“五位一体”行政审批中介服务模式研究

章敏敏　刘耀臣

摘要：

“五位一体”行政审批中介服务模式是我国行政审批制度改革的一项创新举措，在促进简政放权、提高政府治理能力、推进现代市场体系建设、促进社会治理体系创新方面发挥着重要作用。但在实践中也有需要进一步完善的方面。加快推进我国行政审批中介服务改革，应做到以下几个方面：以社会治理理念为指导，推进行政审批中介服务治理主体的多元化；重整行政管理文化，做好行政审批中介服务改革的“软件建設”；依法规范行政审批中介服务；加快行政审批中介服务标准化建设；推进行政审批中介服务方式智能化创新；建立科学的绩效评估标准；处理好顶层设计与地方创新的关系。

关键词：

“五位一体”；行政审批中介服务；审批标准化；审批权责体系；审批信息化

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）01-0040-05

一、 引言

2001年10月，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，标志着我国行政审批制度改革工作的正式启动。我国的行政审批制度改革一直以放松管制、让位于市场为主旨，并取得了一些重要成果，但不可否认，继续深化行政审批改革依然任重而道远。其中，行政审批中介服务一直被认为是行政审批改革的“肠梗阻”，存在高垄断、乱收费等现象，在一定程度上打压了社会活力、降低了企业的创造力、阻碍了经济发展。究其原因，主要有以下几个方面[1]。第一，审批体制有待突破。政府机构设置不统一、审批工作岗位职责不明确，同时存在部门之间信息不共享等问题阻碍了行政审批制度的进一步深化。第二，审批标准化有待提高。许多地方的审批项目没有统一标准，其立废的随意性比较大，甚至出现明减暗不减、明减暗增或变相审批的情况，同时审批监管和审批流程方面也缺乏统一标准。第三，审批权责体系有待健全。一方面，行政审批权力在下放的过程中经常出现下放不到位的情况；另一方面，权责不对等使得下级部门不愿意承担责任、不愿意监管甚至敷衍了事，在一定程度上助长了行政审批中违法犯罪现象的出现。第四，审批信息化有待提升。主要体现为：审批系统的多样性为审批业务的信息共享和无缝对接带来了难度；业务处理主要是线下联系，线上联系较少；审批服务缺乏有效的智能化测评办法。

为解决行政审批中介服务中的顽疾，各地都在积极探索解决办法。天津市于2005年6月13日颁布了《天津市市场中介机构管理办法》，在一定程度上规范了中介机构的行为，但中介市场仍然存在一些问题：第一，有的审批中介服务项目于法、于规无据；第二，中介服务审批程序不规范、审批效率低；第三，存在重审批、轻监管、乱收费现象；第四，行政审批中介服务领域有违法违纪现象发生。从2013年开始，天津市又陆续出台了《天津市人民政府办公厅关于清理规范行政审批中介服务工作的实施意见》、《天津市审批办关于进一步做好规范行政审批中介机构工作的通知》、《天津市中介机构提供行政许可要件评价考核办法》等文件，以期推进中介机构规范运作、健康发展。经过三年的创新探索，天津市最终形成了由行政审批管理部门、行业主管部门、行政许可实施部门、行业协会以及中介机构组成的“五位一体”行政审批中介服务模式，该创新模式是地方审改创新的一个经典案例。

二、“五位一体”行政审批中介服务模式的创新实践

行政审批中介服务是指企业等行政审批申请人在政府部门的要求下委托中介服务机构为其开展的有偿服务，这些服务在行政审批中扮演着重要角色，是行政审批的前置条件。为了贯彻党中央、国务院关于清理规范行政审批中介服务、继续深化行政审批制度改革的要求，从2013年开始，天津市针对行政审批中介服务中存在的“难点”、“痛点”问题进行创新探索与改革，最终形成了“五位一体”行政审批中介服务模式，其创新做法主要有以下几方面。

第一，审批体制方面的创新。天津市扩大了审批主体，优化了审批组织结构，从而理顺了政府、市场与社会之间的关系，也使各部门的职权得到了合理配置。在“五位一体”行政审批中介服务模式中，市审批办负责对行政许可实施部门的评价工作进行考核；市发改委负责对中介机构进行综合管理，制定促进中介服务机构发展的各项政策；行政许可实施部门监督中介机构提供行政许可要件的行为，及时对其服务进行评价并将结果定期对社会公布；行业协会对本行业中介机构进行监督和管理，使其实现健康、可持续发展①。该模式克服了传统模式中行政审批机构设置不统一、审批工作岗位职责不明确以及未发挥多元主体共同参与社会治理的弊端，是行政审批中介服务审批体制的一大创新。

