浅析我国《预算法》运行现状及其完善

2017-03-23毛玉勇

长春理工大学学报(社会科学版) 2017年6期

关键词：预算法财政资金草案

毛玉勇

（中共安徽省亳州市委党校，安徽亳州，236800）

浅析我国《预算法》运行现状及其完善

毛玉勇

（中共安徽省亳州市委党校，安徽亳州，236800）

我国现行的《预算法》是2015年开始实施的，新修订的《预算法》完善了转移支付制度，并且提出全口径预算体系，使得政府的预算管理更具有科学性，如财政的票据管理更加合理，政府财政预算信息公开更加透明，预算工作责任机制得到落实，有效地促进政府预算工作效率的提升。但是同时我国政府的预算工作依然存在一定的问题，如预算编制工作过于笼统、预算公开规定不明确、预算执行力不够、预算监督制度不健全以及财政与税务部门协调机制缺失等问题困扰着预算工作的开展。通过从完善预算编制制度、坚持预算公开透明制度化、增强预算执行力度、健全预算监督机制以及协调财政与税务部门等方面完善对策，促进我国预算管理工作更加科学。

《预算法》；运行；现状；完善

一、我国新《预算法》实施的现状

2014年我国对《预算法》进行修订，新《预算法》于2015年开始实施，新《预算法》通过对旧《预算法》进行修订，完善了《预算法》。目前我国的政府对地方政府事务治理的依据主要是根据行政法规，并不是根据预算对事务进行治理，这种治理方式导致政府对预算的重视度不足。通过新的《预算法》对当前的预算体系进行修订，能够有效地促进我国预算制度的发展。

（一）转移支付制度

我国的新《预算法》中明确规定财政转移支付制度，并且明确转移支付是一种资金再次分配的重要手段。目前我国的财政预算转移支付制度主要包括以下几个方面：第一，资金流动具有单向性。财政转移支付制度的单向性一方面是指中央将财政资金转移给地方政府，将税收返回于地方政府，即“负税收”；另一方面是上一级政府的财政资金转移给下一级政府使用，从转移支付的方向上看是一种从上而下的转移方式。第二，财政支付转移是一种无偿的资金支付。我国的财政资金主要是用于政府的职权行使的需求，无论是中央政府对地方政府的财政资金转移，还是上一级政府对下一级政府的财政资金转移，都是一种无偿性的支付。不同的地方政府的财税收入存在差异性，通过财政转移支付的方式能够有效地减少地方财政之间的贫富差距，而且能够保障贫困地区的财政支出满足政府行使职权的基本需求。第三，财政转移支付制度中资金分配并不是由市场决定。财政转移支付是一种行政行为，其主要是中央政府或者上一级政府根据国家或地方经济发展的需求而进行分配，这种转移支付的方式并不是市场的行为。但是从财政转移支付的特点上看，虽然资金最后使用都是进入市场，参与市场的资金流动循环，但是在转移支付时是经过行政手段进行调节。

财政转移支付制度的确立是我国新《预算法》的一大亮点，财政转移支付制度对我国的预算产生较大的影响，其积极的意义主要体现在以下两个方面：第一，转移支付能够平衡各个地方政府的财政差距，能够保障政府职权的顺利行使。我国的地区经济发展不均衡，每个地方政府的财税收入都存在差异，目前我国各个地方之间的收入差距拉大，政府之间的GDP水平也存在差距。政府职权的行使需要建立在资金基础上，地方政府财政资金不足容易导致地方政府的职权行使不力。通过财政转移支付的方式能够将部分的财政资金转移给经济发展水平较差的地方政府，能够有效地平衡地区之间的差距，保障政府预算的顺利开展，支持政府的职权行使。第二，有效地维护地方政府财政的稳定性。财政转移支付是将财政资金转移给地方政府或者下一级政府。政府预算是法律性的文件，具有年度计划性的特点，政府预算必须要保障稳定性。而目前在我国财权与事权分离的制度下，中央政府拥有财权，而地方政府行使职权必须要有一定的财政资金予以保障，特别是在出现重大的突发事件时，地方政府的财力就难以有效地保障当年的预算方案得以顺利执行。因此需要通过财政转移支付的方式，保障地方政府预算的稳定性。此外，中央掌握着财权，通过转移支付的方式，中央能够加强对地方事务的控制，从而提升宏观调控的力度，有利于中央对全国的地方经济进行调控。

