建国以来颁布的四部宪法中有关行政区划内容的比较研究

朴 飞

（长春理工大学法学院，吉林长春，130022）

建国以来颁布的四部宪法中有关行政区划内容的比较研究

朴 飞

（长春理工大学法学院，吉林长春，130022）

1954年宪法从根本上奠定了我国行政区划的法律基础。1975年修改的宪法由于当时特定的历史环境，其行政区划的内容偏离了正确的轨道。1978年修改的宪法中虽然恢复了1954年宪法中一些有关行政区划的内容，但在有关行政区划的设置上仍保留了人民公社。1982年修改的宪法基本上恢复了1954年制定的宪法中行政区划的内容，并增加有关特别行政区的条款。我国宪法中有关行政区划内容的变化折射出宪法内容的修改受到我国政治环境的影响较大。如果政治偏离宪法，宪法没有得到正确修改和实施，宪法作为根本大法的权威性和指导性就会受到干扰。此外，好的宪法实施会带来很好的社会效应。十一届三中全会以来我国发生的巨大变化是1982宪法正确实施的有力见证。

宪法；宪法修改；行政区划

新中国成立以来，我国共颁布了四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。对这四部宪法中行政区划内容的研究可以帮助我们了解我国宪法中行政区划内容的变化情况，并能给予我们一些有益的启示。

一、1954年宪法制定与行政区划的确立

1953年是国家正式进入制宪时期的第一年，也是国家进入大规模经济建设的头一年。1953年1月1日《人民日报》发表题为《迎接一九五三年的伟大任务》的元旦社论，社论中写道，“1953年将是我国进入大规模建设的第一年”，将“开始执行国家建设的第一个五年计划”。“一九五三年来到了。一九五三年向全国人民提出了三项伟大的任务：第一，继续加强抗美援朝的斗争，争取更大的胜利；第二，开始执行国家建设的第一个五年计划，完成和超额完成一九五三年度建设计划；第三，召集全国人民代表大会，通过宪法，通过国家建设计划。”［1］

1953年初，国家制宪与大规模经济建设同步开展，体现了正常经济建设与制宪状态的同步性。大规模的经济建设需要宪法治理状态的保障。除了大规模经济建设的开始，其它方面也开始了大规模调整。与整体发展相配套，行政区划也开始向符合经济建设的方向调整，成为了变革全局中的重要组成部分。

宪法中的行政区划条款在制宪中经过了一个形成的过程。从宪法制定过程中，可以找到行政区划条款的形成轨迹和制宪者对于行政区划的认识、理解和设计，发现行政区划条款的原理，并且获得原旨主义解释。

1953年1月13日，中央人民政府委员会第二十次会议决定成立以毛泽东为主席的宪法起草委员会。毛泽东主席主持成立宪法起草小组，与秘书胡乔木、陈伯达和田家英等奔赴杭州起草宪法。同年3月15日，中共中央政治局决定：以陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、田家英八人组成宪法研究小组，负责初稿的最后修改工作。

1953年5月3日，以中共中央办公厅名义下发了《中华人民共和国宪法草案初稿》，有关草案的档案中只有序言和总纲部分，第八条专门规定了领土条款：

“中华人民共和国的领域包括下列各地区：辽东、吉林、松江、黑龙江、内蒙、绥远、宁夏、甘肃、新疆、西藏、云南、广西、广东、福建、台湾、浙江、江苏、山东、河北、辽西、热河、陕西、青海、四川、贵州、湖南、江西、安徽、河东、湖北、以及沿海各固有岛屿。”①地方单位对宪法草案的讨论情况。从1953年6月1日到11日，向宪法草案委员会办公室汇报讨论情况的地方单位44个，有华北区、东北区、西北区、华东区、中南区、西南区、内蒙古自治区、河北省、新疆省、山西省、辽东省、辽西省、吉林省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、广东省、云南省、西康省、北京市、天津市、太原市、旅大市、鞍山市、抚顺市、本溪市、长春市、西安市、上海市、青岛市、南京市、杭州市、武汉市、广州市、重庆市、昆明市。

1954年5月6日至22日，举行了宪法起草委员会座谈会各组召集人联席会议的讨论。5月19日小组召集人会议讨论了《中华人民共和国宪法（草案）》的第二章第一节的修改意见，其中部分包括了行政区划的内容（1954年宪法行政区划条款在宪法“第二章国家机构”“第四节地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会”中规定）。

