唐代后期国家财税的改革与经营

苏 毅，朱宏斌

(1.陕西省科学技术信息研究所 科技史志办 ，西安 710054；2.西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

唐代后期国家财税的改革与经营

苏 毅1，朱宏斌2

(1.陕西省科学技术信息研究所 科技史志办 ，西安 710054；
2.西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

关于唐代后期的经济研究，以往学者多侧重于某一专题的讨论和研究，如虚实估、两税法、刘晏税改、税收制度、运河经济、盐税等，或就某一时期的财政状况进行评论，而整体上、全面地对中晚唐财税发展演变进行研究的论文不多。文章以“安史之乱”为起始，分阶段对中晚唐各时期的财税改革及重大经济措施进行述评，力图客观、准确地将中晚唐财税发展演变的历史脉络呈现出来。

唐代后期；财税改革；经营；两税法；虚实估

“安史之乱”爆发后，北方战乱持续不断，运河漕路断绝，唐王朝平乱急需的物资只能通过荆襄、汉水转运，赋税之地仅能依靠江南来维持。戡乱后，北方地区百姓流离、田地荒芜、人口锐减，经济遭受重创；加之战争的破坏和河北叛藩的跋扈，朝廷税收十分有限。因此，在平乱后相当长一段时期内，唐中央不得不面临异常严峻的经济形势，而且这种情况很难在一朝一夕得以恢复和改善。窘迫的财政状况实际上也迫使政府必须进行财税改革和采取相应的经济措施来加以应对。纵观整个中晚唐时期，财税问题一直都在困扰着唐朝廷，而对于财税收入不足的问题，中晚唐各时期采取了不同的措施加以应对，虽然目标一致，但取得的实际效果却不尽相同。

1 动乱时期的财税改革

“安史之乱”爆发后，运河漕路破坏严重且多为叛军控制，唐庭转运江南物资钱粮只能走荆襄、汉水至关中的转运线，道路崎岖艰险，运量十分有限[1]。然而即便如此，此通道运往关中的物资也在很大程度上解决了朝廷的燃眉之急。随着战事的焦灼和时间的持续，平乱所需的物资量越来越大，迫切需要更多的财税予以支持。基于此，肃宗在乾元元年任命第五琦进行盐税改革。第五琦在任盐铁使后开始对海盐、池盐、井盐实行官榷，在产盐地设立“盐院”，组织游民制盐，称为“亭户”，严禁盐的私制私售。“盐户生产的食盐，全部由官府以十文一斗的价格收购，加价一百一十文后出售”[2]1378。盐税改革后，盐税收入达四十万贯，很大程度上支持了平乱所需。之后，为筹措巨额军费，减轻财政压力，乾元年间政府又发行了“乾元重宝”和“重轮乾元”，分别以一当十、一当五十，与“开元通宝”同时进行流通和交易。然而不久，货币贬值、物价上涨，改革失败，客观上造成了虚实钱市场交易的混乱及其所引发的虚实估问题。

2 刘晏的财税改革

刘晏的税改面对的是大动乱刚刚平息人口锐减、经济萧条的局面，且面临着对内中央集权恢复重建所需的巨额财政资金短缺、对外因藩镇割据致税源减少的新情势。然而，刘晏并没有畏缩，在被代宗任命为度支、盐铁、转运、租庸等使后，针对时弊进行了一系列卓有成效的改革，取得了成功，扭转了代宗朝财政困难的局面，促进了社会经济的恢复和发展。

2.1 盐税

肃宗时实行的食盐专卖，即在产盐区将盐低价回收、高价转卖，所获之利供应战时之需，实乃无奈之举。然而，政府高价卖出的食盐，很多贫苦百姓买不起，政府强行摊派给民众造成了极大的经济负担。随着平乱的结束，盐政也必须有所革新和调整。大历元年，代宗任命刘晏对盐政进行了重大改革。

第一步，合并“监院”，在全国设立13个巡院，由巡院负责管理食盐的销售。第二步，改革盐制，将官运官销改为政府盐场统一收购并加价卖给盐商，实现就地转卖，再由商人自运自销。第三步，政府为防盐商随意提价，在离产盐地较远的地方设立“常平盐”，以实现盐价的稳定。此外，朝廷还依刘晏之策，禁止各地节度使对盐商增收盐税。总体而言，刘晏的盐改清除了肃宗时盐政的弊端，获得了成功，盐税也由过去岁入40万贯增加到600余万贯，极大地缓解了政府财税紧缺的情况。

