习近平政绩观指导下的基层政府绩效考评制度

吴 朦，叶飞霞

（福建农林大学马克思主义学院，福建福州，350002）

习近平政绩观指导下的基层政府绩效考评制度

吴 朦，叶飞霞

（福建农林大学马克思主义学院，福建福州，350002）

虽然我国早就提出服务型政府的概念，但是目前我国基层服务政府建设仍存在很多问题，基层政府绩效考评制度作为基层服务型政府建设的重要内容之一，受到越来越多的重视，但是在实际实施中还不够成熟。从分析习近平同志政绩观角度出发，得出其以人为本、实事求是、统筹兼顾的基本内涵，指出其对当前基层政府绩效考评的必要性和相应的原则要求，最后针对现存问题从四个维度提出对绩效考评制度的建设指导。

习近平；政绩观；基层政府；绩效考评

面对全球化进程和我国全面深化改革的现实，政府受到更大的挑战，行政管理模式需要不断改进，在这样的背景下，“以人为本”的服务型政府建设刻不容缓。其中，以基层政府建设问题最为突出，而绩效考评作为行政管理的有效工具，对改善政府工作有积极影响，但是在目前实际运用中问题颇多。习近平同志在几十年的从政经历中，始终把人民群众放在最高的位置，坚持全心全意为人民服务的宗旨，做得人心、暖人心的有实效的政绩，受到了人民群众的一致肯定和高度赞扬。研究习近平总书记的政绩观具有很强的理论意义，同时对我党领导干部树立正确政绩观和基层政府绩效考评制度建设具有积极的指导和示范作用。

一、习近平政绩观的基本内涵

“政绩观，是领导干部对工作成果的总的要求和看法，是领导干部对自己行政行为的价值判断。”［1］政绩观是领导干部创造政绩的思想基础和工作动力，领导干部首先要树立正确的政绩观，并在其指导下，努力创造出令人民群众满意的政绩。习近平在基层不同工作岗位多年的实践经验使他逐渐形成了自己特有的精辟的关于政绩观的意识观念，在党的指导和培养下，将党的宗旨铭记在心，始终坚持完成党的事业，执行并贯彻落实一系列有利于人民的政策和措施，可以说是真正做到了“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”［2］。认真研究习近平总书记的政绩观，主要有以下三方面内涵。

（一）以人为本的政绩观

习近平始终坚持把党的宗旨作为一切工作的根本原则，把人民群众的幸福和利益放在首位，工作生活中都时刻心系人民群众。焦裕禄是我们人人熟知的好官的代表，习近平也曾多次在公开场合赞扬并指出要学习他的精神。从中学开始，习近平就被焦裕禄的事迹深深震撼，并一直影响着他。1990年习近平在任福州市委书记时曾在深夜填词《念奴娇·追思焦裕禄》，“百姓谁不爱好官？把泪焦桐成雨”，并在文末写道，“为官一任，造福一方，遂了平生意”。在福建工作的17年，习近平始终将人民群众放在首位，坚持密切联系群众。在宁德，倡导开展“四下基层”；在福州，大力推动“进万家门、知万家情、解万家优、办万家事”［3］，并多次下乡调研，虽说是“异常艰苦、异常难忘”，但是仍然坚持到最偏远的地方进村入户、访贫问苦，协调解决村民的实际困难。他与群众交朋友，为人民办实事，做到事事有落实、件件有回音，得到了当地群众的高度赞扬。

（二）实事求是的政绩观

“没有调查，就没有发言权。”习近平在工作期间始终坚持一切从实际出发，倡导实事求是的工作作风。在闽东工作时期，习近平注重调研，实地考察当地具体情况，立足于当前又注重于未来，为地方的发展制定长远计划，并撰写《对闽东经济发展的思考》、《提倡经济大合唱》等多篇文章，理清闽东经济发展整体思路。习近平主政福州期间，在认识分析世界经济发展格局和趋势的基础上，依据福州特有的地理位置和资源优势，提出了“海上福州”发展战略。在此政策的支持和引导之下，充分整合利用各种资源，福州远洋捕捞和海洋养殖等多项指标快速发展，至2013年全市海洋经济总产值高达1840.28亿元。如今，开发海洋资源，发展海洋经济已成为全球共识。习近平求真务实的工作作风、实事求是的工作态度、高屋建瓴的战略思维使他在基层工作期间做出了实实在在的业绩。