从1953年1月13日起，经过宪法起草小组成员近两个月的工作和中共中央政治局扩大会议的几次讨论，1953年3月15日形成了中国共产党中央委员会的宪法草案（初稿）。1953年3月23日中国共产党中央委员会正式向宪法起草委员会提出了《中华人民共和国宪法草案（初稿）》，其中有关行政区划的条款如下：

“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区或者自治省、中央直辖市；（二）省、自治区或者自治省分为自治州、县、自治县、市；（三）自治州分为县、自治县；（四）县、自治县分为乡、民族乡、镇；（五）较大的市分为区。省、市、县、市辖区、乡或者镇应当设立国家权力的地方机关。在这些国家权力的地方机关之外，可以按照需要，设立不同等级的行政代行机关。民族自治地方的权力机关，依照本宪法第二章第五节的规定。”

1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过正式宪法。这个时期我国行政区划的情况表明：

第一，在1949年我国制定的临时宪法性文件《中国人民政治协商会议共同纲领》中没有专门规定行政区划的制度，1954年宪法以前的行政区划是处在一种临时、变动、调整、过渡状态之中，不是正式的实施宪法状态中的行政区划。

第二，我国的行政区划形成的基本事实是制宪作用的结果。我国正式的行政区划基本状态是在1954年制宪时期形成的，如同宪法规定的国家机关一样，是在制宪时期确定的。我国当时行政区划的宪政状态是依据《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年制宪精神共同形成的。

第三，宪法制定过程中的制宪素材是行政区划的权威的宪法解释。宪法文本之外的制宪背景是理解宪法中行政区划规范含义的钥匙。

第四，宪法规定的行政区划调整权不能再次以行使制宪权的方式创制行政区划，只能按照立宪主义的精神调整行政区划。宪法只规定了行政区划的调整权，没有规定行政区划创制权，行政区划调整的界限与行政区划创制的界限有着本质的区别。行政区划调整权是长期、稳定的调整权力（在第一级政区、中央与地方关系层面）。

1957年至“文化大革命”时期，宪法制度逐步遭到破坏。［2］

1958年，在全国原来75万个农业社的基础上建立人民公社23397个，参加的农户达总户的90.4%，平均每社4797户。根据那时13个省的统计，全国已有94个县，成立了全县人民公社或县联社，据当时中共中央农村工作部预计，全国实现人民公社化后，农村人民公社约为2.5-2.6万个。［3］703当时的大跃进运动和农村人民公社运动使“以高指标、瞎指挥、浮夸风和‘共产风’为主要标志的左倾错误严重地泛滥开来”。［4］从1958年人民公社到1982年的24年，这个阶段的我国行政区划主要变动是政社合一的人民公社体制取代了乡体制。

我国1958年实行的人民公社体制不符合1954年宪法中有关行政区划的设置规定，违反了1954年宪法中有关乡镇设置的规定。在人民公社阶段，乡镇行政区划遭到破坏。实践证明人民公社这种行政区划体制不符合我国国情，是错误的。

在所谓的“史无前例”的“文化大革命”中，武斗猖獗，公民的基本权利被肆意践踏，国家出现了非正常治理的情况。由于宪法没有很好得到实施，我国的行政区划也遭到不同程度破坏。

二、对1975年宪法和1978年宪法中有关行政区划内容的分析

（一）对1975年宪法中有关行政区划内容的分析

我国于1975年1月17日正式公布了1975年宪法。1954年宪法的行政区划制度遭到全面破坏。

1975年宪法是在“十年动乱”这一特殊的历史条件下修改的，是有严重缺陷和错误的宪法。由于“四人帮反革命集团”篡夺了国家一部分权力，并在宪法修改时参与了修改，使得1975年宪法打上了极左路线的烙印。这部宪法把以阶级斗争为纲的基本路线作为指导思想，因此在指导思想方面具有严重错误。“在国家机构方面，确认‘文化大革命’造成的国家机构的混乱状态，如取消国家主席的建制，取消检查机关，把革命委员会确认为地方国家权力机关，以政社合一的人民公社取代乡、镇作为农村的基层政权组织等，打乱了国家机关的合理分工和正常活动。”［5］