2.2 经济改革

(1)常平改制。常平仓的设置，汉代已有。“安史之乱”前，唐朝已建立了较规范的常平仓制度，由国家出钱，地方政府具体办理，国家派遣专员管理。“安史之乱”后，刘晏于大历元年开始在全国重置常平仓，着手恢复常平仓制，对之前的常平法进行改革。首先，常平仓由国家直接经办，这就很好地解决了因战乱和价格信息不畅造成的各州常平赢利有限的弊端，减少了中间环节，加快了物品流通，增加了常平收益；其次，扩大了常平仓囤积和经销的物品种类，在稳定市价、满足市场需求的同时，也增加了税收；最后，就是积极开展物价信息的搜集征询，全国的巡院和驿站负责上报各地价格信息和农业丰歉收成。“诸道巡院，皆募驶足，置驿相望，四方货殖低昂及它利害，虽甚远，不数日即知，是能权万货重轻，使天下无甚贵甚贱而物常平。”[2]4796刘晏的常平改制有效解决了“谷贱伤农”和“谷贵伤民”的问题，做到了“常平者，常使谷价如一，大丰不为之减，大俭不为之加，虽遇灾荒，民无菜色”[3]1914，既稳定了物价有助于灾民度过饥荒，又增加了税收，更维护了唐朝的统治。

(2)实行均输。刘晏推行的均输法，就是各州用当地的部分租赋收入和盐利购买本地的乡土物产来供应京师，既便利了长安官民，又促进了产品的流通和销售，发展了地方经济。

刘晏财政改革后，“大历末，通天下之财，而计其所入，总一千二百万贯”[4]，极大地缓解了朝廷的财政压力，取得了明显的效果。当然，除了刘晏的经济改革，代宗朝也对户税和地税进行了调整，这些都为杨炎的两税改革奠定了基础。

3 税制的大变革——杨炎的两税法

唐代继续实行前朝的均田制。与此同时，唐代将隋代的租调制发展为租庸调制，即每丁年纳“租”粟二石；输“调”绢(或绫)二丈，绵三两，若输布则二丈五尺，麻三斤；每年服徭役二十日，不应役者，则按每日三尺绢折纳，称为庸。租庸调制的基础是均田制。唐武则天时，土地兼并已成规模，至天宝时，地主官僚开始大量兼并土地、侵占农田，农民逃亡已成常态，但全国人口仍处于增长态势，仍可通过扩户之法予以解决。“安史之乱”后，唐中央集权大为削弱，人口的锐减、逃户的剧增，均田制遭到极大破坏，租庸调制已很难实施。

在户籍多年失修的情况下，按田亩和资产征税比租庸调的计丁征收更有稳定的税源，且更符合实际。为此，德宗一即位，即任命杨炎为相，开始了税制的改革，一改过去的租庸调制，转而实行以户税、地税为主的两税法。两税法的主要内容：“量出为入”，即依照中央财政支出额度来定收税的量，地方政府根据国家分配的额度向农户征收；户不分主客、不分民商，按现居户籍一律纳税；租庸调和一切杂徭、杂税全部废除，依田亩和资产多寡确定税额，分夏秋两次征收。两税法税额以大历十四年垦田总数所应交纳的钱谷总额为标准分摊到各州县，按贫富等级定征收；无地、少地农民缴税变少，但地主官僚等多产者则需缴纳大量税赋[5]。与租庸调制相比，两税法简化了税项，以贫富、以占田地的多寡定税，既扩大了税源，又相对减轻了百姓负担，促进了税收货币化，增加了税收。但两税法也有不足之处：一是政府默认甚至肯定了土地兼并的事实，造成了土地兼并的“自由发展”，形成了富霸一方的贵族和土地主；二是随着时间的推移，“富者养地数万亩，贫者无容居之所”成为常态，土地兼并愈发严重，民间的疾苦和社会矛盾也越来越大。

总体上看，杨炎两税法改革后，唐中央的财政情况大为好转。“实行两税法的当年，财税收入便增至一千三百五万六千七十贯，其中还不包括盐利”[6]。《通典》载，“实行两税法后，天下岁入赋税三千余万贯”[7]。《通典》的记载可能有夸大溢美的成分，但保守估算，计入盐利的话，一年税赋总和理应在两千万贯以上。德宗朝随着两税法的实行，国家税赋明显增加，客观上为宪宗朝的“削藩”和财税改革打下了良好的经济基础。

4 元和年间的税制改革与经营

“唐代前期实行租庸调制，由度支负责统一分配赋税，分为纳京师、留州、外配三部分，地方没有分配租庸调之权”[8]。平乱之时，由于战时需要，藩使开始享有征税之权，至此，形成了上供、送使、留州的财税三分格局。随着两税法的实行，中央的税收方式形成了以盐茶酒专卖的专项收入和与地方共享的“两税三分”这两个部分。史载：“国家置两税以来，天下之财，限为三品：一曰上供(中央)，二曰留使(节度、观察使)，三曰留州，皆量出以为入，定额以给资”[9]。这是对“两税三分”的真实描述。问题是，朝廷在“两税三分”的比例上没有明文规定，地方藩使总是想方设法将上供赋税予以截留和克扣，而且更为严重的是利用物价上存在的虚、实估两种价格体系来增加对百姓的征税。

从税收上看，宪宗元和初年(805～809年)，唐中央一年税赋总计已达到三千五百余万贯，税赋得到了持续增加。但元和年间，唐廷经常对叛藩用兵致使军费剧增，所积累的财富及岁入赋税，用于征兵和军需钱粮物资的购买、调度、周转和开销，必然捉襟见肘，急需开源以增加收入。增加税收有两种方式：一是直接向农民摊派，增加其税负；二是进行财税改革，达到开源增收之目的。元和初年，唐中央面临的第一个问题就是天下可纳税的地区与人口有限，“每岁赋税倚办止于浙江东西、宣歙等八道四十九州，一百四十四万户，比天宝税户四分减三。供军比天宝三分增一”[10]6397。这说明，农民税负很重，直接向其增加税额很可能发生民变或叛乱，因此只能寄希望于财税的改革来增加税收。