第二，审批标准化方面的创新。天津市为进一步提升行政审批改革工作的规范化和科学性，在审批标准化方面进行了创新。一是对中介机构的主体资格和服务质量进行标准化管理，开展“三清理、三规范、三提高”。“三清理”是指清理中介机构的资质资格、收费依据和服务规则；“三规范”指规范服务时限、收费标准和服务行为；“三提高”是指大力提高服务效率、服务质量和专业水平。这三项工作主要在中介机构的行业主管部门指导下开展，其他四个部门起辅助指导、监督作用。二是对中介服务机构的监管进行标准化处理，实行“黑名单制”。如果中介服务机构的服务反馈累计达到15次及以上“不满意”，该中介机构会被列入“黑名单”；自被列入“黑名单”之日起一年内，将不再具有提供行政许可要件的资格。这些标准化方面的刚性要求，约束了行政审批中介服务相关部门的自由裁量权，增加了行政审批过程的透明性，使行政审批中介服务的结果变得可预期。

第三，审批权责体系方面的创新。权责不匹配一直是审改的棘手问题，天津市“五位一体”行政审批中介服务模式在解决这一问题上的创新实践体现为：政府机构真正把权力下放，向全世界放开中介市场准入，使得进入天津市开展相关审批服务的中介机构数量大增，由2014年底的519家增加到目前的647家[2]；对“红顶中介”实施转企改制或与主管部门脱钩，破除行业垄断；向部分中介机构行业主管部门授权，由它们分别制定行业管理办法，强化过程管理。天津市审批服务权责体系方面的创新遵循了公平竞争的原则，有利于激发市场活力、铲除滋生腐败的土壤。

第四，审批信息化方面的创新。天津市把新的技术手段与行政审批相结合，通过智能化和信息化来提升行政审批中介服务的效率和服务质量。一是采取“互联网+中介服务”模式。中介服务机构可以以电子印章的形式提供审批要件，并把这些要件进行编码备案以备检查。二是建立中介服务机构服务系统与行政审批系统的信息共享机制，使双方在网上实现数据共享与业务互通[2]。

三、“五位一体”行政审批中介服务模式的积极意义及需完善的方面

行政审批改革十余年来，地方政府在推动行政改革的持续深入方面发挥着重要作用。“五位一体”行政审批中介服务模式是地方破解行政审批之困的创新探索，此模式除了推动行政审批改革走向纵深化之外，在以下几个方面也发挥着积极作用。

第一，有利于简政放权的推行，从而进一步提高政府的治理能力。一是取消、调整行政审批项目，使其他机构一起参与对行政审批中介服务的监管，遵循了行政审批的基本原则。凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出②。这一原则的背后是对政府权力的一种新的规范，也就是说政府的权力是有边界的，只有在这一边界范围内，政府才能集中精力更好地履行自己的职能。“五位一体”行政审批中介服务模式通过政府权力的“减法”来换取市场活力的“加法”，通过多元主体共同参与给政府“减压”，从而推进简政放权的顺利实施。二是简政放权改革也在传递着政府服务意识增强的信号。天津市各区县属审批部门原有审批人员共计3142人，经过改革后，现有审批人员共计1098人，减少了65%[2]。虽然行政审批人员减少，但促进了中介机构业务能力、服务水平和办事效率的提升：中介机构提供的审批要件数量由2014年的166个减少到目前的128个，减少了23%，出具审批要件的时间平均缩短30%，行政许可申请人对中介机构评价的满意率达到99%[2]。

第二，有助于推进现代市场体系建设。目前行政审批中介服务出现的政企不分、政府直接干预或变相干预过多、垄断严重、收费混乱、“红顶中介”等现象与现代市场体系的要求背道而驰，对现代市场体系的健康运行是一种极大的威胁。“五位一体”行政审批中介服务模式坚决杜绝垄断现象，向世界打开了中介服务市场，同时，该模式以“壮士断腕”的决心斩断中介服务机构与政府相关部门的利益勾连。这些做法有利于政府转变管理方式，为市场提供更优质的政务服务，为大众创业、万众创新营造良好的现代市场环境。

