P P P项目绩效评价研究综述

陈龙

P P P项目绩效评价研究综述

陈龙

大多数国家在公共基础设施建设上都面临着双重压力：一方面要完成基础设施建设的政治任务，另一方面又要降低政府债务，为了应对这两个压力，越来越多的政府开始引入公私合作模式（Public-Private Partnership，PPP）来提供公共基础设施和服务。近期，不少文章介绍了PPP模式的成功案例和失败案例，引发了一个值得思考的问题：什么是评判一个PPP项目成功的标准？本文通过文献综述的方法整理了国内外相关PPP项目绩效评价的理论和运用，目的是为搭建一个更为有效的绩效评价框架和指标体系提供参考。

政府与社会资本合作模式 PPP 绩效评价 综述

一、引 言

大多数国家在公共基础设施建设上都面临着双重压力：一方面要完成基础设施建设的政治任务，另一方面又要降低政府债务，为了应对这两个压力，越来越多的政府开始引入公私合作模式（Public-Private Partnership，PPP）来提供公共基础设施和服务。一份研究报告认为全球已有40多个国家正在使用该工具提供基础设施和服务。2014年，中国政府正式下文推广PPP提供基础设施和服务。现阶段，中国PPP项目呈现“井喷式”增长，为了确保PPP模式和项目的健康发展，对PPP项目进行绩效评价成为重要的研究内容。绩效评价是绩效改进的重要基础，同时也是各国政府对PPP项目进行监测和管理的重要手段，然而传统的公共项目绩效评价所使用的“事后”（Ex-post evaluation）的绩效评价对于绩效改进来说并没有达到预期的效果。

伴随着绩效评价基础理论的发展，传统的公共项目绩效评价方法日渐遭到质疑，一种新的研究视角日渐成熟，并被引入到PPP项目绩效评价中来，这个视角即利益相关者的视角。笔者通过文献研究的方法整理了近几年国内外关于PPP项目绩效评价的相关规范文章，从这些文章的研究内容来看，PPP项目绩效评价已经进入了一个新的研究阶段，即从利益相关者的视角去定义项目的成功、从利益相关者的预期、贡献和责任来着手评价和提高项目绩效。

二、国外研究现状

从PPP模式诞生以来，支持和反对的声音都很响亮。支持的声音列举了若干PPP模式的优点：风险向私营部门转移；弥补政府投入的缺口；减少了项目全生命周期的总成本等。反对的声音列举了PPP模式的缺点：冗长的合约交易时间；更高的谈判和交易成本；对使用者来说可能增加了费用等等。为此，一个重要的问题被提出来：什么样的绩效目标才是衡量PPP项目成功的标准呢？或者说，哪一个绩效指标在判断项目是否成功上应该占有更大的权重呢？在对这些问题的研究上，国外的研究主要集中在以下三个方面：

（一）衡量项目成功的标尺

20世纪七八十年代，衡量一个公共项目是否成功的标尺通常是：项目达到了最初设定的目标，例如时间目标和成本目标。传统上一个项目达到了“铁三角”目标就可以视为成功项目，即时间（按时完成）、成本（未超出预算）和质量（按规格完成）。但伴随着利益相关者理论的发展，满足项目利益相关者的需求和正确处理好他们之间的关系对于PPP项目的成功来说非常重要，可以说从私营部门的视角看是成功的，但从使用者的视角看，未必是成功的。因此除了传统的标准，应该增加利益相关者的满意度作为评价标准。利益相关者应包括公共部门、私营部门和使用者，其中，使用者作为一个外部因素在整个项目的生命周期内非常重要，虽然他们不直接参与项目的融资和建设，然而付费的是这部分人，从这个角度看，真正有权利评判项目是否成功的是使用者。此外，不少研究提出的利益相关者还包括产权方、施工方、运营方、放贷方、顾问方和承包商等。

