后现代视角下的“官僚制”：反思、建构与耦合

2017-03-25李声宇

天津行政学院学报 2017年1期

李声宇

摘要：

在高度不确定性、高度复杂性的社会表征愈发明显的背景下，治理困境与难题凸显。公共行政与官僚制是现代人类社会运转的核心。面对重重治理挑战，政府改革本能地指向了公共组织与官僚制本身。后现代公共行政理论的代表性学者戴维·法默尔的集大成之作《公共行政的语言——官僚制、现代性与后现代性》分析了现代主义下官僚制的局限性，向我们展示了一幅后现代主义下的官僚制图景。重读此书，对于我们在新的治理环境下思考公共行政理论与实践有一定助益。

关键词：

官僚制；公共行政的语言；现代性；后现代性

中图分类号：D07文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）01-0025-07

提到“官僚制”这个词汇，大多数公共行政学者首先联想到的是德国百科全书式学者马克思·韦伯笔下所描绘的理想官僚制模型。然而，美国知名公共行政哲学家戴维·法默尔（David Farmer）試图通过《公共行政的语言——官僚制、现代性与后现代性》（简称《公共行政的语言》）这部后现代公共行政学里程碑式的著作提醒人们，马克思·韦伯的官僚制只不过是现代性“透镜”下的一种思维模式，是一种现代性视角下的公共行政语言。我们完全可以用不同的方式来思考官僚制、改造官僚制、构建官僚制。因此，在全书开篇，作者就开宗明义地点出了全书的意图：“对于公共官僚制的本质、规模、范围和功能，我们能够做些什么和应当做什么？”[1]（p.3）而解决公共行政与官僚制所出现的问题，“对于那些想改进人类生活质量的人而言，是合法而且紧迫的”[1]（p.3）。

按照法默尔的观点，公共行政的语言是构建公共行政事实这一构成物的假设，实质上就是指公共行政理论，更确切地说，是公共行政理论表层下所暗含的心灵模式与亚文化。法默尔努力带着后现代主义的“眼镜”去一探官僚制的奥秘，指出现代公共行政理论面临走向死胡同的困境，描绘了后现代视角下的官僚制图景。

一、现代性与官僚制

作为一个学术概念，学术界对于现代性的定义莫衷一是。法默尔指出，现代性作为启蒙运动的产物，是通过更大的理性化发生的。现代性同时还意味着对实质理性的抛弃，而推崇形式的合理性[1]（p.6）。简而言之，现代性意味着主体中心化时代的到来，在这个时代，理性得到极高的尊崇，人类对于理性的运用被认为将产生无限进步的可能。因此，本文首先简要梳理回顾现代性视角下的官僚制研究路径，这将会对官僚制形成更为全面的认识。

（一）作为理性的官僚制。在1887年伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）发表《行政学之研究》一文宣告创立独立的现代公共行政学，他更多的是从实际现实需要考虑。他提出，随着国家经济社会事务的发展和政府职能的扩大，“与制定一部宪法相比较，‘贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”[2]。威尔逊提议将公共行政学独立于政治学，冀望政府管理工作能够有科学的理论予以指导，通过“稳定的原理”提高工作效率。对官僚制最大的贡献是不再把官僚制当作细枝末节的事务或仅是政党分赃制的替代品，而是希望将官僚制当作一项专业而理性的事业。

可以说，威尔逊是幸运的。虽然他的《行政学之研究》不过是对行政学相对粗略的思考，但20世纪初出现的两位思想家，让萌芽中的公共行政学找到了赖以生存的基石。第一位便是马克思·韦伯，他提出了适应现代工业社会的理想组织形式，这就是具有严密性、层级性、稳定性与普适性的官僚制。韦伯从组织层面对公共行政学做出了贡献；第二位是美国管理学家弗雷德里克·泰罗（Frederick Taylor），他提出的科学管理思想，为提高官僚制的工作效率指明了方向，激发了在公共组织中研究科学管理、提高组织效率的愿望。从严格意义上说，马克思·韦伯与泰罗都难以称之为公共行政学家，但这并不妨碍他们的著作与思想成为公共行政学说史上的经典。