第三， 有助于推进社会治理体系创新。社会治理强调治理主体的多元化、治理手段的柔性化、治理空间的网络化和治理目的的价值性[3]。在社会治理过程中，政府、市场和非政府组织共同承担治理责任。截至2016年4月，“五位一体”行政审批中介服务模式共完成986個项目的多部门联合审批，同时实现了向中央平台的同步上传[4]。该模式正是对社会治理理念的实践，强调政府、市场和非政府组织共同合作以推进行政审批改革向纵深化发展，其价值取向正是维护公民权益、为市场经济发展提供安定有序的环境、激发社会的活力、为和谐社会的构建添砖加瓦。因此，“五位一体”行政审批中介服务模式的创新不仅为审改的持续推进助力，更有助于推进我国社会治理体系的创新。

天津市“五位一体”行政审批中介服务模式具有积极意义，但在实践中也有需要完善的方面。

第一，如何建立行政审批中介服务文件的事前评价、合法性审查以及事后监督制度。为了增强行政审批中介服务的规范性，“五位一体”行政审批中介服务模式需要建立相应的文件事前评价和审查制度，包括邀请一些高等院校、科研机构作为独立的第三方对将要出台的文件进行合法而又客观公正的审查。同时，要落实事后评价制度，公民、法人或第三方组织可以就行政审批中介服务改革的实施提出意见和建议。

第二，如何通过鼓励公众参与实现民主化的审批体制改革创新。一方面，社会公众的支持是任何制度实践获得生命力的源泉[5]，设计再完美的制度若没有社会的支持也将成为无源之水、无本之木。 另一方面，审改直接关系到企业、公民自由和社会权利，社会公众应当积极参与，从而提升审改的科学性和针对性。在“五位一体”行政审批中介服务模式中，如何取舍、调整审批项目以及创新审批形式，作为行政相对人的公众最有发言权。目前，如何实现让公众熟知行政审批工作的内容，提升他们参与的积极性，真正实现审改民主化是“五位一体”行政审批中介服务模式需要进一步完善的地方。

第三，如何建立完善的问责机制。权力下放后如何建立完善的问责机制一直是简政放权过程中的一个难题。服务问责包括几个方面： 一是应该提供的服务是否准确到位，应该提供而没有提供就要问责；二是提供的服务是否出现偏差，比如在服务流程上有无问题，服务的质量是否满足公众需求；三是对新出现的问题处理是否及时，能否及时提出解决方案。“五位一体”行政审批中介服务模式需要建立健全的问责机制，对参与主体进行约束，各参与主体应当承担哪种责任及责任的量度如何都应以清单的形式向社会公示。

第四，如何建立应急预案机制。公共服务中总会出现一些现有政策和程序没有覆盖的问题，当这些新问题出现时，“五位一体”行政审批中介服务能不能在最短的时间内把这些问题妥善解决是该模式面临的一个新挑战。

因而，建立应急预案机制是该模式需要重点考虑的一个方面。

四、加快推进我国行政审批中介服务改革的建议

天津市“五位一体”行政审批中介服务模式是我国行政审批制度改革的一项创新举措，有助于推进行政审批中介服务改革打开新局面。当然，也应看到该模式还有需要进一步完善的方面。结合天津市“五位一体”行政审批中介服务模式的创新实践和需进一步完善的地方，本文提出加快推进我国行政审批中介服务改革的几点建议。

第一，以社会治理理念为指导，推进行政审批中介服务治理主体的多元化。在行政审批中介服务改革中，也要加强公众参与的力度，从而实现审改创新民主化。一方面，在审批运行方面，通过召开听证会或网络议政的形式，使公众、企业和中介服务机构熟知行政审批工作的内容，对于审批事项的设立、保留、调整、取消等问题，主动听取公众、企业、中介服务机构的意见，积极推动行政审批中介服务治理主体的多元化。另一方面，在监管方面，做到政府引导和社会共治相结合，实现政府监管、公民监管、媒体监管及法律监督的多元联动和协同，完善问责机制。

