控数量、提质量，走“少而精”的特色小（城）镇发展之路—陕西省、甘肃省特色小（城）镇建设调研报告

■ 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调研组

控数量、提质量，走“少而精”的特色小（城）镇发展之路—陕西省、甘肃省特色小（城）镇建设调研报告

■ 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调研组

在特色小镇建设热潮下，落后地区如何借鉴发达地区经验，凭借本地产业基础、自然风貌、历史文化等特色资源开展特色小镇建设，是摆在大多数西部地区面前的一个共同课题。受国家发改委规划司委托，城市和小城镇改革发展中心赴陕西省和甘肃省进行专题调研，实地考察了陕西西咸新区茯茶小镇、甘肃兰州青城古镇、定西首阳中药材小镇等14个特色小镇，了解特色小镇的规划、建设、运营情况。主要情况如下。

一、基本情况及主要做法

甘肃培育的特色小镇均为建制镇，陕西特色小镇以建制镇为主，也有少部分以功能片区为基础的特色小镇。从两省特色小镇的产业类型看，主要有三类：一是以旅游资源、现代农业为基础，主打旅游主题的特色小镇，如甘肃青城历史文化小镇、河口黄河风情小镇、双湾香草小镇、甘泉民俗风情小镇等；二是具有一定产业基础、初步形成产业链条的产业主导型特色小镇，如西咸新区茯茶小镇、甘肃首阳中医药小镇、清源葡萄酒小镇等；三是提供一类专门服务或发展专门行业、以特色功能片区为主的特色小镇，如西安周边的基金小镇、智慧学镇、广电小镇等。两省特色小（城）镇建设，普遍较为重视挖掘特色产业、利用原有建设基础、突出利益共享、强化改革创新，好的做法有以下四个方面：

（一）突出特色产业，注入持久发展动力

调研的特色小镇都突出一个特色产业，并向产业的上下游延伸，同时通过“生产+旅游”“农业+旅游”“文化+旅游”等方式，提升产业复合功能。例如，定西市首阳镇以中药材种植为基础逐步发展壮大，形成育苗—种植—中药切片—中药单方制剂等一条完整的产业链，年交易中药材25万吨、种子8000吨、饮片15万吨，交易额达到32亿元，是全国四大中药材集散地；年加工中药材5万吨，产值近10亿元，全镇从事中药材产业的人数占劳动力总数的2/3。茯茶小镇围绕茯茶文化开发出茯茶加工—研发—旅游—文化—展示的全产业链，已经集聚茯茶企业90多家，年产值10亿多元，带动本地就业岗位近3000个，带动创业238人。清源葡萄酒小镇以葡萄酒文化为主线，按照“小酒庄大产区”的理念，推动土地流转，使农民变成农业职业工人，全镇农民人均纯收入约12000元，高出全省平均水平近50%。

（二）不搞大拆大建，提升镇区承载能力

大部分特色小镇非常重视基础设施建设，通过加大基础设施投入，提升了镇区承载能力、改善了镇区形象。例如，咸阳五泉镇近年来完成了供水供热、污水处理、中小学校等26个项目建设；兰州青城镇利用世行贷款4968万元完成水冲式厕所、垃圾填埋场、垃圾台及污水处理厂等设施建设；河口镇投入超过5300万，对核心区内的供水、强弱电管网等进行入地改造，核心区内已实现所有管线入地。在建设过程中，一些小镇没有选择大拆大建，而是通过就地改造和维护，在提升镇区功能的同时，还保留了乡村的原始风貌，降低了开发成本。例如，茯茶小镇在建设初期没有对双赵村进行整体搬迁，而是对村里的上下水、道路、照明以及墙体外立面等进行改造提升，原计划要投资5亿元，实际只用了1亿元。青城镇依托镇区3条主要古街巷、18个主要古建筑院落，从外立面整修上下功夫，逐步恢复古镇风貌。