（二）全口径预算体系

我国的新《预算法》中规定全口径预算的制度，通过将财政专户纳入到财政的预算管理体系中，将财政的收支全部纳入统一的预算管理体系，能够有效地明确政府的收支明细，帮助立法机关有效地监督政府的财政收支行为。全口径预算是我国预算的一个特色的名词，全口径预算体系的内涵可以从以下几个方面进行理解。第一，新的《预算法》通过立法明确我国的预算具体范围，并且通过立法的形式将每种预算进行了明确的规定，通过横向上的预算构成的确定，撤销预算外收入专户，有效地防止出现没有纳入财政预算的“小金库”，并且对于政府的财政收支行为进行有效地控制，提高财政资金利用的效率。第二，通过采用纵向层级的方式确定预算体系。新《预算法》中明确我国的预算体系是五级预算，改变传统对于预算层级的规定。新《预算法》关于预算层级的规定没有列出排除性的规定，也就是说，我国只有中央、省（直辖市、自治区）、地级市、县以及乡等五级的预算。根据我国的行政体系对预算体系进行划分，有效地将各级政府的财政预算都纳入预算管理体系中。

全口径预算能够将财政收支资金全部纳入统一的管理中，通过全口径预算体系的建立，产生以下几个方面的积极意义：第一，有效地改变财政收支的部门性利益存在的现状。全口径预算体系改革能够将从中央到地方的五级政府财政收支资金运用情况纳入到统一的管理中，有效地防止地方部门出现“小金库”的情况。财权与事权的分离是我国财政管理的重要途径，但是随着社会经济的不断发展，各个部门政府为了自身的利益，不断利用手中的职权增加自身的可控资源，产生大量的预算外的资金，使得这部分资金不仅来路不明，而且去向不清晰，容易导致政府部门腐败的现象。通过全口径预算管理的方式，能够将预算外的资金纳入到预算体系中，有效地监控政府部门行为，特别是保障预算的严谨性与全局性，能够有效地帮助中央对地方政府进行宏观调控。第二，全口径预算有利于预算的监督。从委托理论的角度上看，政府是国家行政机关，人民是国家权力的主人，财政资金的所有者是人民，政府的财政收支的资金的所有者都是人民，政府只是接受人民的委托而管理财政资金。政府的事权履行需要财政资金的支持，通过全口径预算体系的建立，让政府所有的收支资金都能够在预算的范畴体系内，社会公众可以根据全口径预算了解政府预算的具体项目、具体的执行情况。全口径预算的预算数据具有可比性，社会公众能够根据预算的数据对政府职能部门的履职情况进行问责，对于一些使用资金却办不到实事的情况进行问责，对于政府的不作为或者是乱作为进行问责，有效地保障政府的预算能够服务于人民，实现社会公共的利益最大化。第三，全口径预算体系能够有效地保障国家预算监管的整体性。目前全口径预算撤销预算外资金账户，明确规定预算外的资金纳入预算的范围，虽然立法中保留财政专户，但是由于预算外的资金账户不存在，其资金纳入预算进行统一的核算与集中的管理，有效地保障预算监管的整体性。此外，全口径预算强调的是全部的账户都要纳入预算管理中，政府的财政收支都处于预算的管理与监控下，有效防止出现预算碎片化的管理。