对比两组患者在经过治疗后的临床效果并计算有效率,有效率等于显效人数与有效人数之和与总人数的百分比(评判标准:显效:患者的临床症状明显减轻,病情保持稳定;有效:临床症状有所减轻;无效:临床症状无明显变化甚至症状加重,病情反复不定)。

（三）统筹兼顾的政绩观

习近平的思维具有前瞻性，分析问题着眼长远，在科学发展的理念指导下为人民办实事。过去我们常常把经济效益作为衡量官员政绩的重要甚至唯一的指标，导致很多干部急于求成，做表面文章，使“显绩工程”、“面子工程”处处可见，极大地破坏了经济的长远发展，同时也动摇了一些领导干部脚踏实地为人民办事的初衷。习近平在重视发展经济的同时，也注重社会整体的发展，将改善民生、生态效益、社会进步和实绩作为也列为干部政绩考核的重要指标。习近平认为经济发展到今天，不能再继续片面追求GDP、盲目地破坏环境，要兼顾眼前与长远的发展，做出“前人栽树,后人乘凉”的政绩，实现可持续发展。

二、习近平政绩观指导基层政府绩效考评制度的必要性

所谓政绩考评，是指组织内部或者外部负责考评的部门，遵循规范的程序和方法，以一定的绩效考核指标为标准，对被考评者的政绩做出科学合理评价的过程。政府绩效考评的核心是促进地方政府综合行政能力的增强和政府效率的提高。绩效考评不是活动的最终目的，它是活动本身的环节之一。对政府进行绩效考评，是为了通过考评结果的反馈，进一步指导政府行为。习近平的政绩观是对马克思主义的继承和发展，是对党历届领导人政绩观的总结和升华，对我党的领导干部有良好的示范带头作用，同时对新时期的党政工作有现实指导意义。具体说来，习近平以人为本、实事求是、统筹兼顾的政绩观也对基层政府绩效考评制度建设提出了相应的原则要求。

（一）落实科学发展观、树立正确政绩观的必然要求

习近平同志始终坚持实事求是的工作作风，在工作期间注重实地调研与考察，多次深入基层，了解人民群众实际需求，根据具体问题提出解决方案，这正是将理论与实际相结合、具体问题具体分析的最好表现，也是习近平政绩观保持先进性和正确性的重要根源。理论与实际相结合是实践的基础，实践离不开科学的理论，然而，实际情况是不断变动的，只有与时俱进才能保持理论的科学性与生命力。理论与实际必须紧密结合在一起，否则就可能导致教条主义或者是经验主义，威胁中国特色社会主义的健康发展。

（二）转变角色、建设服务型政府的必然选择

科学发展观坚持以统筹兼顾为根本方法，是唯物辩证法在我国社会发展过程中的具体运用，不仅丰富和发展了马克思唯物辩证法的相关理论，同时运用统筹兼顾的方法和原则来指导基层政府绩效考评工作，有利于绩效管理效率的提高。习近平同志坚持统筹兼顾，在多年的政治生涯中做出了卓有成效的工作业绩。然而，我们党的某些领导干部在工作中缺乏正确政绩观的指导，在自身工作中迷失了方向，为了交出好看的答卷，为了给上级领导留下好的印象，片面追求经济效益等“显绩”，从而忽视了人民群众的实际利益和地方的具体情况。这些出于私利“秀出来”的政绩实际上并不能反映群众意愿、解决群众问题，反而会是社会进步和经济发展道路上的绊脚石。

目前，我国政府绩效考评多为自发或半自发的状态，考核工作缺乏相关制度和理论的指导。此外，各部门、各职位工作不尽相同，具体情况复杂多变，难以形成通用的考评方式和指标。针对这种情况，更要注重引进西方发达国家绩效考评相关理论，同时坚持理论与实际相结合的原则，将原有理论合理转化成适用于我国基层政府绩效考评的理论，并根据差异性，制定相匹配的考核方式，使考评的效果得到真正发挥。