（二）PPP项目绩效评价指标体系

各国（地区）PPP项目的绩效评价体系不尽相同。英国和澳大利亚被认为在PPP项目绩效评价上有更为成熟的经验。关键绩效指标（KPI）是建立绩效评价框架的基本方法。有学者认为绩效评价指标应包括：参与方满意度、使用者预期与满意程度、利润与价值、安全和健康、环境绩效、功能等关键绩效。英国环境与交通部门KPI的主题层指标包括：时间、费用、质量、业主满意度、业主变更令、商业绩效和健康安全等七个部分，在这些指标下还有操作层和分析层的指标。英国剑桥经济政策研究协会对64个PPP项目进行绩效评价所用的指标包括：费用、竞争性、采购与建造表现、设计、创新、运营表现、灵活性、合约关系、预算控制和风险转移，共10个方面。英国财政部《物有所值（VFM）指南（2006）》规定，PPP项目需要在项目群层级、项目层级和采购层级进行三个阶段的VFM评价。在一些研究成果中，关键成功因素（CSF）也是绩效评价指标的构成因素。有学者认为，不同的利益相关者看重的CSF略有不同，公共部门认为“开放和持续的利益相关者之间的沟通”是第二个最重要的CSF，而私营部门和学术部门认为，“有效的风险管理和良好的法律纠纷解决机制”是第二个最重要的CSF，关于第一重要的CSF，公共部门和私营部门都认为是“良好的支付机制”。

（三）影响PPP项目绩效的主要因素

有学者认为合理的风险分担、特许价格、产品性能、项目管理水平是主要影响因素，合理配置这些因素能提高项目的绩效水平。有的认为影响因素包括项目收益、融资能力、项目自然属性、创新能力和管理能力，有的认为风险分担、产品性能、公开投标、管理水平及技术创新能力是影响绩效的因素。有的认为绩效与公共部门比较值（PSC）、影子投标、租赁、采购分析、成本效益分析、公共利益测试中心的指导方针和竞争性招标等有关，并设计了一个VFM的理论模型。一些学者研究“信任”因素在PFI项目前期评估中的重要性。美国学者通过文献综述和案例验证认为有6个影响PPP交通项目绩效的因素：施工前和施工期的风险；资产评估、交通需求和收益风险；非竞争条款；设施性能标准；提前终止条款和公众及政治认同。研究CSF的学者认为，任何PPP项目的成功很大程度上取决于该国CSF的成熟度。从利益相关者角度分析的研究成果认为：依据绩效三棱镜模型（PerformancePrism）的分析，绩效管理不仅仅应关注利益相关者的满意度，更应该关注相互联系的五个方面，即：利益相关者的满意度、贡献、战略、流程和能力，只有多角度地进行绩效评价，才能更好地改进绩效。

三、国内研究现状

PPP模式被引入中国后，被界定为“政府与社会资本合作模式”，它是指： 政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。在PPP模式被正式推广之前，我国部分地方政府以特许经营、代建制等模式进行公共基础设施和服务提供已经积累了不少经验。与此同时，学术界在项目绩效评价上也有不少研究成果。

（一）PPP项目绩效评价现状分析及评价标准

有的学者认为绩效评价是PPP项目管理的一个重要环节，然而在实践过程中不少PPP项目的绩效监控处于无章可循的状态。原因是政府在实际工作中缺乏行之有效的KPI体系作为参照。目前PPP项目绩效评价存在诸多问题，如标准不统一、评价方法不科学，评价机构缺乏权威性，评价结果缺乏约束力等。在评判一个项目是否成功的标准上，项目的最终目标从实现传统的“三大控制”（进度、成本和质量）已经转变为“五大控制”（进度、成本、质量、安全和环境）；又随着项目的利益相关者对项目管理要求的加强，项目成功的标准进一步转变为利益相关者满意。有学者将PPP项目的利益相关者分为四个类别：核心型利益相关者（项目公司、社会资本和政府）、战略型利益相关者（承包商、金融机构、保险公司、材料设备供应商、运营商和咨询公司等）和外围型利益相关者（最终用户、项目所在社区和纳税人）。

（二）PPP项目绩效评价指标的构建及方法

平衡计分卡（CBSC）、CSF、KPI是构建绩效评估指标的基本框架及方法。其中，具有代表性的有从项目决策、建设、运营能力、对国家的贡献4个维度，以熵值法和模糊综合评价法构建了高速公路BOT项目39个指标的；以物元分析法通过CSF指标体系从5个维度进行绩效评价的。以提高公共产品供给效率和效能为目标，通过结构方程模型构建了物理特征、财务融资和市场发展、创新和学习性组织、利益相关者满意度、进程控制5个维度，共48个KFI指标的；以高速公路为对象，采取白化权函数方法以4个维度进行案例绩效评价的；以地热项目为对象，采取层次分析法（AHP）、物元分析法等，从项目立项、招投标、特许权授予、建设施工、项目运营及项目移交六个阶段进行绩效评价的；以污水处理BOT项目为对象识别了5个维度，47个指标或35个指标的；以污水处理项目识别了财务、风险和效率3个维度，共15个指标的；以数据包络分析法（DEA）对污水处理项目基于绩效支付进行研究的。

