关于P P P项下资产与支出责任管控的若干问题

王朝才 樊轶侠

研究探索

关于P P P项下资产与支出责任管控的若干问题

王朝才 樊轶侠

明晰PPP模式下政府的资产、支出责任和偿付义务，将资产负债主体合理匹配，对于防范和控制地方政府性债务风险具有重要意义。要正确区分政府购买服务、股权投资和PPP，明确PPP项下的产权归属、股权变更、资产监管等问题。PPP项下的政府财政支出承诺不属于政府债务，但应尽快纳入地方财政风险监控的范围。更好地发挥PPP引导基金的作用，推进PPP金融创新以破解融资中的资产期限错配问题。

PPP 资产管理 支出责任

2016年从中央到地方PPP落地项目持续稳步上升，但仍然存在落地难困境，这与PPP管理要件以及政策环境不完善有很大关系，尤其是资产负债、支出责任管控相关政策有待明确。尽快明晰PPP模式下政府的资产、支出责任和偿付义务，将资产负债主体合理匹配，对于防范和控制地方政府性债务风险具有重要意义。

一、PPP资产管理中的困惑与问题

（一）PPP项下资产产权相关问题

1.PPP项下资产产权界定存疑

现有相关法律就PPP资产的产权界定并不清楚，主要表现在资产融资担保、资产移交、社会资本退出等方面。

首先，项目公司对PPP项目基础设施是否拥有完整的收益权、处置权、质押权等，涉及到与融资担保相关产权问题。财金［2016］92号文①《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金［2016］92号文）。（下同）第三十一条规定，“对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示”，但对于何种情况下允许，未做进一步说明。项目资产权属影响到融资可行性和风险大小。如果相关土地、基础设施等不属于项目公司所有，那么项目公司试图就土地或设施设立担保物权，并获得银行贷款的合法性就是存疑的。

其次，政府向社会资本转让或出租资产的PPP项目中，涉及到“政府移交资产”的产权问题。对于存量项目，涉及到项目资产所有权（或运营权）的转让、项目运营中公共服务的收益权界定，等等。PPP项下的股权回购、国有资产转让、项目设施转让等与国有资产管理的系列要求如何协调，在制度规定上尚不明确。

再次，PPP项目运营期结束后资产所有权归属，涉及到“社会资本资产移交”相关产权问题。PPP项目往往采取较为复杂的融资和交易结构设计，不同项目对应的移交方式不同，较常用的是项目公司清算并移交资产、股权移交和无偿移交等。具体说，运营所需资产的所有权（包括划拨土地使用权等）如何确认和评估；是否需要遵循《国有资产法》规定的“资产评估”程序；是否允许采用协议转让方式，还是需要遵循国有资产管理规定，采用竞价方式进行，这些问题实操中较模糊。许多PPP项目在引导投资时，较注重投资、建设、运营等前期流程，合同中未就资产移交条件、移交价格、移交内容和标准等方面做出详细规定，或者设计过于粗略。

2.项目公司股权变更相关问题

社会资本方基于风险隔离及投资退出等考虑，倾向于在项目公司层面灵活选择直接或间接转让项目股权；政府方基于整个项目具体有效实施的考虑，往往会设定锁定期，即使在锁定期后，仍然需要政府方的事前批准才能实施股权转让。《PPP项目合同指南（试行）》中将锁定期作为“股权变更限制的最主要机制”，并附之以特定主体禁入机制，这些限制股权变更和转让的规定与PPP项目长运行周期、大规模融资的特点存在矛盾。

此外，社会资本完成融资责任的落实，是否作为项目合同生效的前提条件？比如一开始谈判的时候，因为急于上项目，建设方的社会资本在没有找到合适财务投资人的情况下就与政府签了合同，之后，社会资本方欲把其在SPV公司里的股份转让给财务投资人。如果在锁定期内，股权转让显然是不允许的，但与社会资本方正常融资或退出的诉求相悖，有无特例情况，经过什么程序变更，实操中存有很大困惑。

3.PPP项目工程变更相关问题

在PPP项目实施过程中，会遇到增加或减少工程量的情况，甚至变动幅度很大，利益相关方怎么实施变更，跟现有的工程变更制度和采购制度是否一致，进一步讲，之前做过物有所值评价论证，工程变更后到底需不需要再论证，有待进一步澄清。

（二）项目公司资本金占比过低、杠杆率偏高的问题

项目公司资本金结构主要是指项目公司初始股东的构成，建设期项目能够吸引的股权投资不多，项目股东主要是承包商、建筑商、运营商及专业投资机构等。不同项目需要有合理的项目参与方参股并占据控股地位，如果资本金结构不正确，很可能影响项目整体协调，最终导致项目失败。

