政府与“社会组织”合作养老机制的建构

周澜

【摘 要】 本文在对西安市H区居家养老服务中政府与“社会组织”合作机制进行实证分析基础上，探寻出完善政府与“社会组织”合作养老机制的应有路径：指出只有在政府与“社会组织”合作平台无缝建构基础上，全面提升“社会组织”能力，建立政府与“社会组织”真正平等、互动伙伴关系才能实现两者的互补共强。

【关键词】 政府；社会组织；合作养老

一、研究的缘起

西安在我国大型城市中是属于老龄化程度较高的城市之一。截至2009年底，西安60岁以上老年人口为125.68万人，占全市总人口14.9%。[1]养老，如何养老，是我们这个“未富先老”的社会面临的重大挑战。据调查资料显示西安市全市每百位老年人拥有养老床位数0.55张，入住老人仅占全市60岁以上老人总数的3%，养老床位稀缺远远无法满足社会需求，“院内养老”的方式在推行中遭遇现实困境。同时我国大多数的老年人不愿意离开自己生活多年的固有环境到一个完全陌生的环境中居住，所以“居家养老”这种方式更加贴近中国老年人的心理，也更符合中国的国情。

但目前我国居家养老服务尚处于起步阶段，居家养老服务和产品供给不足、市场发育不完善，政府与“社会组织”均无力独自担此重任，通过政府与“社会组织”合作供给来解决居家养老难题成为一种可行的选择。而本文以H区社会化居家养老服务模式为例对政府与“社会组织”的合作机制进行实证分析，并探索未来完善政府与“社会组织”合作养老机制建构的应有路径，以期对居家养老服务的实践有所裨益。

二、西安市H区居家养老服务中政府与“社会组织”合作养老机制的实践探索

1、样本简介

西安市H区地处西安市核心地带，是西安市的文化、经济强区。截至2010年底，全区74万人口中，60岁以上老人超过10万，占全区总人口的13.5%，人口老龄化、高龄化和空巢化趋势加剧。西安市H区政府经过仔细调查研究，从社会化养老服务体系建构的视角，建立并完善了“居家养老为基础、社区照料为依托、机构养老为补充”的养老服务体系，经过多年的探索和精心培育，H区创设了“政府主导、社会参与、市场运作”的社会化居家养老服务模式，受到了H区内大部分老年人的欢迎。

2、西安市H区居家养老服务中政府与“社会组织”合作机制建构的实证分析

（1）政府与“社会组织”合作平台的搭建。西安市H区通过重整政府政务服务资源和区内各种便民服务资源，搭建起区级、社区两级服务平台；同时建立起三级管理网络，成立了H区区级“居家养老服务”指导小组、街道“居家养老服务”领导小组和社区居家养老服务站。H区区级服务平台主要是为老人提供多种类型的“居家服务”。比如H区居家养老服务信息中心为老年人提供了各种方便、快捷的服务，使H区的老人不出家门就可以通过网络、手机、电话等方式，得到居家服务、心灵关怀、医疗服务、紧急救援等20大类140多小项服务。平台建立后，服务平台可以及时根据老人的呼叫安排不同类型的服务，并收集老人对服务评论的反馈信息，实现对服务的全方位、全过程监管。同时H区还有20多个小区建立了“社区居家养老服务站”，整合社区内的各种资源为老人们提供各种居家养老服务，组织志愿者为老年人提供各种送温暖活动，受到了H区内各个社区老年人的拥护。

（2）政府与“社会组织”合作关系的初步建立。在H区的社会化居家养老服务供给过程中，政府与“社会组织”的合作关系主要有两种：

第一，政府与“社会组织”依附性合作关系。西安市H区2009年以来，在政府主导12个社区居家养老示范站相继建成并投入使用，用来承担政府移转或委托的居家养老服务职能。H区12个社区养老服务站的办公场所、人员经费基本上都是由H区政府出资提供。H区政府规定，只要社区充分利用自身条件积极创建“社区养老服务站”的，H区政府给予8-10万元的启动资金用于其硬件的建设。同时每年区政府都会对全区“居家养老服务站”进行评优活动，对其给予2-3万元的奖励。社区“居家养老中心”由于在资金、资源、人员管理上都高度依赖政府，不具备独立性、自主性。因此，此种合作关系特点是政府主导，“社会组织”处于附属地位。

第二、政府与“社会组织”是一种独立性非竞争性合作关系。这种合作方式以H区政府购买如亲居家养老服务中心服务为典型代表。H区如亲居家养老服务中心成立于2009年，是民办非企业单位性质的社会组织，具有独立法人地位。H区政府与服务中心签订外包服务合同，政府將购买服务对象的居家养老服务委托给服务中心，购买服务资金从最初每年50万元增长到如今每年170万元。在服务承包方选择上，H区政府没有采取公开招标方式，而是基于如亲居家养老服务中心在H区养老服务行业的较高声誉以及专业化的服务，直接认定该中心承担H区孤寡、伤残、特困、高龄老人居家养老服务的无偿提供。政府又将H区居家养老信息中心以项目委托方式委托给服务中心运营，如亲服务中心又作为居家养老信息中心的运营主体。