（三）跨年度预算平衡机制

新《预算法》的修订改变了传统的一年一度预算平衡机制，建立跨年度预算平衡机制能够防止政府出现“以增收补支出”的漏洞。新《预算法》中建立的跨年度预算平衡机制是指通过建立跨年度的、合理的平衡机制，对财政预算编制、预算执行进行有计划的预算安排，硬化支出预算的制约，改进预算控制的方式，优化税收，保障预算的稳健性。从我国的经济发展现状上看，各个地区的经济发展不仅存在区域发展的不平衡，也会发生年度经济发展不均衡的现象，我国原有的《预算法》中规定财政资金收支平衡是预算审查的重点内容，这种情况下容易导致我国的预算执行出现“顺周期”的现象。即当地方经济增长缓慢时，根据我国原有的《预算法》的规定，要完成上缴的任务必须要收“过头税”，导致企业、地区经济发展出现负担过重的现象；但是在经济快速发展，呈现过热发展状态时，税收征收部门为了不将基数抬高而存在该收不收。这种情况下，不仅导致征税工作无法顺利开展，而且政府对经济的调控效果也出现实施不佳的现象。

新《预算法》中明确规定人大等机关对预算审查的重点要结合经济与社会发展的方针政策，要审查的是重点的支出项目的预算安排是否科学，转移性支持是否规范等，要求预算编制要与地区经济发展相适应，建立跨年度的预算平衡机制。各级政府可以根据地方经济发展的需求而进行有步骤的预算安排，通过建立长期的跨年度的预算平衡机制，改变以往收入过多、支出过少时存在的“突击花钱”现象，以及收入过少、支出过多的“杀鸡取卵”现象。跨年度预算平衡是一个动态的平衡，改变以往要求一个预算年度内实现财政收支平衡的现状，通过预算的周期变更促进预算的自我调节，有效地改变传统的一个预算年度必须要实现预算平衡的静态的平衡机制，提高预算方案的灵活性，减少政府为了强硬地实现预算平衡而产生的不合理的行为。跨年度预算平衡通过法律的规定给予各级政府拥有更加灵活的权力。政府可以根据规定设置部分的稳定调节的基金，对于一些存在财政赤字的情况，可以使用一般公共预算进行弥补；对于预算执行中有超收入的情况，可以冲减赤字，或者是增列赤字。通过跨年度预算平衡机制可以根据政策的需要编列赤字，采用分年弥补的方式，或者在预算执行出现超收情况时，用于化解地方性的政府债务，或者将超收的财政资金纳入到预算稳定基金中。

从跨年度预算平衡机制实施的效果上看，跨年度预算平衡并不代表放弃预算年度内的平衡，而是赋予政府更多的权利。政府可以根据当地的经济发展与国家政策的要求进行长期规划，使得政府在事权管理上更加具有前瞻性与全局性，而且通过转变成为以支出限制作为核心的机制，不再过度强调预算年度内的平衡，有效地限制政府的支出，强调审批的重要性，从而提升政府预算对于政府支出行为的约束力。跨年度预算平衡机制要求通过编制三年滚动规划的方式，政府根据长期性的预算数据进行分析，并且根据预算执行的效果进行绩效的评价，同时利用超收的资金弥补财政稳定调节基金，通过在不同的年度之间进行财政资金的调控，有效地提升政府行政管理职权行使的灵活性。政府在事权的处理上能够有资金支持，促进社会的发展。

二、我国《预算法》实施存在的具体问题

我国的新《预算法》实施已经有两年多，这期间政府部门的预算体制也在不断完善，但是随着我国分税制改革的不断推进，中央对地方的预算管理上存在一定的问题，特别是政府的财政支出数量不断增加，而收入存在不足。新《预算法》实施后，税收体制得到了完善，从立法上看有效地强化了预算约束，但是在立法上依然存在不足，导致我国的《预算法》法律体系存在问题。