（二）对1978年宪法中有关行政区划内容的分析

1978年3月5日，全国人大五届第一次会议上通过1978年宪法。在这次会议上，在修改的宪法中恢复了曾在1954年宪法中规定的一些有关行政区划的内容，例如1978年修改的宪法中第十二条、第三十三条的一些内容和1954年宪法的有关内容基本一样，但是各地国家机关仍是各地革命委员会，在行政区划的设置上仍保留了人民公社。值得注意的是这个时期“四人帮反革命集团”已被打倒，党中央开始“拨乱反正”，全国掀起揭批“四人帮反革命集团”的群众运动，国家各项工作开始走上正轨，我国行政区划工作也开始正常开展。由于当时向好的方面发展的政治环境，所以1978年宪法中才可能恢复1954年宪法中有关行政区划的一些内容，将1954年宪法中有关我国行政区划的内容重新写入1978年修改的宪法中。

1978年宪法由于当时特殊历史条件的限制，也很不完善。所以在1979年7月1日，全国人大五届第二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》。在这个决议中规定：县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会；将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。将县级人民代表大会代表改为由选民直接选举；将上级人民检察院同下级人民检察院的关系由监督改为领导。［3］1028党的十一届三中全会以来，党中央高度重视改革和完善社会主义政治制度，并把此项工作作为防止像“文化大革命”那样的悲剧在我国重演的一项重要措施。邓小平高瞻远瞩，深刻地认识到在我国建立稳定的政治制度的必要性。按照邓小平理论，国家的政治制度必须稳定。行政区划制度是一种国家的政治制度，因此必须稳定。在1982年宪法中有关行政区划的内容，从1954年宪法中第二章中的位置调到1982年的总纲中，正是体现了邓小平的远见卓识。因为行政区划制度如果不稳定，国家就会出现混乱局面。行政区划制度是否稳定直接关系到国家的长治久安。1982年宪法继承和发展了1954年宪法的原则，通过修宪重新树立了宪法至高无上的权威。

1982年我国实行“政社合一”的人民公社制度已经20多年了。人民公社制度严重阻碍我国农村的发展，也不利于基层政权的建设。1982年宪法对1978宪法所作的一项重大修改，就是1982年宪法规定设立乡政权，这是涉及当时八亿农民政治、经济生活的一项重大改变。

我国是一个多民族国家，民族问题是我国社会总问题的一个重要部分，因此如何解决好民族问题事关国家的稳定和统一。要保证各少数民族在国家生活中的平等地位和权利，做到各民族团结，使各民族友好合作，最好的办法就是实行民族区域自治。民族地区实行民族区域自治这是我们党和国家的一个创举。民族区域自治制度是我国重要的基本政治制度之一。我国1982年宪法充分地认识到了在行政区划中民族自治地方的重要性，专门明确地对此进行了说明，从宪法这个根本大法的层面，保障了各少数民族管理本民族内部事务的权利，表明国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。［6］

1981年9月30日叶剑英在向新华社记者发表谈话中提出有关台湾回归祖国、实现祖国和平统一的九条重要方针政策。其中提到台湾回归祖国，实现和平统一后，台湾可以作为中国的特别行政区。这是最早的有关设立特别行政区的建议。关于设立特别行政区的建议表明了我国从中华民族的大局出发所采取的尊重客观历史的态度，也是我们党和国家从我国实际情况出发，解决国共两党在新的历史条件下进行合作问题的最有效、最合理的形式。［7］为以后台湾回归祖国的怀抱，奠定了行政区划方面的基础；也为我国顺利解决香港、澳门问题，实行“一国两制”铺平了道路。设立特别行政区的建议是我们党和国家从国家的长远利益出发求大同、存小异的有效的途径和办法。［7］由于历史条件的局限，1954年宪法中不可能有有关特别行政区的规定，特别行政区的设置是我国宪法的首创。1982年宪法根据我国当时香港、澳门回归的情况，与时俱进，设立了总纲中第三十一条，专门规定国家在必要时得设立特别行政区，说明1982宪法不仅继承和发展了1954年宪法的原则，而且在我国行政区划制度方面有所创新。

1982年宪法确立了行政区划的位阶体系。这种统一性表现在，宪法规定了行政区划的基本秩序，这种秩序包括了三方面的内容——行政区域、调整机关、调整规范，它们呈现收敛的金字塔型，级别重要性从高到低。首先，全国分为省级，并逐级划分、递推，形成县级、乡级的三级行政区划体制。其次，全国人大、国务院是两个层级的中央调整机关，全国人民代表大会是最高国家权力机关，调整省级行政区划；国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高行政机关，调整“市、县”级的行政区划；乡、镇一级的行政区划可以依法律授予地方最高一级的国家机关——省级政府。最后，宪法为行政区划的调整预留了相互依据的法律位阶的规范空间，形成了宪法、法律、行政法规、地方法规的法律位阶体系。