（二）作为科学的官僚制。在度过萌芽期后，公共行政研究高举“科学”的旗帜。从威廉·威洛比（William Willoughby）的《公共行政原理》到卢瑟·古利克（Luther Gulick）和林德尔·厄威克（Lyndall Urwick）合编的《行政科学论文集》，都试图将科学方法应用于行政问题，希望找到那些作用于公共行政领域的普适性规律，从而使官僚制更加有效率地运转。“二战”后，赫伯特·西蒙（Herbert Simon）出版了划时代的著作《行政行为》，在对传统行政学研究“行政谚语”进行批判的同时，主张将逻辑实证主义应用于行政学研究。自此，行政学研究强调实证主义取向的研究，“试图将公共行政学作为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学”[3]。

（三）作为改革对象的官僚制。官僚制运行中的问题在20世纪后半叶逐渐显现，公共组织与官僚体系广招诟病，诸如低绩效、繁文缛节、庞大臃肿等恶名都被冠于官僚制之上。现代性作为“人们不断对无限制的进步的期待”[1]（p.5），并没有逃避官僚制出现的问题，而是积极寻求解决之道，从理论与实践两方面力求对传统官僚制进行改良与修正。从理论上看，新公共行政学、黑堡学派、民主制行政、新公共服务等层出不穷，虽然提出的理论框架各异，但都有一个共同的诉求——努力寻求“效率”之外的价值导向，从被贴上“理性”、“科学”标签的现代公共行政那里重新找回官僚制的合法性；从实践上看，发轫于西方发达国家的新公共管理运动发起了向传统官僚体制的猛烈攻击，结果导向、民营化、小政府、简政放权等都是新公共管理的主要武器。从理论与实践聚焦点的差异可以看到，当代公共行政理论与公共管理实践并没有进行很好的对话。

官僚制在现代公共行政理论中越来越成为一个悖论。在对官僚制的批判成为潮流的同时，查尔斯·古德塞尔（Charles Goodsell）就挺身而出为官僚制辩护。他认为“官僚制迷思”来源于对政府的习惯性怀疑，“美国的政府机构和政府雇员以其声誉而言，工作的极为出色”[4]（p.221）。与此同时，不少学者则对致力于革新官僚制的新公共管理运动展现出的“管理主义”倾向表达了忧虑与批判[5]。

然而，无论效率、公平还是合法性，都仍是现代主义意义上的公共行政，从后现代主义角度来看，各方对官僚制的纷争都“没有超出现代主义的范式”[6]（p.326）。现代主义语境下公共行政学对官僚制态度的大相径庭，正好给了后现代主义公共行政理论趁虚而入的机会。

二、走向死胡同的现代官僚制

对于现代社会所做的关于官僚制改革的种种努力，后现代主义向来抱有不屑一顾的态度。后现代公共行政理论学家查尔斯·福克斯（Charles Fox）和休·米勒（Hugh Miller）就指出，“到现在为止，改革的努力不是试图超越传统的治理模式，而是使其复活”[7]（pp.45）。吴琼在《公共行政的语言》译者前言中提到，“从后现代的视角看来，所谓的‘反官僚制，其实也就意味着官僚制正是它的参照，意味着‘反仍是由被反者所结构”[1]（p.3）。一言以蔽之，现代主义对官僚制的种种改造与批判仍是在传统官僚制阴影下进行的，对官僚制的改革也往往以另一种形式强化官僚制而告终。

在法默尔看来，现代主义公共行政理论的构成就是矛盾，这种矛盾体现在其发展的每一个重要方面，而这种矛盾与局限性在现代主义框架内无法得到根本解决。“尽管其应付问题的能力在以算术级增长，可问题的层次性和复杂性却在以几何级数增加”[1]（p.9）。法默尔对“现代性的范式典范”的公共行政理论的五大核心特征分别进行了考察，认为当代公共行政理论不过是现代性产出的有局限的“方言”而已。