第二，重整行政管理文化，做好行政审批中介服务改革的“软件建设”。首先，在行政审批中介服务改革的过程中，政府要改变官本位意识，树立以人为本的理念，着力解决审批机关存在的“门难进、脸难看、事难办”现象[1]，这样才有利于服务型政府的建设。其次，行政审批改革的实施是以法治政府为依托的，法治思维应贯穿于审改的始终。最后，与行政审批中介服务相关的各部门要培养勇于创新、勇于实践、团结协作的精神，增强服务意识、奉献意识、效率意识、团结意识，从而为行政审批中介服务改革营造良好的“软件环境”[6]。

第三，依法规范行政审批中介服务。首先，打破垄断，切断中介服务机构与政府职能部门的利益关联，坚决取缔“红顶中介”，开放市场，使各中介服务机构能够公平地参与市场竞争。其次，开展清理规范工作，以清单的形式规范行政审批中介服务事项，统一事项目录和办理指南，努力实现审批事项最少化、审批环节最简化、审批服务便利化。再次，建立行政审批中介服务文件的事前评价、合法性审查以及事后监督制度。最后，完善执法监督平台建设，使参与行政审批的各部门之间既可以进行纵向监督，又可以进行横向监督，从而保证审批依法合规。

第四，加快行政审批中介服务标准化建设。一方面，建立行政审批中介服务项目清单制度。这一做法的目的是把行政审批权关进制度的笼子，为行政审批的运行提供基本依据。另一方面，建立审批标准清单制度。构建从审批部门运行、窗口服务到网络审批的全套流程标准，通过限制审批过程中的自由裁量权，消除审批过程中的随意性和不规范性，从而使审批人员根据标准就能准确地把握审批权限，也可以减少申请人因对审批结果不满而提起的诉讼现象，以保证行政审批中介服务的高质量。

第五，推进行政审批中介服务方式智能化创新。首先，推进审批事前服务智能化。建立全市统一的电话咨询热线及网络人工智能咨询平台，为公众提供方便快捷的智能咨询服务。其次，推进审批事中、事后服务智能化。建立线上和线下同步的审批事项受理平台，使当办事人向该平台提交材料时，该平台会自动地把材料分发给相应的審批部门。后期这些部门会以电话或短信的形式定期通知办事人办件进度，并提示办事人完成对中介服务的评价。最后，推进共享服务智能化，引导各级政府的政务网络与市场和社会部门的局域网络进行联网，逐步推动跨区域、跨部门的业务协同和信息共享[7]。

第六，建立科学的绩效评估标准。首先，转变地方政府官员的执政观念，明确审改的目的是为了更好地满足公共利益，并把对地方政府官员的评估与公共服务满意度相关联。其次，改革绩效考评方式，使公众成为政府绩效考评的主角，实现地方审改充分接受公众监督的效果[6]。再次，改革地方政府的绩效考评标准，将创新能力作为一项重要指标。最后，注重对行政审批突发事件应急处理能力的评估。

第七，处理好顶层设计与地方创新的关系。以往的行政审批改革主要是由上到下、由顶层来推动的，但行政审批中介服务改革是一项复杂的工程，单靠顶层设计不能达到理想的效果。十八届三中全会提出，“将顶层设计与摸着石头过河相结合”，因此，我们要积极发挥地方的积极性，鼓励地方、基层大胆创新的探索，给予地方创新的空间。这是因为地方面临着最实际的情况，也有解决问题的动力，能从实际情况出发提出改革建议[7]。因此，行政审批中介服务改革中顶层和基层要形成良好的互动，而不应是命令—执行的关系。

注释：

①参见《天津市中介机构提供行政许可要件管理办法》（津政办发〔2014〕95号）。

②参见《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）。

参考文献：

[1]张定安.行政审批制度改革攻坚期的问题分析与突破策略[J].中国行政管理，2012，（9）.

[2]赵宏伟.天津市创新“互联网+中介服务”管控机制[J].中国行政管理，2016，（2）.

[3]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014，（2）.

[4]市审批办.本市深化区县行政审批制度改革的政策解读[DB/OL].http：∥www.tjzb.gov.cn/2016/system/2016/04/27/010001140.shtml，20160429.

[5]黎军.行政审批改革的地方创新及困境破解[J].广东社会科学，2015，（4）.

[6]章敏敏，刘耀臣.合作共治的行政审批中介服务模式研究——以天津市为例[J].行政管理改革，2016，（6）.

[7]竺乾威.行政审批制度改革：回顾与展望[J].理论探讨，2015，（6）.

[责任编辑：张英秀]