（三）改进行政管理、提高行政效率的重要途径

近年来，由于考核指标的偏差，一些基层政府片面地将GDP等经济指标作为衡量工作成效的重要标准，在追求经济效益上急功近利，不惜以环境为代价，发展高能耗、高污染、低收益的粗放型经济模式，极大地浪费了资金与资源，威胁了社会的可持续健康发展。建设科学的基层政府绩效考评制度，能够为政府工作提供方向，使各单位、各部门心往一处想，力向一处使，使资源充分优化配置，降低行政开支，减小内耗。同时考评也能一定程度上动摇公务员的“铁饭碗”，给他们造成一定的外在监督和压力，促使其工作态度的转变和工作效率的提高，从而促进现代化行政管理模式的实施，优化运行机制，坚持依法执政、依法办事，努力做到执政为民，提升政府在人民群众心目中的地位。

（四）加强公务员队伍建设、提升整体素质的有效手段

公务员是政府工作的实施者，队伍庞大，对他们进行客观、科学的绩效考评，能促进关键素质的提高，有利于政府工作的顺利开展和完成。首先，科学合理的政府绩效考评制度能为选人用人提供依据，为公务员队伍提供“纯净之源”；其次，绩效考评内容和指标的确定能帮助公务员认识自身职责，明确工作内容，使他们端正态度，更有针对性地完成本职工作；再次，扩大评价主体，将人民群众的意见作为重要参考因素，有利于服务意识的培养、行为的规范和整体素质的提高；最后，充分利用考评结果，将结果与考核、绩效、奖惩挂钩，采用优胜劣汰的原则，加大公务员之间的竞争，刺激其产生提高自身素质的想法，从而在公务员群体中逐渐形成进取之风，使他们不断自我提升。

三、习近平政绩观对基层政府绩效考评制度建设提出的原则要求

现阶段我国正处于重要的转型期，政府作为社会的管理者，肩负着重大责任，基层政府作为政府与人民群众联系的桥梁，为更好地发挥职能，满足人民群众的生存和发展要求，加强自身建设刻不容缓。政府绩效考评作为行政管理制度创新管理的有效工具，作用重大。“构建以正确绩效观为导向的绩效管理模式，是在政府行政管理中落实科学发展观的需要。”［4］可见，以习近平正确政绩观为指导具有必要性。

（一）以人为本的根本原则

习近平政绩观的实质与核心是为人民服务。在福建和浙江的多年工作中，他始终坚持群众路线，一竿子扎入群众之中，了解群众现状，解决群众问题，将人民群众的切身利益是否得到满足和生活条件是否得到改善作为衡量自身工作的标尺，遵循以人为本的原则，始终站在人民群众的立场上思考问题，为群众谋取最大的利益。而不是像当今的某些政府官员一样，为了自己邀功、扬名，大搞劳民伤财、华而不实的“形象工程”。

在考评制度建设中坚持统筹兼顾的原则，首先，要坚持整体性的思维方式。考评活动涉及主体多元，不同主体间因利益、思维方式、价值观念的不同，对考评的态度和认识会存在一定偏差，容易产生矛盾，这就要求从全局出发进行考评。其次，在“重点论”和“两点论”指导下，学会在抓主要矛盾的同时解决次要矛盾。最后，要坚持统筹兼顾的实践方法。政府绩效是一个长时间的概念，真正的绩效不是一蹴而就的，政府绩效考评应该从长远发展的角度看待现阶段的政府行为。另外，政府绩效不仅仅考虑政治绩效、经济绩效，还应该兼顾文化、生态、社会等多个方面，从而得出全面的绩效结果。

基层政府绩效考评具有民生导向性的特点。基层政府是我国行政机关整体结构中最低层的政府机关组织，其主要职责是管理社会基层群众的日常公共事务，处理的都是最基本的与人民群众切身利益直接相关的工作和活动。可见，基层政府与其他层级的政府机关相比有一个更为明显的特征，那就是与人民群众有着更为广泛和密切的联系，扮演着国家政府机关与广大人民群众之间的桥梁和纽带的角色。基层政府的执行能力直接影响着党和政府各项方针政策的贯彻和落实，特别是随着人民群众权利意识的提高，直接关系到自身利益的民生问题的政策方针的执行情况，受到基层群众越来越多的关注。政府公务人员作为政府工作的具体执行者和考评工作的直接对象，也应被给予一定的人文关怀。在公务员的观察和群众的监督下，基层政府工作的实施情况显得尤为重要。因此，基层政府绩效考评制度也应该坚持以人为本的原则。