（一）特殊主义为官僚制研究设置了围墙。法默尔认为，现代主义造成的学科分化与专业细分，使得如今的公共行政理论鼠目寸光。一是将美国与其他地区相隔离，使得公共行政理论是“美国化”的，不如经济理论那样有普遍的解释力。这种公共行政理论的“地方主义只能看到分析对象本身”[1]（p.90），使得难以吸收他国的优秀思想、弱化理论力量以及发生注意力盲点。二是将公共部门与私人部门相隔离，认为公共领域与私人领域的边界是恒定不变的，忽视了公共部门与私人部门的紧密关系。三是将行政与政治相分离。行政研究对政府职能的追求与政治研究关注政治和程序的需要会产生矛盾和冲突，作者认为“当前主要的（理论）需求在宏观行政学方面，（而）把行政和政治分离开来的局限最有可能在这一层面遇到”[1]（p.101）。

（二）科学主义让官僚制研究脱离价值。如前文所述，公共行政学一直试图将官僚制研究变为一门“行政科学”，但这种努力面临着很大的局限性。首先，作者认为科学陈述的优先地位并非无可置疑，将自己打造为“科学”的公共行政学并不天然地享有认识论的特权；其次，“行政科学”的基础是事实与价值相分离、命题的可验证性，这就“否认了价值陈述具有同等的认识论地位”[1]（p.131），哲学伦理学中封闭性的缺失使得将科学和价值放在一起研究相当困难；最后，行政科学的行为主义排除了如内省等主观的观察，强调可观察的数据，在社会科学中脱离第一手的知识难以达到对行动的理解。

（三）技术主义使官僚制研究遭遇瓶颈。法默尔在区分科学和技术的概念基础上，认为现代主义的技术理性化倾向将公共行政学研究从技艺、低技术转变为以科学为基础的技术，这种技术由系统论所构成。由此产生的悖论是多方面的。一是技术体系仍将遭遇伦理困境，在大体系中“被导入的价值总是系统管理者（或所有者）的价值，系统分析不可避免地对金字塔顶的那些人的利益更有利”[1]（p.151）。在《揭開行政之恶》一书中，艾赅博（Guy Adams）与百里枫（Danny Balfour）也指出，“技术理性文化根本排除了（行政人员）考虑伦理道德可能，行政之恶是被掩盖的”[8]（p.17）。二是公共行政学作为社会技术会遭受学科边界的限制，将公共行政做类似于社会工程和管理科学的研究已经超出了学科范围，在不同的视角间进行转换存在实质性的障碍。三是如果将公共行政学看作社会技术系统，那么这种社会技术系统本身极有可能发展“自身的本质”而被物化。

（四）企业化倾向无法为官僚制带来满意结果。20世纪80年代以来的民营化浪潮、政府再造运动等广受关注。但法默尔对此有着清醒的认识，“尽管市场、民营化和企业家精神等都是提高效率的有力工具，但它们却并非是能够包治百病的灵丹妙药”[9]。这种挑战由多重因素构成。首先，由于公共部门与私营部门的建构体制不同，行政官僚缺乏对利润的追求，因此将企业家及企业家精神移植到官僚制内部会导致彻底的失败。其次，民营化和政府内部竞争作为官僚制移植企业逻辑的两种重要手段，同样会导致矛盾。这突出体现在“民营化本身可能是无效率的，主流经济理论本来就不拥护所有形式的竞争，而政府内部竞争性最有可能达成的最终结果就是垄断”[1]（p.190）。最后，作者承认公共选择学派丰富了现代公共行政理论，但公共行政理论对经济理论的应用也会遭遇到来自于经济理论本身所存在的矛盾与挑战。

（五）理性的解释学无法为官僚制提供完备的意义。作者认为，现代主义的公共行政理论对意义的探究根植于理性，这种对理性意义的寻求有一定作用，但也存在着盲点与矛盾。一方面，试图为官僚制提供完备、全局的“宏大叙事”必然会在特殊主义、科学主义、技术主义等局限中碰壁，其解释力注定是片面与不足的，“意义的寻求遇到理性的基础被动摇时，就会出现矛盾”[1]（p.215）；另一方面，法默尔借助心理学的观点，表明自主与理性的主体并不存在，主体受到强有力的下意识力量的影响，从而弱化了理性的作用。

通过为现代主义下的官僚制“诊断病情”，法默尔宣称现代主义公共行政理论的各条发展路径都无法走通，现代主义的理性进步机制已经无法为改进与解决官僚制的问题提供根本性的办法。为此，作者踏上了后现代主义的探求之道，试图为官僚制寻找一片新的天地。