三、完善我国政府与“社会组织”合作养老机制的路径

1、政府与“社会组织”合作平台的无缝建构

西安市H区各街道建立了“居家养老服务站”，以社区为平台为居家老人提供一般生活服务（如老人餐桌、日间护理）、特殊照料服务（如残疾老人、失能老人特殊照顾）。政府通过对“居家养老服务站”进行补贴及奖励方式支持社区养老服务，而“社会组织”则通过加盟方式参与到“居家养老服务站”的各项养老服务中，“居家养老服务站”成为了政府与“社会组织”养老合作机制的重要平台。政府未来要加强社区“居家养老服务站”的建设，从资金、场地、政策等方面进行全力支持，同时将其建成社区居家养老服务组织建设、监督管理、绩效评估的重要平台，使其具备社区居家养老服务信息储备、膳食供应、服务派送、老年康复、日托服务的复合功能，更好发挥其政府与“社会组织”合作平台的重要作用。同时政府还应进一步加强区级“居家养老服务信息中心”的建设。在未来“居家养老服务信息中心”发展中，政府应更好的肩负起政策支持、服务标准制定、监督管理的职责，同时应在委托合同签订过程中更多引入市场化模式，在招标过程中让更多优秀的“社会组织”参与到竞争中来。[2]

2、加强“社会组织”的能力建设，提升其合作主体地位

“社会组织”还应加强其能力建设，提升其合作主体地位。首先要加强多方筹资能力，一方面要从多方争取政府的资金支持，同时还要提升自己的募集善款的能力，鼓励企业和个人对“社会组织”的捐赠；另一方面要尽量通过提供差异化养老服务获取一定的收入。其次，要加强自身的制度建设，完善“社会组织”内部治理结构，建立严格、透明的财务管理制度，构建良好的人力资源管理体系，建立专业化的人才管理队伍。同时还应建立“社会组织”的信息公式制度，及时把“社会组织”的相关信息通过各种途径公布出来，方便社会公众的查询、监督。

3、建立政府与“社会组织”真正平等、互动的伙伴关系

首先，应从两者的“依附性合作”、“独立非竞争性合作”关系转为“独立竞争性合作”关系。在政府购买居家养老服务合同签订中，应最大程度引入竞争机制，采取公开招标方式选取最合适的“社会组织”承担居家养老服务供给。从法律、制度层面完善政府购买“居家养老服务”的操作流程和招投标过程，做到招投标信息的提前公示，招投标过程的公开、透明，鼓励有资格的“社会组织”参与投标，择优选择，提高居家养老服务供给的效能。[3]

其次，建立政府与“社会组织”契约化合作机制。政府与“社会组织”应建立契约化的合作机制，政府与服务承包方（社会组织）必须签订合同，并且在合同中对于政府的职责、监管责任及方式、应承担义务都应有明确规定，防止政府职能的逾越，保护“社会组织”的独立性；同时合同应与“社会组织”明确约定提供养老服务的类别、服务质量标准、提供方式，为后续评估提供明确标准。如果“社会组织”提供的养老服务没有达到约定标准，政府可依据合同重新选择合作者；在合作过程中如果出现纠纷，双方都可求助于司法途径予以解决。

最后，建立政府与“社会组织”的相互协商、相互配合的机制。一方面政府应该在“居家养老服务”政策制定中多听取“社会组织”的意见，培养“社会组织”的主体意识，同时通过发布“社会组织”的公共信息，提升“社会组织”的责任意识，从而对“社会组织”的发展施加影响；另一方面“社会组织”也应增强与政府互动的意识，在不断提升自身能力的基础上，利用更多的机会向政府表达社会公众的意见，通过多种方式影响政府的決策和行为，为自己争取更多的生存资源、空间增强组织的活力。

【参考文献】

[1] 西安市H区养老模式，助老年人安度晚年.[EB/OL]http：//www.965668.cn/index.html，2012-9-4.

[2] 丁煜、杨雅真.福利多元主义视角的社区居家养老问题研究——以XM市XG街道为例[J].公共管理与政策评论，2015.4.

[3] 张勇敏.合作治理下政府与民间组织关系的法理探析—以宁波市政府“居家养老服务体系”项目为例[J].浙江万里学院学报，2014.5.

【作者简介】

周 澜（1976-）女，湖南常德人，硕士研究生，西安科技大学人文与外国语学院讲师，主要研究方向：“社会组织”相关治理研究，公共部门人力资源管理.