（一）预算立法层面存在问题

虽然《预算法》修订后规定了转移支付、全口径预算以及跨年度预算平衡的机制，但是从实施的效果上看依然存在一定的问题。我国对于预算管理主要是通过立法的形式，采用法治化的方式来规范。目前我国缺乏财政基本法，导致《预算法》的执行出现诸多的困境。如我国的《农业法》等法律法规中明确规定，对于农业等领域的财政投入不得低于财政的经常性增长的幅度，这种硬性的规定导致当地财政压力加大。《预算法》中虽然规定跨年度预算平衡机制，但是过多的超支财政行为导致财政入不敷出，而且不考虑地方自身财力的行为易导致财政部门在资金安排上顾此失彼。如果执行《预算法》量入为出、收支平衡的原则，则易导致《农业法》《教育法》等部门法规定无法得到落实；如果执行《农业法》等部门法律规定，则易导致财政收支不平衡。这种情况下《预算法》无法顺利实施，而且财政资金的有限性使得财政部门无法有效地衡平各个部门的利益。目前《预算法》立法层面存在的主要问题有以下几个方面：

1.《预算法》并未对财政支出增长进行明确的规定。我国的《教育法》《农业法》等部门性的法律法规明确规定，财政对这些行业投资不得低于财政经常性收入的增长，但是对于增长的幅度如何计算、农业总投入等内容也并未明确，导致在执行预算的时候难以对支出的口径进行准确的统计。《预算法》对于“经常性财政收入”的规定并不明确，标准并不统一，导致《预算法》的执行上存在难题。

2.《预算法》的信息公开制度不完善。我国早在2008年就开始实施《政府信息公开条例》，明确规定政府的事项与事务都应当实行公开。预算作为政府管理活动的重要内容，预算的透明性才能让社会公众更清楚地了解财政收支的情况，才能对公共财政行为进行全面的监督。在我国的政府信息公开制度中，对预算的公开制度进行了明确的规定，比如要求政府的事业性收费项目、政府的采购项目都应当进行公开。预算信息公开制度的实施保障预算信息受到监督，政府的行为才能得到约束。我国当前要求政府行政部门的“三公”经费实行公开制度，但是实际上真正公开的政府部门依然比较少，比重较低，大量的政府预算项目并未向社会公开，导致社会公众对政府财政预算项目并不了解，特别是对财政资金的使用流向并不清晰。

3.法律责任规定过于简单。新修订的《预算法》对原有的《预算法》的法律责任规定进行一定的扩展，但是从总体上看《预算法》中对于法律责任的规定多数是一些权力性与义务性的法律规范，主要是从行政法律责任的角度进行规范，较少会从刑事责任、民事经济责任等方面对违反《预算法》的行为进行追责，导致各个部门的主管人员对于财政预算的重视度不足，难以有效地维护《预算法》的权威性。

（二）预算编制存在的问题

预算编制是预算执行的基础与前提，预算编制是预算执行的起点，只有编制科学合理的预算草案，才能保障财政资金的合理运用，才能将资金运用到需要的部门，减少资金的浪费。预算编制层面存在的主要问题有以下几个方面。

1.预算编制工作存在简单、粗糙的现象。目前我国《预算法》中关于预算的编制都是一些原则性的规定，明确政府部门做预算的大体要求，如国务院主要是下达下一年的预算草案的编制通知，具体则由财务部门部署，规定各个部门对于预算草案编制可以根据自身的实际进行制定收支的分类科目、标准与要求，预算编制过于原则性。

2.预算编制的时间规定过短。《预算法实施条例》中规定，国务院每年向下级省政府下达预算编制的指示是在当年的11月10日前，而且规定本省政府的预算草案应当在次年的1月10日前提交财政部，而中央各个部门的则是12月10日前提交财政部。从预算的时间上计算，仅仅只有不到1个月的时间进行预算的编制，时间过短容易导致各级政府在预算编制上存在工作不认真、工作粗糙的现象，难以有效地保障预算的质量，而且各地政府为了快速将预算草案编制出来，往往是修改一下上一年预算草案的数据来应付。