三、从现代到后现代：官僚制的祛魅与新生

从现有后现代公共行政的代表性文献看，尽管对现代性的“官僚制”有着各种激烈的抨击，后现代公共行政理论并没有发展为彻底的“无政府主义”。法默尔就指出，“更重要的是要找到一些方法，把公共官僚制转变成实现我们共同梦想的更积极的力量”[1]（p.9）。这种积极的力量就来源于后现代性，后现代性是“对现代性核心的心灵模式的否定，是否定性的一种积累”[1]（pp.224225），包括否定“中心化的主体，基础主义和认识论的谋划，理性的作用和本质，宏观叙事”等[1]（p.240）。通过后现代主义理论最有效地改造官僚制，是法默尔写作《公共行政的语言》的主旨之一。

可是，希冀于后现代主义理论为“官僚制”进行建构存在着两个明显的困难。一是和后现代主义的使命与定位有关。正如张康之所指出的“后现代主义是一个为后工业社会的出现清理地基的思想流派，它不把自己的着力点放在建构的方面”[10]。二是与后现代主义的本质属性有关。后现代对于“元叙事”的逃避，对于真理与确定性的否定，使得“它不会求助于原初的整体性隐喻，也不会为未来的乌托邦提供基础”[1]（p.7），“后现代主义是支离破碎的和无意义的，后现代的角度无法为连贯和意义确定一个尺度”[1]（p.225）。准确来说，后现代公共行政理论对于“官僚制”的发展，与其说是带有体系化、目的性的“完整建构”，不如按照法默尔的说法，不过是值得关注的一些“独特的兴趣点”。

（一）“想像”为官僚制插上翅膀。“想像”并非后现代主义潮流中的热门词汇，在《公共行政的语言》一书中，“想像”却被法默尔奉为后现代官僚制的核心，试图通过“想像”取代现代性中“理性”的核心地位。一方面，作者通过进一步说明官僚制的理性化的后果，宣布理性化的终结。实际上，现代主义下的理性化对官僚制的危害已被公共行政学界明确地阐释。如全钟燮（Jong S. Jun）就指出，“官僚主义文化鼓励无反思行动，它强调理性、效率以及权威专家的行政官员（和管理者），这可能导致非人性化行动的合理化。官员们并不使用他们的自由裁量权作出人性化选择”[11]（pp.134135）。另一方面，法默尔在对“想像”和“视像”作出概念区分的基础上，把“想像”作为一种行政精神，从否定和肯定两方面对想像进行了描绘。在否定的方面，既然理性化的官僚制带来的结果如此糟糕，那么“想像”就应该勇于突破现代主义各种规则和程序的限制；在肯定的方面，这种行政精神赋予“想像”以首要的地位。虽然后现代性仍给理性化留了一定的位置，但“想像”将把对公共行政的反思与思考转向诗性的方面。

（二）“解构”为官僚制祛魅。“解构”扮演了为后现代主义清理现代主义地基的工具作用。“解构”概念很难定义，正如作者所说，“要给解构下一个类似词典的定义，就如同要求画出一个正方形的圆”[1]（p.280）。在法默尔后续的一篇论文中，他做了进一步解释：“解构应当被看作对确定性的强烈反抗。解构之于公共行政的重要意义，就在于它否认任何文本展现出来的那些显而易见的含义，这将毫无疑问地削弱官僚制结构，因为这种结构是建立在文本的土壤之上”[12]。现代主义公共行政理论与实践是建立在某些“宏大叙事”基础之上的，法默尔选取了两个有代表性的“宏大叙事”：一是在理论层面，公共行政理论发展目标的“客观性”，现代主义将好的公共行政理论等同于“客观性”；二是在实践层面，“效率”被作为公共行政的目标。正是通过对上述叙事的解构，作者试图对现代主义官僚制的基础进行彻底的清理。

（三）“非地域化”为官僚制移除围墙。法默尔认为，“非地域化意味着对强加于论题和情境研究的语码或格式的移除”[1]（p.324），这种语码的移除涉及两方面，一是思维特征，二是学科的组织结构或对象结构。在第一个方面，思考的本质发生了变化。在后现代性中，公共行政的科学成分只能是话语的一种，是向解构开放的文本，不再占有元话语的优先地位。在第二个方面，后现代思考对象的结构将发生变化。现代主义是树状模式，是层级式与统一式的；而后现代主义是根茎模式，以信息非中心化、去根源化為特征。随着学科与分支专业之间的围墙坍塌，公共行政的结构也将坍塌。