通过对我国1954年宪法与1982年宪法中行政区划规范的对比，我们能对1982年宪法中行政区划规范有更清楚的了解。1954年宪法关于行政区划规定：“第五十三条 中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”

调整规范：“第二十七条 全国人民代表大会行使下列职权：（十一）批准省、自治区和直辖市的划分”；“第四十九条 国务院行使下列职权：（十五）批准自治州、县、自治县、市的划分”。

1982年宪法中关于行政区划规定：“第三十条 中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”

1982年宪法中关于行政区划的调整规定如下：“第六十七条 全国人民代表大会行使下列职权：（十二）批准省、自治区和直辖市的建置”；“第八十九条 国务院行使下列职权：（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”；“第一百零七条 省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分”。

通过对1954年和1982年宪法中行政区划内容的比较，可以看出：

第一，1954年和1982年宪法中行政区划的精神是一致的，行政区划的根本内容未发生变化，1982年宪法继续沿用1954年宪法的行政区划制度，1954年行政区划的原理未发生变动，1982年宪法仍然遵循着1954年的立宪主义的精神。

第二，行政区划基础规范的位置发生了变化。1954年宪法的行政区划基础规范在宪法“地方政权机关”一节之中；在1982年宪法中则移到了宪法总纲之中；并增加了特别行政区条款。突出了行政区划条款的重要性。

第三，1982年宪法进一步具体规定了行政区划调整的权力，区分了行政区划的建置权和划分权，规定了地方政府的行政区划权限。

第四，1982年宪法规定的省级人民政府所具有的行政区划的调整权力，可以理解为是中央政府委托给地方行使的权力，不是地方固有的权力。我国1982年宪法以行使修宪权的形式正式全面恢复了我国1954年《中华人民共和国宪法》创立的行政区划制度，创造性地增加了“一国两制”的特别行政区制度，增加了乡、民族乡、镇的建置和划分权力，并要求地方国家机关遵守法律、遵守宪法中的行政区划制度，保障民族地区与全国地区的共同繁荣。1982年修宪将我国行政区划工作推入到了新时期、新的历史高度。

纵观新中国建国以来四部宪法，其中有关行政区划的规范修改较频，影响了有关行政区划的规范的稳定。宪法的稳定性是一国宪政秩序有序运行的基础，宪法规范与一般的法律规范不同，它是一国全部法律规范的基础，宪法规范稳定性的程度关系到一国法制的统一，宪法秩序的稳定。［8］宪法不宜修改来，修改去。在稳定的政治原则基础上，它应能具有足够的弹性，可以适应较大程度的社会变化，对社会具有较强的适应性。

众所周知，宪法的制定、修改和实施对我国各方面的发展影响巨大。党的十一届三中全会以来中国大地发生了巨大变化，这正是1982年宪法正确实施的有力见证。1982年宪法对引领我国在改革开放的惊涛骇浪中奋勇前进起到了法律保障作用，其功不可没。我国宪法的行政区划制度为我国的经济、社会发展起到越来越重要的作用。

［1］元旦社论《迎接1953年的伟大任务》［N］.人民日报，1953-01-01.

［2］韩大元.1954年宪法与中国宪政［M］.武汉大学出版社，2008：100.

［3］丁惠永.中国百年大写真·二十世纪风云全记录·1900-1995［M］.长春：吉林人民出版社，1996.

［4］人民文库丛书·中国共产党中央委员会关于建国以来若干历史问题的决议［M］.北京：人民出版社，2009.

［5］莫江平.中国宪法学［M］.北京：法律出版社，2001.

［6］田烨.试论我国民族地区行政区划发展历史及现状［J］.三峡大学学报：人文社会科学版，2010.

［7］什么叫特别行政区?新宪法为什么要规定设立特别行政区?［N］.工人日报，1982-08-10.

［8］张德瑞.宪法的稳定性与稳定性的宪法——中美宪法文本的比较视野［J］.现代法学，2009（2）.

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吉林省社会科学基金项目（2016B156）

朴飞（1980-），男，博士，讲师，研究方向为宪法与行政法学。