］.北京：化学工业出版社，2009.

课题组组长：王冬梅

课题组成员：李 虹 刘 刚 张延辉 唐晓玉

杜晓燕 张 锋 白雪娟 邵莹洁

（责任编辑：邢荷生）

Study on the Performance Budget Improvement of Special Science and Technology Fund Input by the Fiscal Division

Suqian Fiscal Bureau of Jiangsu Province

Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist,China has greatly reformed its central research project(their plans,funds),fiscal budget management reform such as budget performance management is also in process.At present,some practices in special science and technology fiscal fund budget,budget performance management reform can not adopt current reform requirements in major research special fields.The essay reviewed the total amount of and its increase in special science and technology fiscal fund since 2005 at national and local government levels,analyzes current difficulties,obstacles,and advantages,present the suggestion that improving current science and technology and research fund budget process,set up a mechanism to integrate budget preparing,monitoring,purpose management of budget performance,performance tracking and evaluation,explore real performance budget,finally it presents specific channel and suggestions.

Special Scientific and Research Fund;Performance Budget

F812.45

A

2096-1391（2017）04-0142-08