3.预算编制的内容过于粗糙。我国的预算编制水平远远低于发达资本主义国家，预算编制的规程、技术难以跟上国外发达国家的水平。目前我国的预算编制处于一个比较低的水平上，特别是我国的县乡一级的预算编制缺乏专业性的预算编制人员，缺乏系统的预算编制的培训，导致财政预算编制的水平过低。另一方面，预算编制人员由于编制的时间过短，又缺乏足够的素质能力应对，导致对预算的重视度不足，认为预算只是象征性地进行编制，后期可以随意进行调整，并未将财政预算当作一项严格的任务来执行。

（三）预算执行存在的问题

《预算法》的执行是政府预算管理的重要内容，预算执行直接关系着财政收支资金的运用情况，关系着社会经济发展。预算执行是预算草案编制的执行，是《预算法》法律体系的重点，预算编制要落实成为财政项目的收支运用，必须进行执行，只有将良好的预算草案进行执行，才能真正体现建立《预算法》法律制度的意义。预算执行阶段存在的主要问题体现在以下几个方面：

1.预算执行分析工作不够完整。预算执行分析时常停留在就财务论财务的层面，较少发现规律性的动态特征，无法透视各种变化与财政工作、经济运行的内在关系。这在一定程度上可归咎于监测分析的信息来源渠道不够通畅，尤其是增值税、消费税等与国税收入相关的数据分析，由于掌握的信息不够深入，甚至存在小范围的空白，往往只能作较为浅表的说明。目前的预算执行分析涉及面广，但针对性较弱，存在泛泛而谈的现象。对经济运行进行综合反映的基础上，较少对民生项目等支出热点重点以及财务管理中出现的新情况、新问题进行深入剖析。

2.持续性的项目无法在预算中体现。新的《预算法》中明确规定推行跨年度预算平衡机制，能够有效地推动政府财政资金的灵活使用，但是同时也存在一个重要的问题。由于是跨年度预算平衡，导致政府在对项目的财政支出上如果存在持续性的项目支出，则难以在一个预算年度内完成。如果将支出安排在一个年度内核算，则难以体现持续性的项目支出。

3.预算的调整与追加存在不规范的现象。我国的《预算法》中规定预算可以进行追加与调整，但是程序比较严格，而且可以进行预算调整的事由也仅仅只有四种类型。但是在预算的执行中经常存在预算调整的情况，特别是县乡级的预算方案。这种随意调整的情况主要源于政府部门的绝对权力，有的地方政府部门一把手领导说了算，预算执行的严肃性不足，行政化的色彩比较严重。由于预算的调整与追加并未按照《预算法》的规定程序执行，导致政府的预算中年初的预算与年终的决算存在较大差距。有些政府部门认为可以通过跨年预算平衡机制进行调整，但是这种执行的观点容易导致预算行政化色彩过浓，《预算法》执行的严肃性被侵害。

（四）预算监督存在的问题

预算监督是保障预算公开透明的重要手段。目前我国《预算法》中明确规定预算要进行审查与监督，预算关系着政府财政的收支情况，关系着政府各项支出的运用情况，反映政府行使职权的活动。预算的民主化是预算法治的重要追求。《预算法》规定由人大常委会对预算进行初审，再由人大对预算进行大会审议，通过人大及其常委会审查的方式。目前在预算的监督上存在监督力度不足的问题。

1.人大对预算草案进行审议的时间有限。从人大对预算草案的审议上看，我国的《预算法》中规定人大会议期间审议预算草案，但是每年人大才举行一次全体大会，每年人大会议审议的草案较多，预算草案仅仅是其中一个。从预算草案编制的时间规定上看，每年各地政府必须要在次年的1月10日之前将预算草案提交给财政部，我国每年的人大会议是在3月初举行，因此存在一个时间审议的问题。按照国务院的要求，各级政府必须要在11月10日开始进行预算草案的编制，但是11月时上一年度的预算依然还在执行，缺乏具体的全面的执行结果，难以为下一年度的预算草案编制提供准确的数据依据，各级政府部门只能根据预计，因此预算草案很有可能存在偏差。此外，人大会议是在3月初，在这个时候预算草案还没有经过人大的表决，但是1-3月的财政资金实际已经支出，因此，导致人大对预算草案的审议变成了形式，难以保障草案的权威性。人大审议预算草案期间，会议任务比较重，不仅要听取各种报告，还需要对人大代表的议案进行商议，还要参加闭幕式，整个人大会议差不多只有一周的时间是对议案进行审议，不只审议政府的预算草案，还有其他的政府报告等，一般人大会议议程上仅仅有半天的时间对政府的预算草案进行审议，而预算草案涉及范围广，财政支出项目众多，人大代表根本没有充分的时间对预算草案进行审议，难以发现其存在的不合理的地方。一般人大常委会的初审意见往往就代表人大会议审议的意见，导致政府财政资金收支缺乏有效的监督。