（三）PPP项目绩效影响因素分析

大部分学者通过文献回顾、案例提炼和深度访谈先识别出影响因素，再通过因子分析、结构方程、回归分析等方法来判断影响因子的显著性。其中，有识别出17个PPP绩效影响因素指标和11个PPP绩效评价指标，并通过OLS和Logistic回归，发现知识的获取、决策参与、代理成本、不确定性和政府信用会对绩效产生显著的影响；有识别了项目绩效的3大影响因素和18个子因素，使用结构方程分析出项目的特征因素与项目绩效有直接关系，项目环境和项目参与人因素的影响相对较弱，参与方的满意度、项目的功能和质量对PPP项目绩效最具有解释能力的；有将PPP项目分为建设、运营和移交三个阶段，识别了22个指标的。此外，有的学者认为信任、合作关系、交易费用等是影响PPP项目绩效的重要因素。

四、述 评

伴随激励规制理论、利益相关者理论和预期管理理论的发展，以“铁三角”、“3E”和“平衡计分卡（四个维度）”等作为标尺的绩效评价已经无法满足时代的需求。PPP是时代发展的一个综合产物，它打破了政府与市场对立的逻辑，适应了现代公司治理和现代金融业发展的环境。对于地方政府而言，PPP不仅是一种融资工具，更是未来城市经营的一个基本治理工具，是国家治理能力在地方的具体体现。PPP的复杂性、长期性和灵活性导致了绩效评价的困难，如果项目公司（SPV）涉及到股权转让、发行证券等再融资活动时，传统的绩效评价很难对公司业绩进行客观评价。因此，急需开发新的适应市场环境的绩效评价工具。

从综述看出，越来越多的文章将PPP项目绩效评价的研究视角置于利益相关者身上，从项目各阶段所涉及的利益相关者对项目绩效的预期视角上去构建CSF体系或KFI体系，甚至从利益相关者预期的目标上去解决项目初期的财务沟通问题，以便促成协议的达成和统一各利益相关者的预期。此外，根据利益相关者理论的逻辑思路，PPP项目绩效评价首先是识别各利益相关者对绩效目标的预期是什么，其次，如何最大限度地整合这些预期，最后将这些预期落实回各利益相关者身上，从而通过履行责任来实现绩效改进。

然而，从综述也可以看出，目前的研究尚停留在理论和概念上，大量的研究是以专家评价为研究方法，真正通过实验室研究的成果并不多见。如果将以上绩效评价的框架运用于项目，并以绩效评价结果对项目进行绩效管理干预，再通过干预前后的对比分析来验证评价框架的效果，则绩效指标框架的说服力更强。最后，本文将Goran Mladenovic等人整理了65篇相关文章后，对PPP交通项目的不同利益相关者预期的绩效评价指标整理如下，供读者参考（详见表1）。

表1 PPP项目不同利益相关者的绩效目标

续表

［1］RICS Policy Report.The future of public private partnerships（PPPs），Las Vegas，NV，2012，10-13 September.

［2］Junxiao Liu，Peter E.D.Love，Jim Smith，Michael Regan，Monty Sutrisna.Public-Private Partnerships：a review of theory and practice of performance measurement［J］.International Journal of Productivity and Performance Management，2014，Vol.63Iss4：499-512.

［3］Bing Li，A.Akintoye，P.J.Edwards，C.Hardcastle.Perceptions of positive and negative factors influencing the attractiveness of PPP/ PFI procurement for construction projects in the UK Engineering［J］.Construction and Architectural Management，2005，Vol.12 No. 2：125-148.

［4］Goran Mladenovic，NevenaVajdic，Bjorn Wündsch，Alenka Temeljotov-Salaj.Use of key performance indicators for PPP transport projects to meet stakeholders’performance objectives［J］.Built Environment Project and Asset Management，2013，Vol.3 No.2：228-249.