按国发［2015］51号文①《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发［2015］51号文）。规定，城市和交通基础设施项目资本金比例不能低于20%，实操中项目都尽可能往这个最低限上靠。大量项目基本都是银行贷款，项目20%的资本金去对应60%以上的固定资产；杠杆率高了以后，未来的还本付息压力会一直很大，使企业把大量的流动资金用来还息、形成固定资产。甚至部分地区“空手套白狼”，尝试“平滑基金”的模式，先利用地方政府信用从银行借钱，把项目包装做大以后再转手，或者是申请上级补贴，通过金融工具解决了政府投融资的短期问题。如果市场状况不佳、项目亏损，银行会逐渐退出PPP市场，项目融资的资金成本会大比例上浮，给SPV公司带来较大的债务风险，这些高成本的债权融资也将直接降低项目的物有所值。

从政策制定角度，项目资本金比例要求是一个两难的选择。资本金比例要求过高，权益投资人投入项目的资金过多，承担的风险越高。但如果资本金比例要求过低，可能的后果是导致项目公司融资困难，或贷款银行会要求股东担保及其他增信措施。从英国的经验看，英国财政部于2012年公布“关于公私伙伴关系新模式”政策文件（简称：PF2政策），相比原有的PFI，PF2更加强调政企合作伙伴关系和促进融资方式多样化，尤其鼓励政府参与股权投资。PF2模式下资本金比例明显提高，从而有力地化解了资金紧缺时私人融资的局限性。

（三）PPP资产证券化存在诸多障碍

PPP中金融机构的退出方式通常有以下几种：项目分红、项目清算、股权回购/转让、资产证券化、资本市场上市等，但当前金融机构更多是通过项目收益、回购等方式退出，通过资产证券化、上市等渠道退出的很少。

不少金融机构在探索推进PPP项目资产证券化，但尚处于起步阶段，存在着诸多障碍。PPP项目资产证券化的操作细则尚未出台。资产证券化产品的存续期限一般在5年以内，需要发起人以回购、差额补足等方式提供增信，无法实现资产的真实出售，与PPP项目生命周期不匹配。地方债务信用评级标准不太统一。PPP项目整体收益率不高，对投资者吸引力不足。还有一大难点是，资产证券化的核心是依靠现金流，而不是依靠主体的信用，市场做资产证券化的时候一般要看项目连续三年的财务报表，但现有PPP项目极少有运营满两年且盈利的，PPP资产证券化的真正落地可能还要往后再推几年。

二、PPP支出责任管控中的困惑与问题

（一）关于PPP项下的债务核算

从国际经验看，PPP项下债务核算不明确将会带来财政风险。以英国为例，起初英国财务准则委员会认为大部分PPP项目资产负债应该计入公共部门资产负债表；财政部认为把PPP作为表外融资工具，大额资产负债不应该计入公共部门的资产负债表，双方就此问题分歧很大。一段时间内，包括英国在内的欧盟很多国家广泛采取PPP模式，一个重要原因就在于，政府投资建设的PPP项下负债和资产不需要计入政府资产负债表，这样就可以避开《马斯特里赫特条约》中提出的“指导线”限制。后期欧盟意识到问题的严重性并开始堵住漏洞，于2004年出台新的规定，明确如果某个PPP项目的施工风险和需求风险同时由私人部门承担，那么这个PPP项下的资产负债计入私人部门，否则应该计入公共部门。

我国PPP项下的一些资产负债到底是计在政府还是私人部门账上？至少目前PPP项下融资的主体还不是政府，而是社会资本方或SPV公司，债务主体也是社会资本或SPV公司，但是政府潜在的债务风险很大。

如部分地区为了吸引社会资本，过分强调PPP作为政府融资工具的作用，在SPV公司中依然置入政府主导项目的条款，往往混淆参与各方的权责，使SPV无法有效隔离风险，导致政府事实上承担了隐性或无限的风险连带责任。

实操中，PPP重施工建设、轻产业运营的现象普遍。很多社会资本就想先拿到施工利润，尽可能做大“施工”的规模和占比，试图通过扩大建设期的利润覆盖项目成本，而不愿通过提高“运营”效率拿到后期利润；有些甚至直接跟政府签订回购协议，没有实现长期的风险共担。这不仅与发挥PPP模式的积极作用相悖，而且会造成政府或有负债风险的隐匿、低估和错配。

对于政府付费和可行性缺口补助两类项目，我国地方政府在PPP项目长周期运营中需要承担相应的支出责任。尽管付费多少往往与服务绩效挂钩，但如果对于此类支出责任没有纳入中期财政规划，或者虽然纳入，实际上不能逐年安排预算，导致政府在PPP项目合同下无法履行支付义务，最终就会形成直接债务。倘若这一逻辑成立，PPP政府支出责任的性质认定，及其如何与预算管理和中期财政规划有机衔接，理应进入财政管理部门的视线，并及时纳入后续相关规定的规制范畴。