（三）注重利益共享，带动村民增收致富

大部分特色小镇在建设中都注重农民的参与，农民可以通过参与经营、出租、就业、入股等方式取得多方面的收入，对提高农民收入产生了较好的效果。例如，茯茶小镇发展起来以后，本村农民不用外出打工便可以就近就业，还可以利用宅基地改造或者租赁门面房做点小生意，每个10平方米的店铺每年收入在10万元以上；还有的村民将宅基地租赁出去，每年租金收入在10～50万元不等。青城古镇和河口镇开展古镇恢复开发建设以来，当地农民将沿街门市房统一交给镇政府修缮后，签订10年合同，既可以自主经营，也可以按照按合同每年获得租金。兰州河口镇村集体以土地及其他投入等占20%的股份，获得运营后的盈利分红。

（四）着力改革创新，灵活运用土地政策

在特色小镇建设中，解决新增用地指标是一个突出问题。从陕西和甘肃两省的实践来看，很多地区灵活开展创新，取得了较好的效果。一是利用增减挂钩政策。陕西省从2011年开始就支持重点镇1000亩增减挂钩指标。五泉镇的农耕文化产业园项目总占地76亩，其中80%的土地是利用增减挂钩指标获得；二是开展存量土地再利用。五泉镇的天和蘑菇庄园没有采取新建厂区，而是租赁了本地闲置的国营粮库，既节约了土地成本，又利用了闲置土地；三是积极探索农村建设用地改革。天水市麦积区甘泉小镇，由当地企业出资8000万元，村集体整理出110亩建设用地，并以土地入股，联合发展民宿旅游。

二、总体判断与政策建议

陕西和甘肃两省城镇化水平大大落后于全国水平，人口向县城和重点镇集聚的趋势仍较为明显，调研的多数村镇在县城买房的比例在10%左右。在县城基础设施和产业基础较为薄弱的情况下，难以有财力对大量小城镇建设给予强有力的支持。未来西部地区就地城镇化的关键还应依托县城，并选择有条件的特色小镇进行重点打造，形成新的人口和产业集聚载体。因此，西部地区要在坚持市场导向的前提下，将政府有限的资源支持与引入市场主体更紧密地结合起来，走“少而精”的特色小镇发展路子。

（一）严格控制数量，加大支持力度

对于西部地区的特色小镇，在建设标准、产业、投资等方面要适当降低标准，不能照搬江浙地区的标准。按照“严把特色产业关、定准服务对象位”的原则，严格控制西部各省市特色小镇建设的数量，防止追求数量、盲目跟风。对认定为特色小镇培育创建的镇，要切实加强土地供给、基础设施投入、改革试点等方面的支持。

（二）鼓励改革创新，推进强镇扩权

将有条件的西部县城城关镇纳入特色小镇创建范围，鼓励特色小镇在农村集体经营性建设用地入市、宅基地使用制度、基础设施建设投融资等方面积极探索，将特色小镇打造为城乡资源要素顺畅流转、高效配置的系统集成平台。对纳入特色小镇建设范围的非县城类小城镇，其管理职能和权限可按照县城或特大镇对待。

（三）坚持多元主体，实现优势互补、利益共享

在特色小镇建设的不同阶段，发挥好不同主体的作用。前期基础设施建设和环境打造阶段，要通过发挥政府资金引导效应，引入企业参与；中期项目包装、设计推广等，需要借助专业机构的力量和优势；后期运营可以交由专业企业或者多方合作成立的企业。要创造条件让小镇所在地区的农民和村集体参与到小镇建设中，确保当地百姓能从小镇建设中长期受益，努力把特色小镇打造成“政府、企业、集体、农民”的利益共同体。

（四）控制用地规模，抑制地产冲动

科学合理论证特色小镇规划，制定规划实施进度表，建立特色小镇规划实施跟踪机制。强化用地规模控制，避免规划盲目做大，在“总量控制、挖掘存量”的原则下，对特色小镇用地需求予以重点保证，鼓励运用增减挂钩、低效用地、低丘缓坡、宅基地入市等多种方式盘活存量。在适度增加产业用地、商业服务业供地的同时，严格控制住宅用地比例，防止特色小镇“房地产化”。

（五）加强交流培训，营造良好氛围

各地对特色小镇政策充满期待，希望获得更多支持的心态很普遍。建议组织专门面向西部的特色小镇“精准”政策解读，并定期组织经验交流会和现场会，在西部发掘适当典型。同时，要为西部一些具有良好基础和特色资源的小镇搭建推介平台，吸引更多企业关注西部特色小镇。