（二）理论与实际相结合的原则

改革开放30多年来，我国经济迅猛发展，同时也导致社会片面重视经济指标，忽视协调发展，环境污染严重，拜金主义盛行，甚至有些基层政府和公务员为了在短期内出成绩，大搞“政绩工程”、“形象工程”。正如马克思所说：“那些为共同目的劳动因而使自己变得更加高尚的人，历史承认他们是伟人。”［5］我们的领导干部作为中国特色社会主义建设事业的中坚力量，要学习习近平同志优秀品质和端正作风，深入群众，了解并满足群众的切实需要。建设科学的基层政府绩效考评制度，有利于地方政府在科学发展观的指导下，贯彻正确政绩导向；有利于引导、监督官员克服官僚主义、形式主义的错误，树立正确政绩观。

停车供需失衡是各大医院普遍存在的问题，医院工作人员通勤出行和就医人员出行选择私家车的比例越来越大，再加上医院内部空间有限，停车问题本身就很突出。省人医西侧道路十分狭窄且毗邻住宅区，北面紧邻高校区，东面紧邻医院，都没有通行条件，南面的出口又是城区主干道。医院的停车需求加上周边的日常停车需求，导致周围道路停车位的紧张，路边随意停车现象严重，极大地阻碍了道路的交通通畅。

（三）统筹兼顾的考评原则

服务型政府是指在公民本位、社会本位、权力本位理念的指导下，以服务公众为核心职能，角色由管理者向服务者进行转变的现代政府。党的十六届六中全会上首次提出了“建设服务型政府”的改革目标，这是面对国际、国内环境的必然选择。在全球化趋势以及WTO的推动下，我国已经加入到了国际竞争的队伍之中，要想“激流勇进”，就必须不断适应环境、改变现状，要紧跟各国政府管理模式变革潮流，改变传统的管理和行政模式。另外，社会主义的本质也与服务型政府的建设不谋而合，改革的深化与和谐社会的建设也需要服务型政府的支持。政府的权力来源于人民，权利来源于谁就应该对谁负责。“作为全新的现代政府模式，代表最广大人民的根本利益和努力让人民满意是建设服务型政府的内在要求。”［6］政府绩效考评作为政府内部管理的重要内容，其实施结果的好坏直接影响政府效率。习近平政绩观的实质是为人民服务，以其政绩观为指导的绩效考评制度必然是从人民群众利益出发的，这与服务型政府建设的目标高度契合。

他锁上门后，买了两个包子，边吃边急急地往外走。昨晚，他梦见了橘红，橘红脸上瘦得只剩一张皮，额上的皱纹足有一厘米深，憔悴的面容，补钉加补钉的衣服，好可怜的。怎能不惨？一个女人，还有什么比这更惨的？今天橘红一定会来，有一种预感，尤其是昨晚那个梦。橘红在梦中对他说，她今天到，要他去接。

后宫的女人们几乎没有什么精神生活享受，诗词歌赋对于她们来讲只是锦上添花而已，她们的生活完全以皇帝的喜怒哀乐为中心，后宫的女人们陪伴在皇帝身边，每天过的是战战兢兢、如履薄冰的生活。《红楼梦》里的女子在出嫁之前总体上说是比较幸福的，日常起居、吃穿用度不比后宫嫔妃们的水平差，最重要的是姐妹们自娱自乐的节目特别多，如生日宴席、年节庆典、赏景饮馔等等，最雅的莫过于结诗社了。一群天真烂漫、才思敏捷的贵族少女齐聚一堂，设题命意、排律联句、合辙押韵、旁征博引，任情任性地驰骋诗才，这是曹雪芹对于荷尔德林“诗意栖居”理论的超前实践，这一清净女儿的诗国世界在浊泥世界的包围之中，但在精神上则站立于浊泥世界的彼岸。