［5］Atkinson，R.Project management：cost，time and quality，two best guesses and a phenomenon，it’s time to accept other success criteria［J］.International Journal of Project Management，1999，17（6）：337-342.

［6］Solomon Olusola Babatunde，Srinath Perera，Lei Zhou and Chika Udeaja.Stakeholder perceptions on critical success factors for public-private partnership projects in Nigeria［J］.Built Environment Project and Asset Management，2016，Vol.6 No.1：74-91.

［7］Shenhar，A.J.，Levy，O.，&Dvir，D.Mapping the dimensions of project success［J］.Project Management Journal，1997，28（2）：5-13.

［8］Nguyen，L.D.，Ogunlana，S.O.and Lan，D.T.A study on project success factors on large construction projects in Vietnam［J］.Engineering Construction and Architectural Management，2004，11（6）：404-413.

［9］Fletcher，A.，Guthrie，J.，Sterane，P.，Roos，G.and Pike，S.［J］.“Mapping stakeholders perceptions for a third sector organization”Journal of Intellectual Capital，2003，Vol.4 No.4：505-527.

［10］Cox，R.F.，Issa，R.R.A.and Aherns，D.Management’s perception of key performance indicators for construction［J］.Journal of Construction，Engineering and Management，2003，129（2）：142-151.

［11］Hodge，G.A.The risky business of public-private partnerships［J］.Australian Journal of Public Administration，2004，Vol.63 No.4：37-49.

［12］Chan，A.P.C.Framework for measuring success of construction projects.Report 2001-003-C-0.Last access 02-05-14.

［13］Zhang，X.Critical Success Factors for Public Private Partnerships in Infrastructure Development［J］.Journal of Construction Engineering and Management，2005，131：3-14.

［14］Jui-Sheng Chou，H.Ping Tserng，Chieh Lin，Chun-Pin Yeh.Critical factors and risk allocation for PPP policy：Comparison between HSR and general infrastructure projects［J］.Transport Policy，2012，22：36-48.

［15］Robert Osei-Kyei，Albert P.C.，Chan.Perceptions of stakeholders on the critical success factors for operational management of public-private partnership projects［J］.Facilities，2017，Vol.35 No.1/2：21-38.

［16］Tahir M N.Value for money drivers in public private partnership schemes［J］.International Journal of Public Sector Management，2007，20（2）：147-156.

［17］Yuan J F，Zeng A Y J，MiroslawJ，et al.Selection of performance objectives and key performance diincators in public-private partnership projects to achieve value for money［J］.Construction Management and Economics，2009，3（27）：253-270.

［18］Esther C，Albert P C，Stephen K.Enhancing value for money in public private partnership projects：findings from a survey conducted in Hong Kong and Australia compared to findings from previous research in the UK［J］.Journal of Financial Management of Property and Construction，2009，14（1）：7-20.

［19］Collins Ameyaw，Theophilus Adjei-Kumi，DG Owusu-Manu.Exploring value for money（VfM）assessment methods of public-private partnership projects in Ghana：A theoretical framework［J］.Journal of Financial Management of Property and Construction，2015，20（3）：268-285.

［20］Tomkins C.Interdependencies，trust and information in relationships，alliances and networks［J］.Accounting，Organizations and Society，2001，26：161-91.

［21］Broadbent J，Gill J，Laughlin R.The development of contracting in the context of infrastructure investment in the UK：the case of the private finance initiative in the National Health Service［J］.International Public Management Journal，2003，6（2）：173-98.

［22］Hiroyuki Iseki，Rebecca Houtman.Evaluation of progress in contractual terms：Two case studies of recent DBFO PPP projects in North America［J］.Research in Transportation Economics，2012，36：73-84.

［23］Solomon Olusola Babatunde，Srinath Perera，Lei Zhou and Chika Udeaja.Stakeholder perceptions on critical success factors for public-private partnership projects in Nigeria［J］.Built Environment Project and Asset Management，2016，Vol.6 No.1：74-91.

［24］Junxiao Liu，Peter E.D.Love，Jim Smith，Michael Regan，Ekambaram Palaneeswaran.Review of performance measurement：implications for public-private partnerships［J］.Built Environment Project and Asset Management，2016，5（1）：35-51.