（四）“他在性”让官僚制获得新生。现代主义是管理主体的中心主义，“是在拒绝他者的理念下开展的管理型社会治理”[13]，而后现代主义的“反行政”本质就体现在“他在性”。作者提出了“他在性”的四个要素。一是向他者的开放。他在性“意味着公共行政的实践应作为一种反权威主义的活动来构建和实施”[1]（p.355），法默尔鼓励一种服务为主的态度，支持一种向共同体开放决策的方向。二是对文本差异性的偏爱。后现代主义下的解构将必然导致文本的多样化，在后现代语境中，任何一个文本都不具有优先性。三是反对“元叙事”。后现代性对于元叙事始终不抱有任何信任。后现代公共行政将不会致力于提出正当的解决办法和发现可行的规则。四是颠覆已有的秩序。虽然绝大多数行政机构本质上拥护行政建制，但要“鼓励以一种后现代的怀疑论去审视所有现存的政府制度和公共官僚机构”[9]。

对于后现代主义，法默尔并没有展现出自负与自信。在全书的结尾，他提到，“我们没有必要急忙去假设一个新的现实。‘超越现代性带来的种种好处并不意味着要抛弃现代性的心灵模式所获得的所有洞见和贡献”[1]（p.379）。这表明作者并没有完全与现代官僚制决裂，反官僚制只是其反思性语言范式所必须采取的一种方式。

四、讨论与启示

法默尔的《公共行政的语言》是一部横跨现代主义与后现代主义公共行政理论的经典之作。这部著作有着鲜明的特点。首先，这不是一部纯粹后现代主义先锋派的作品。作者对现代与后现代公共行政理论所做的二元对比分析，将现代公共行政理论作为明确的反思对象，都表明了这是一位持有一定后现代观点的学者用现代思维写就的作品。

其次，法默尔不单就公共行政理论的本身来阐明得失，而是把当代公共行政理论放在多维度的视角下进行审视与反思。作者在哲学、经济学、政治学等多个学科畅游，成就了一部西方行政学说史上的里程碑式著作。法默尔在本书中展现出的这种理论广度，与其本人的学科背景不无关系，他先后获得了哲学、经济学的双硕士、双博士学位，并在密歇根大学做了量化研究方法的博士后研究。当然，我们也应看到，法默尔全书中对“官僚制”的概念、“现代性”与“现代主义”的区分等没有做基本的厘定。瑕不掩瑜，我们仍然可以从《公共行政的语言》一书中收获不少有益的思考与启发。

（一）治理研究：现代主义、后现代主义视角的相互补充与耦合。法默尔反复在书中提到，后现代性并不排斥科学与理性化，他要做的不过是把这些现代公共行政理论中奉为圭臬的核心概念拉下神坛，使其成为一个平等的参与对话的文本。作者认为现代主义和后现代主义要进行对话，并且“需要尊重公共行政理论已经作出的实际成就”[1]（p.10）。法默尔从未承认自己是一位后现代主义者，在一次学术访谈中，他明确地反驳了将其本人定位于后现代主义者的观点”[14]。法默尔对于现代性视角与后现代性视角下的官僚制抱有一种“功利主义”的态度，提倡为我所用的、多重的研究视角。

法默尔多次对于现代性与后现代性是“历时”还是“共时”进行了探讨。作者通过左右脑相区别又同时控制着人的思想这个比喻恰当地说明，现代性与后现代性实际上是可以共存与耦合的。“现代性和后现代性都是一些方言。我们不必否认现代性和后现代性的文本，相反，应恰当地理解它们的贡献”[1]（pp.378380）。就公共行政的理论与实践而言，要完全抛弃现代性去拥抱后现代性犹如“海市蜃楼”一般，难有坚实的基础。但是，作为现时代公共行政的理论研究者，不应把自己的思考困于现代主义的港湾，而失去打破僵化思维、反思社会建构的勇气。