四、习近平政绩观指导下的基层政府绩效考评制度建设的四个维度

目前我国基层政府绩效考评制度存在很多问题：第一，与考评相关的规章制度不健全，考核目标不明确。与欧美国家相比，我国还没有专门针对政府绩效考核的专门法律条文，就目前的相关规定来说，也是多为原则性的规定，操作性的规定仍很不足。制度的缺乏使评估过程不具有科学性，导致只有在问题出现之后才能处理的现象，被动性、滞后性特点突出，使政府执行力下降。同时，考核目标不明确，缺乏正确目标的指导，基层政府官员难以在实际工作中把握方向。第二，绩效指标体系设计有问题，绩效评估结果难以量化，在现实的考核过程中，由于考核对象的差异化，考核指标的设计需要考虑差异性。第三，政府考核方法不合理，缺乏群众认可性。在考核政府官员绩效的方法上存在两方面倾向的问题，或者偏重于定性评判，主观性判断明显；或者是过分追求定量评判，制定复杂的评价标准，使绩效评估工作难度大大增加。评价主体过于集中，范围过于狭窄，主要是政府系统内部评价，缺乏社会评价；忽视了人民群众、社会团体、中介机构和新闻媒体等系统之外主体的参与，即使是将部分社会主体的评价纳入评价系统，其所占的比重却仍然很小，缺乏话语权，导致人民群众的需求难以得到反馈，群众对考核结果认同度较低。第四，考评结果公开机制不健全。一方面，考评结果未充分向人民群众公开；另一方面，考评结果往往流于形式，经常出现考而不评、评而不用的现象。考核没有真正成为管理和监督官员的依据，使考核成为一纸空谈，导致考评对象对考核重视程度降低，缺乏提高自身效率的驱动力。基层政府绩效考评的问题如此之多，以习近平政绩观指导建设基层政府绩效考评系统已刻不容缓。

那天晚上微雨，黄磊开车接她回来，一同上楼，大家都在等信。一次空前成功的演出，下了台还没下装，自己都觉得顾盼间光艳照人。她舍不得他们走，恨不得再到那里去。已经下半夜了，邝裕民他们又不跳舞，找那种通宵营业的小馆子去吃及第粥也好，在毛毛雨里老远一路走回来，疯到天亮。

（一）确定科学的考核目标

科学规范的考核目标体系是基层政府绩效考核评估的重要依据之一。若考核目标设置不合理，奖惩将可能缺乏公正性，政府干部工作的积极性就会在很大程度上难以得到充分激励。一切工作的开展，首先需要目标的指导，考核目标的确定也是如此。因此，首要的是要设置科学的工作目标。工作目标的设置应遵循科学发展观和正确的政绩观，以维护广大人民群众的根本利益为核心，同时根据具体情况的不同设置有差别的工作目标，保证工作目标的设置符合工作职责的要求。目标确定之后，对目标的实施进度的监督也是十分必要的。在运行过程中监测质量的完成情况，有利于在问题出现的时候及时地解决问题，保证目标的顺利达成。

（二）设计科学、合理、规范的绩效指标体系

绩效指标是绩效结果评估的重要依据。根据地域的不同，具体的政治、经济、文化等发展水平也会不同，绩效指标的确定要因地制宜，制定有差别的指标。根据发展阶段，制定阶段性绩效指标。同一基层政府的不同部门之间，因为部门具体职能存在差异，需要使用不同的衡量标准。因此，在设计过程中要注意：首先，要认识到绩效指标设计的差异性，不能一概而论，不能简单使用统一的绩效指标。其次，要将定性指标与定量指标相结合。两种指标各有其适用范围，定性指标能对难以量化的绩效进行评估与衡量；定量指标能根据考核对象的绩效表现得出数量化的评估结果，更加直观与公正。在现实考核工作中，如果能把一些抽象的定性指标进行量化处理，对提高群众对政府绩效考核结果的认可度将有积极作用，同时可以加强政府公信力的建设。根据考核内容的设计，划分基层领导干部政绩，其中，工作实绩可以采用定量指标，而德才素质、群众评价就可以采用定性指标。最后，要综合平时考核与定期考核。当前，对基层政府领导干部的考核主要是阶段总结性的考核，日常性考核的缺乏会直接影响最终考核结果的公正性。现在的很多政府干部在应对临时检查方面都有自己的一套方法，对待定期考核都会做一些即时的面子工作，导致考核结果都会不错，但实际上日常的工作做得并不是很好，甚至有很多问题，这样一来考核结果就会出现明显偏差，政府官员的实际绩效就难以反映出来。加强平时考核以及考核内容的具体性，可以为定期考核提供更为全面、客观的依据，使考核结果更加公正和科学。