［25］《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，财政部，（财金〔2014〕76号）.

［26］亓霞，柯永健，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析［J］.中国软科学，2009（5）：107-113.

［27］袁竞峰，Skibniewski Miroslaw J.，邓小鹏，季闯，李启明.基础设施建设PPP项目关键绩效指标识别研究［J］.重庆大学学报（社会科学版），2012，18（3）：56-63.

［28］兰兰，高成修.基于AHP的PPP绩效评估体系研究［J］.海南大学学报人文社会科学版，2013，31（3）：115-119.

［29］沈岐平，杨静.建设项目利益相关者管理框架研究［J］.工程管理学报，2010（8）：412-419.

［30］王进，许玉洁.大型工程项目利益相关者分类［J］.铁道科学与工程学报，2009（10）：77-83.

［31］程曦.基于利益相关者满意的PPP项目目标体系研究［J］.项目管理技术，2014，12（11）：72-76.

［32］孟薇.高速公路BOT项目绩效评价研究［D］.东北林业大学硕士学位论文，2009.

［33］王超，赵新博，王守清.基于CSF和KPI的PPP项目绩效评价指标研究［J］.项目管理技术，2014，12（8）：18-23.

［34］黄秋禾.“BOT+EPC”模式下高速公路项目目标绩效评价研究［D］.重庆交通大学硕士学位论文，2015.

［35］刘晴.PPP模式下基础设施建设项目绩效评价研究［D］.西安建筑科技大学硕士学位论文，2015.

［36］钱俞莹.政府BOT项目绩效评价研究——以T市NF污水化理厂为例［D］.东南大学硕士学位论文，2016.

［37］王珮瑜，郭佩含.PPP项目绩效评价指标体系研究——以X污水处理项目为例［J］.湖南工业职业技术学院学报，2016（8）：22-25.

［38］吴小军.PPP项目的绩效评价体系研究——基于VFM视角［D］.西安建筑科技大学硕士学位论文，2016.

［39］程言美.基于DEA法的水环境PPP项目绩效评价与支付设计［J］.财会月刊，2016（18）：94-96.

［40］张万宽，杨永恒，王有强.公私伙伴关系绩效的关键影响因素——基于若干转型国家的经验研究［J］.公共管理学报，2010（7）：103-107.

［41］孙慧，申宽宽，范志清.基于SEM方法的PPP项目绩效影响因素分析［J］.天津大学学报（社会科学版），2012，14（6）：514-519.

［42］刘彦.BOT项目全过程绩效影响因素体系研究［D］.大连理工大学硕士学位论文，2013.

［43］倪恒意.PPP项目中合作关系、交易费用和绩效的关系研究——基于VFM视角［D］.西安建筑科技大学硕士学位论文，2016.

［44］Fredy Kurniawan，Stephen Ogunlana and Ibrahim Motawa.Stakeholders’expectations in utilising financial models for public-private par tnership projects［J］.Built Environment Project and Asset Management，2014，Vol.4 No.1：4-21.

［45］爱德华·弗里曼，杰弗里·哈里森等.利益相关者理论现状与展望［M］.知识产权出版社，2013.

［46］Christian Henjewele，Peter Few，Pantaleo D.Rwelamila.De-marginalising the public in PPP projects through multi-stakeholders management［J］.Journal of Financial Management of Property and Construction，2013，Vol.18 No.3：210-231.

作者单位：中国财政科学研究院 博士后流动站

（责任编辑：李利华）

Performance Measurement Review in Public-Private Partnership Projects

Chen Long

Pressure from infrastructure provision and public debt reduction in many countries has encouraged their governments to introduce private sector entities in public infrastructure developments and service delivery. This kind of partnership is referred to as the Public-Private Partnerships(PPPs).Recently,there have been many PPP successful and fail cases reported in the normative literature.This burns an important issue.What are the standards to define a PPP being successful?There is hardly one consistent way accepted by all persons. This essay reviews the theories and applications of performance measurements of PPPs domestic and overseas, the outcomes of literature reviewcan be used as the base for the development of PPP performance measurement framework and measures design.

Public-Private Partnerships;PPP Model;Performance Measurement;Literature Review

F810.7

A

2096-1391（2017）04-0090-07