（二）治理实践：治理体系建构应从后现代性中吸收养分。正如张康之所言，“解构并不是公共行政的终点”，近年来哲学上的后现代主义逐渐向建构性的后现代主义转型，意味着公共行政也可能将进入一个重新构建的时代[6]（p.342）。“治理”意味着对官僚制的改造。那么，法默尔的后现代公共行政思想又能为治理体系的现实构建带来哪些新的思考呢？

第一，治理体系的开放包容性。按照法默尔的观点，“公共行政者应力图对其实践非正典化，（官僚）机构应让自己的文本去面对公民的文本。简单地提出正当的解决办法，乃是不受欢迎的暴力形式”[1]（pp.359368）。也就是说，无论是对于公共利益、公共价值的考量，还是公共政策的制定等，都不能只存在唯一的标准，不再仅由行政官僚或专业人士加以选择，正义无法强加于人，而应该在公民广泛参与的对话中、在开放的决策体系中达成共识。

第二，治理结构的灵活性。后现代公共行政理论一直致力于消解传统官僚制结构，反对官僚制的“物化”。在高度复杂与不确定性的后工业化社会，治理结构的灵活性已经显得越来越重要，传统理性-等级的韦伯式官僚制注定无法适应社会治理问题的几何倍数增加。在深化改革与构建治理体系进程中，我们不能赋予体制与结构以所谓的生命力从而被其所束缚。未来治理模式应打破官僚制的中心—边缘结构，鼓励与支持网络化的合作治理，达成治理结构与治理环境的共洽。

第三，治理价值的多元性。在法默尔那里，现代公共行政所珍视的科学、理性、效率等核心价值在公共话语中的优先地位被一一否定，取而代之的是对差异性的偏爱。在治理语境中，这种多元性、差异性可表现为治理价值的多元和谐共处，尊重“主流价值”、“主流人群”之外的声音等。同时，多元性也意味着并不存在一种统一、普世的治理模式，“后传统治理并不仅仅是西方社会现象，不同文化之间的交流和综合将变得越来越重要”[15]。在发展中国特色的治理体系时，我们应该记住法默尔的提醒。

（三）学习取向：中国公共行政学应该怎样向西方学习。法默尔对美国公共行政学特殊主义的批评已经明确表明，美国公共行政学是美国特殊情境下的产物，在美国产生的公共行政理论实际上就是美国公共行政学。多年前，马骏就把研究重心的“非中国化”作为中国公共行政学的“身份危机”的重要问题，他认为“国外公共行政学研究仍然没有发展出一个具有普遍意义的公共行政学理论，而我们将研究重点放在美国和西方国家的公共行政学理论上就是非常致命的”[16]。

就如同法默尔要给科学与理性祛魅一样，我们同样要给西方行政学祛魅。但这种祛魅不等同于将西方行政学抛之脑后、置之不顾。后现代视角的非领地化本身就提倡公共行政学的非边界化。“中国化”、“本土化”更非意指闭目塞听、闭门造车。因此，关键的问题不是应该向西方学习，而在于我们应该向西方学习什么。笔者认为，我们可以学习借鉴西方公共行政学的研究方法、研究标准与研究态度，并在中国语境下考察西方公共行政学基本概念、基础理论的适用性，而研究的问题必须致力于“中国化”。

（四）研究路径：加强中国公共行政学规范理论的研究。我们倾羡美国公共行政学界的学者在孜孜以求探寻公共行政理论的灵魂。一个完备的学科不仅有实证研究“埋头赶路”，还需要规范研究去“抬头看天”，去努力研究与反思这个学科的价值层面的基本问题。一个显而易见的事实是，中国公共行政学的规范研究并不成熟，在“管理主义”盛行的背景下，我们总体上缺乏有质量的规范研究，缺失反思、批判的精神[17] 。

建设中国本土的规范理论是中国公共行政学的必经之路。毕竟，一位美国学者对美国公共行政理论与实践的反思及批评，终归只是隔靴搔痒。希望在未来的中国公共行政学研究中，有更多优秀的学者投身于规范研究，为我们奉献高水平的理论研究成果，为公共行政与官僚制体系梳理价值、拨开迷雾、指明方向。

参考文献：

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