（二）关于财政可承受能力10%的限额

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》提到，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，但同时也说到“省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例”。这个财政可承受能力“10%”的限制给地方投融资创新带来很大的困惑与约束，且在部分地区已屡遭突破，并未形成实质性约束。一些县、区PPP项目推进难度很大，在财政承受能力范围内能够做的PPP项目非常少。

进一步讲，10%的刚性限制是否合理，是否要考虑不同PPP项目特征，是否要考虑PPP和政府购买服务项下支付责任的加总，是否要考虑地区未来的潜在财政支出责任、各项债务偿付的结构配比，是否可以将额度跨年度调剂使用等等，这些问题值得管理部门深入思考，以形成有效的PPP财政管理框架。

（三）关于用政府购买服务支出来代替PPP里的长期支付责任

实践中，多个地方政府更愿意走政府购买服务的方式去实施一些基础设施的建设，到底这种方式可不可行、允不允许，尚未达成足够的共识与明确的认知。政府购买服务省去了PPP模式中的若干评估报告，程序及操作流程上简便快速、不受10%的红线限制，且直接的政府信用更容易被金融机构接受，一时间成了地方政府绕开国发［2014］43号文①《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号文）。、PPP模式变相融资的灵丹妙药。可以说，根据财金［2016］92号文，将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任是被明确禁止的，但相关的强制性约束执行得很不到位。

三、相关政策建议

（一）正确区分政府购买服务、股权投资和PPP

严格禁止用政府购买服务方式实施PPP。理论上PPP包含政府购买服务，但概念上很难区分，可直接从特征上，以是否形成资产对PPP和政府购买服务进行区分。将政府购买服务的适用范围明确限定在“政府履职所需服务事项”，并通过清单管理，彻底解决两者之间的混淆和冲突。通过把政府购买服务支出承诺纳入财政风险监控的范围，避免地方政府钻空子。

对政府的股权投资，要明确股权与债权的差别，财政支出责任要与股权资产、未来收益相对应，通过制定分类可行的绩效评价机制，使政府股权投资基金的政策性目标与商业性目标相协调。

此外，通过设置负面清单、提出不适用PPP的情形，以帮助政府和企业迅速判断项目是否适用PPP；可以部分列举已经成功运用PPP的项目类别清单；而物有所值的判断标准和操作方法，对一个具体项目是否适用PPP起决定性作用。

（二）完善PPP资产管理制度

PPP项目资产管理涉及到产权界定、股权变更、会计处理、资产监管等法律问题。

首先，明确PPP项下资产产权归属。对于存量项目，如果涉及政府存量资产转移给社会资本，政府获得相应的资产转让收入，应严格遵循《国有资产法》规定的“资产评估”程序，防止国有资产流失，并在政府综合财务报告和PPP综合信息平台上进行披露。对于新增项目，应按照最终资产是否移交给政府进行区分。如果尚未移交政府，在项目合作期内，应放松政府对其资产所有权和收益权的控制，明确项目公司可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但通过完善PPP信息披露制度加强市场对项目前景的评价。如果在项目运营结束后移交政府，须严格按照合同约定对移交资产评估、登记，同时在政府综合财务报告和PPP综合信息平台上进行披露。

其次，完善项目公司股权变更相关制度。避免单纯地将锁定期作为“股权变更限制的最主要机制”，应将限制退出的关注点转向融资能力、技术能力、管理能力等PPP项目有效实施所需要的重点上来，并以此为条件进行供给侧的创新设计。推动PPP股权交易平台的设立和发展，依托多元化的产权、股权交易市场，为社会资本提供市场化的退出渠道。

再次，适当增加政府对PPP项目的股权投资，以利于提高资本金比例。政府部门适当的股权投资，一方面有助于参与PPP项目公司关于运营管理的战略决策，提高项目的透明度，更好地控制风险；另一方面有助于降低项目公司的融资成本，缓释杠杆率过高的风险。政府可以通过直接资本投入获得项目股权，也可通过放大PPP引导基金间接参与项目公司的股权融资。