2.人大代表难以提出专业化的预算修正方案。我国人大代表由各级选举产生，在全国人大会议对预算草案进行审议时，由于参加人大常委会对预算草案进行初审的人大代表的数量不多，特别是人大审议预算草案的时间较短，导致人大代表难以有效地提出专业性的修正方案。人大代表对预算草案审议的制度设置也存在一定的问题。预算草案审议涉及的内容主要是国家的财政与法律制度的实施，人大代表要有专业化的财政管理知识与能力，才能真正发现问题，提出修正的方案。我国缺乏对预算修正制度的规定，预算修正案的提起主体规定上存在不明确，导致预算修正权理所当然地归属人大。然而，人大代表能否肩负预算修正案的职责存在一定的质疑。我国人大代表实行兼职制度，并不是所有的人大代表都在政府机构中任职，人大代表是各个行业的精英人才，但并不是所有的人大代表都具备专业化的财政经济知识。预算修正案的提出需要发挥人大代表的能力，但是有的人大代表甚至无法理解政府的预算草案，更不用说如何有效地发现存在的不足之处。由于人大代表的非财政专业性，导致人大会议难以有效地对预算草案进行全面的审议，也难以察觉预算草案的不合理之处，更无法提出科学有效的修正方案。人大代表的非财政专业性导致许多人大代表对预算草案的审议仅仅是读条款，并不会真正去理解与考量预算草案是否符合政府的收支情况，是否符合经济发展要求。从预算草案的制定上看，政府掌握大量的预算草案数据，熟悉草案的内容，而人大代表由于不了解预算草案的数据与内容，导致其难以提出有针对性的意见。

三、我国《预算法》的修订完善建议

针对《预算法》实施过程中存在的问题，2014年我国对《预算法》进行了修订，但是从执行的效果上看，在预算立法、预算编制、预算执行、预算监督等方面依然存在一定的问题。因此要从立法、编制、执行以及监督等四个方面对《预算法》进行修订与完善。

（一）完善《预算法》立法体系

目前我国在预算立法层面上存在与其他部门法冲突的现象，并且《预算法》缺乏信息公开制度的详细规定，在法律责任的规定上过于简单，因此需要修订《预算法》的主体内容。第一，要明确《预算法》对于财政支出增长的规定。我国的《农业法》《教育法》等部门性的法规规定财政对这些领域的投资与财政预算的经常性收入增长幅度相匹配，但是缺乏具体的幅度增长的规定，导致预算执行上存在标准不统一的现象，因此要明确“经常性财政收入”的基本概念，并且要明确各地的执行标准，有效地促进预算体系的完整性。第二，要明确预算信息公开制度。我国的《政府信息公开条例》中明确规定预算作为国家政府行政事务的重要内容，应当进行公开。我国《预算法》中规定政府的采购要进行公开，但是在预算草案的公开上规定并不详细。应当建立完善的预算信息公开制度，通过采用互联网的方式对政府预算草案进行网络的公开，让社会公众对政府预算进行全面的了解；政府机构应当及时解答社会公众的提问，通过信息公开制度，有效地促进政府信息的透明化；对于政府行政事项的行使、财政资金的收支等都实行公开，有效地帮助社会公众监督政府的行为，促进预算更加科学合理。第三，要明确政府部门的预算责任。目前《预算法》对于预算的法律责任规定主要是一些义务性的法律规范，这种法律规范过于原则性，缺乏具体的指导性，特别是在政府部门并未编制预算草案或者执行出现问题时，单纯从行政责任上进行追究，导致政府部门对预算的重视度不足。