（三）评估主体多元化

360度绩效评估法是近年来在企业或组织的人力资源管理中被广泛应用的一种绩效评估和职业发展的评估工具。“它是指从不同层面的人员中收集信息，多个角度对员工进行综合评估的方法”［7］，由包括被评估者的上级、同事、下级和客户以及被评估者本人等各个角度来了解个人的绩效，再通过结果反馈，提高被评估者的工作绩效，促进其职业发展。从上述对360度绩效评估法的描述中我们不难看出，一方面，这种评估方式拥有多元评估者，与评估主体相关的各个方面对评估结果都有一定影响；另一方面，评价的内容也是多样化的，包括评估主体职责的多个方面，这种较为全面的评估内容可以在一定程度上保证评估结果的科学性。360度绩效评估法因其自身的科学性，对政府官员绩效评估有一定借鉴意义。当今政府的组织活动涉及多方主体的利益，包括政府本身以及人民群众以及社会组织等，因此，应让不同利益主体参与政府绩效考评活动，尽可能保证评估结果的客观公正性，以提高评估活动的民主性与科学性。为保证评估主体多元化，同级政府、第三部门、直接下属、被评估者自身以及社会公众都应被看作重要的评估主体，被纳入到评估活动的实施过程之中。第三部门独立于政府系统之外，具有较强的自主性，受政府影响较小，可以一定程度上保证评估结果的客观性，同时为保证第三部门评估活动的顺利进行，应为其提供良好环境，例如物质保障和经济、法律支持。作为政府绩效评估的对象和直接相关者，公务员群体参与评估活动有利于他们了解评估活动，为评估活动的推进减小阻力。政府要保障社会公众参与政府绩效评估活动的权利，维护群众对政府的监督权，推动政府工作服务于人民群众。

原以为炮制一个“高于生活”的假象，可以提升一下自己的幸福指数。可这么一看，这只是“泡沫指数”，中看不中用，甚至可能是饮鸩止渴呀。

（四）有效运用政绩考评结果进行政绩辅导

反馈作为绩效考评的最后环节，能有效运用考评结果为基层政府建设和干部选拔工作提供依据。第一，实行考评结果反馈公示制度。将考核结果向人民群众公开，让人民群众了解政府工作，为群众监督政府提供途径。第二，建立考评结果与奖惩正相关制度。以考评结果为依据，考评结果优秀的表示其能力突出，品质优秀，上级部门可以考虑为其提供更具挑战性的工作，做出成绩的甚至可以进行职位上的提拔；考评结果一般的，需要加强知识学习，提高基本素质，同时可以安排轮岗，加强对工作的全面了解，方便日后工作的开展；考评结果较差的，表示其能力或相关素质不能胜任目前的工作需要，因此，需要进行职位调整；对于考评结果为失职的，应根据情况的严重程度加以相应的惩罚。只有充分发挥考评结果对政府工作人员聘任的指导作用，才能形成良性竞争的局面。

［1］陈锦文.领导干部要树立正确的政绩观［J］.重庆科技学院学报：社会科学版，2011（14）.

［2］熊茉莉，曾宪恒.执政为民——新一届领导集体对传统民本的继承和超越［J］.前沿，2007（6）：13-14.

［3］岳雪侠.习近平党建思想研究［D］.石家庄：河北师范大学，2016.

［4］郑楠.基层政府绩效考评机制建构研究［D］.济南：山东师范大学，2013.

［5］马克思恩格斯全集（第40卷）［M］.北京：人民出版社，1960：7.

［6］何平.新农村建设背景下我国基层服务型政府的构建［J］.河北农业科学，2010，14（6）.

［7］李凌.360度考评法在高校教师绩效考核中的应用［D］.武汉：中南民族大学，2008.

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A

福建省社科规划项目“全面深化改革中共识形成的社会心态基础研究”（FJ2016B026）

吴朦（1991-），女，硕士研究生，研究方向为思想政治教育学。叶飞霞（1957-），女，教授，硕士生导师，研究方向为思想政治教育学、马克思主义中国化。