（三）加强PPP财政支出责任管控，实施地方财政风险测试

一是明确PPP项下的政府财政支出承诺不属于政府债务，但应尽快纳入地方政府财政风险监控的范围。原因在于：首先，PPP财政支出承诺尽管与政府负债非常相像，但“支出责任”是承诺未来的支出，未必形成债务；“支出责任”只能作为判断财政支出未来“刚性”程度的依据之一，但如果财政未来年度如约支付，就不会形成债务。其次，债务归属总是与它的资产归属联系起来的。如按揭购房，此后的房屋产权明确归购房人所有，欠银行的债务自然计在购房人名下。一般来说，PPP项下资产产权归项目公司所有或归股东所有，负债自然计在项目公司名下。若政府以实际的资本金投入获得相应股权，未来的运营补贴、配套投入等支出承诺不应纳入直接债务的范围。实操中部分地方名为股权投入，实际上仍是简单债权融资，这种“明股实债”项目应尽快清理和甄别。同时要求地方政府将配套投入、运营补贴等PPP项下的支出责任纳入中期财政规划。

二是支出责任上限标准弹性设置。建议对财力状况相对较好或确有需求的县（市）允许支出责任额度适度上调。允许额度跨年度调剂使用，或者参考政府性基金预算支出规模的10%上调上限标准，弹性控制县级支出责任上限标准。

三是注重隐性债务和或有债务监控。将PPP、政府购买服务等项下的支出承诺，统统纳入地方财政风险测试的范围，尽可能对地方财政风险测试实施较统一的指导意见。由于或有负债的发生具有不确定性，其发生的金额大小可以按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》风险承担的测算金额确定，作为重要事项在综合财务报告附注中揭示。在中期预算制度和政府综合财务报告制度尚未健全的情况下，对于单纯政府付费式的PPP模式应谨慎推行。尽快建立全国性的、完整规范的PPP项目库，严格监管财政补贴的合理性和地方跨期支付能力。对于PPP项目可能出现的“下级政府未及时足额向社会资本支付政府付费”情况，明确究竟是哪方的责任。

（四）推动PPP融资机制创新

更好地发挥PPP引导基金的作用。多省已设立的PPP引导基金，政策支持力度有待进一步加大，以引导民营资本参与PPP项目，发挥引导基金增信、项目示范、项目推介等多重效应。此外，当PPP项目从市场融资遇到困难时，在一定条件下由PPP引导基金提供临时的、可退出的援助，也可由引导基金与政策性银行、亚洲基础设施投资银行等开发机构一起贷款，缓解项目资金困境。

选择部分区域、行业的PPP项目进行金融创新试点，破解PPP融资中的资产期限错配问题。适当降低PPP资产证券化门槛，为PPP金融市场发展构建系统性框架。鼓励社会资本产融结合，支持金融机构与运营商等以组建联合体方式投入PPP项目。广泛吸纳保险资金、企业年金等长期资本进入PPP金融市场。

借力地方债券市场逐步完善的契机，形成良性互动、互促发展、规范高效的地方债发展格局，助力PPP金融市场良性稳定发展。全面推广并不断完善权责发生制政府综合财务报告制度，建立统一的地方政府信用评级体系，树立以信息披露为核心的投资者保护机制。

［1］曾晓安.用PPP模式化解地方政府债务的路径选择［J］.中国财政，2014（9）.

［2］缪小林，程李娜.PPP防范我国地方政府债务风险的逻辑与思考——从“行为牺牲效率”到“机制找回效率”［J］.财政研究，2015（8）.

［3］姚东旻，李军林.条件满足下的效率差异：PPP模式与传统模式比较［J］.改革，2015（2）.

［4］吉富星.我国PPP与政府性债务问题的研究［J］.财政科学，2016（1）.

［5］丁绪瑞.完善PPP投融资体制法律研究［J］.开发性金融研究，2015（1）.

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［7］樊轶侠.运用PPP治理地方政府债务需注意的问题［J］.中国发展观察，2016（3）.

［8］From PFI to PF2：the reform of the Public Private Partnership model in the UK，AndrewBuisson，Norton Rose Fulbright，2009.

［9］Avoiding disputes under PFI/PF2 contracts.The Procurement and Outsourcing Journal，March 2017.

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）

Certain Issues of Asset and Expenditure Responsibility Management and Control in PPP Model

Wang ChaocaiFan Yixia

in PPP model,clearly recording the assets,expenditure responsibility,and debt obligations of gov-ernment,reasonably matching assets and liabilities,are of considerate significance to prevent and control debt risks of local governments.Thus,it's important to distinguish government service purchase,equity investment, and PPP,also clearly define the ownership of property,change of equity,the supervision of assets.This report argues that,in the PPP model,the commitments of government fiscal spending does not belong to government debt,and should be monitored as local government fiscal risks.Also,the role of PPP guiding fund can be better played,PPP financial innovation to be promoted to solve the mismatch of asset maturity during the financing process.

PPP;Assets Management;Expenditure Responsibility

F812.2

A

2096-1391（2017）04-0039-07

* 本文部分内容根据中国财政学会投融资研究专业委员会“2017年年会暨地方政府投融资创新与债务管理研讨会”综述提炼而成。