（二）健全预算编制制度

根据我国《预算法》的规定，预算编制由政府部门进行编制，从预算编制的主体上看，有中央部门的预算编制、各级省政府等地方政府部门的预算编制。预算编制的工作关系着财政资金利用的效率问题。当前我国的预算编制工作中存在简单、粗糙的现象，特别是《预算法》对于预算编制的规定过于原则性，导致预算编制的内容、标准、要求都不够细化。因此，应当修订《预算法》关于预算编制的内容。首先，在预算编制的要求与标准上，《预算法》要规定预算编制更加细化，要求支出项目的预算要详细到目级的科目，要进一步提升《预算法》的可操作性。预算编制要确立《预算法》在预算管理领域的核心地位，其他部门的法律法规应当根据《预算法》进行适当的调整，要将《预算法》的规定作为依据，树立《预算法》的权威性，在预算编制上要严格按照《预算法》的规定进行。在预算的编制时间上要进行适当地延长，要保障预算工作做到细致，必须要给足时间进行预算编制。在预算编制的时间规定上，要提前6个月下达编制下一年度财政预算的计划，给各个地方政府财政部门充足的时间进行预算编制，从而保障预算的完整性与科学性。就人大审议预算与预算执行的过程存在时间差的问题，可以通过增加临时预算的方式，解决上一年度结束到人大会议期间的政府预算。通过临时预算的增加，有效地应对空挡的情况。

（三）增强预算执行力度

我国的《预算法》中明确规定各级预算是由本级的政府组织执行。在预算的执行上为了提升财政资金的利用效率，提高财政资金的运用透明度，增强财政资金利用的灵活性，新《预算法》中规定了转移支付、跨年度预算平衡制度，通过这两个制度有效地提升预算执行的科学性。但是在转移支付上存在入不敷出的情况，而且内容公开的程度低。第一，要完善我国的转移支付制度，要通过建立转移支付基金的方式，对资金的来源进行明确说明，特别是要求转移支付基金在使用上要“专款专用”，要推进信息公开的制度，而且转移支付的基金要作为全口径预算的一个项目纳入预算中。第二，要认真分析预算执行工作，对于预算执行要掌握政府财政事项的规律，透过财务的数据分析政府的资金流向，并且要具有针对性，在预算执行上要综合运用经济指标深入分析财务管理中出现的新问题，针对政府的各个项目的支出情况分析财政资金的利用情况。第三，规范预算的调整与追加。我国的《预算法》虽然明确预算的调整必须要经过人大常委会通过，并且对预算调整事由进行明确规定，但是目前政府对于预算调整与追加拥有过大的权力。主要表现在监管的不到位，政府的行政权力过大导致人大常委会对预算的调整与追加难以真正实现监管。跨年度预算平衡体系的建立导致政府具有较多的借口对财政资金的使用进行挪动，造成政府预算项目资金出现挪用的现象。因此要规范预算的调整与追加制度，要通过严格的程序规范政府的行为，对于强行进行预算调整与追加的政府部门负责人，应当追究其责任。

（四）健全预算监督机制

我国《预算法》规定预算监督的主体是人大、人大常委会，预算的草案是由人大常委会进行初审后，在人大会议上进行审议。目前我国人大在对预算的监督上存在不足，导致预算的科学性审查不足，因此要健全预算监督机制。第一，要延长人大对预算草案进行审议的期限。可以通过提前进行预算审议的方式，给人大代表充足的时间进行商议，提出修正案。第二，要建立专业化的人大代表审议队伍。在《预算法》中对于预算草案的审议主体进行明确的规定，选择专业化的财政人大代表对预算草案进行审议，提出科学的意见。

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