4.1 “两税三分”的改革

杨炎“两税”改革后，中央与地方形成了“两税三分”的财税体制。送使钱，属州要向藩使所在治州缴送；上供钱，属州向藩使缴送后，再由藩镇节度使派专人送遣长安。可见，属州承担了送使与上供的双重税额，负担沉重，这也给藩使截留上供之钱创造了机会。宪宗正是看到了这种弊端，于元和四年(809年)委任宰相裴垍进行税法改革。此后，藩使所需财税先取于治州，若不够才可再向属州征缴；属州则将原先承担的送使钱转化为上供钱，直纳度支，省去了原先的上供税钱，极大地减轻了属州的税费压力。这一改革使属州上供之税纳于藩使、藩使再纳于中央的体制发生了根本转变，既减少了藩使的截留、减轻了属州的压力，又保证了朝廷足额的税收，最为关键的是构建了中央与属州的直达关系，在削弱藩镇经济实力的基础上强化了中央集权。

4.2 财税中“虚估”和“实估”的整治

虚估与实估的问题源于虚钱、实钱的流通和交易。开元天宝时，实钱、虚钱已普遍流通。肃宗时，因“乾元重宝”“重轮乾元”等大钱的发行，造成货币急速贬值，通货膨胀严重；乾元钱与开元通宝兑换比例严重失调，导致民间降低乾元钱比值、提高开元钱比价的现象频繁出现，虚、实钱的交易较之前更为广泛而普遍。因此，为扭转因大钱发行而造成的货币使用价值与交换价值脱钩的弊病，肃宗上元元年(760年)颁诏：“其重棱五十价钱，宜减作三十文行用；其开元旧钱，宜一钱十支行用；乾元当十钱，宜依前行用……”[3]1931由此，虚实钱正式得到官方认可。需要说明的是，随着虚钱的合法化，伴随而来的就是虚估的合法化，而且此后唐中央的财税收入主要是按虚估价来计。

“两税”改革后，百姓纳税之钱相对固定。虽两税以钱定税，但常以实物(绢、米等)征收，而建中至贞元以来，物价总的趋势是不断下跌，因此百姓所缴绢、米不断增加，税负加重。为此，唐中央制定了一个高于实估、接近建中时的物价，即虚价，规定缴纳两税时按虚估计，以减轻百姓负担。随着物价的不断走低，虚实估问题愈发突出。至元和初，米价已从建中时的一百二十文一斗降至元和初的五十文，绢也从起先的四千文一匹降至八百文[11]263-264。也就是说，一斗米过去可抵一百二十文的税，现在只有五十文，绢也是如此。而且，很多藩使利用虚、实估间的巨大差额，在辖区以实估征收、虚估上供，从中摄取巨额暴利，这极大地增加了百姓的税负，不利于朝廷的统治。

为此，在“两税三分”改革的同时，元和四年(809年)，唐中央对虚实估问题进行了整治。“自建中初定税时，货重钱轻，是后货轻钱重，齐人所出，固已倍其初征矣。其留州、送使，所在长吏，又降省估使就实估，以自封殖，而重赋于人。及裴垍为相，奏请天下留州、送使物，一切令依省估。”[3]1822-1823此处的省估即虚估。对虚实估问题的整治，减轻了百姓税负，削弱了藩镇的经济实力。需要特别说明的是，针对地方官吏借口物品质量不好不以省估折纳的实际问题，宪宗诏令明确要求，地方官吏不许盘剥折估钱(唐中央收税时，对百姓所纳之物分上、中、下三等。依规定，百姓纳物质量需达到中等水平，达不到的下等物要征质量间折损之差价，即折估钱)，百姓应确保绢帛质量，并规定：所纳之物，“一半可折纳现钱，相当于实估，一半按中估(虚估)”[11]265，实际上就是半虚半实估价。这是一个折中之法，既照顾了地方官员，也考虑到百姓税负的问题。之后不久，对于一些没有执行政令的地方藩使，唐中央于元和五年(810年)初又发布诏令予以严惩，取得了一定的效果。总体来看，元和时期的虚实估问题，政府非常重视，也拿出了解决的措施，使得百姓的税负在某种程度上得到减轻，这既得益于宪宗本人的不懈努力，也与元和时期藩镇平定归服、朝廷威信重塑关系重大。元和后，朝政日衰，虚实估问题又愈发严重而朝廷却无力解决。

5 晚唐时期的财税

元和后，由于穆、敬二主的昏庸荒淫和文宗的无力，唐中央对藩镇的控制力日渐衰弱，藩使跋扈、不朝不贡现象频繁发生，元和朝创造的大好局面一去不复返。至会昌年间，国势稍有起色，特别是武宗重用李德裕，君臣上下一心，在平定藩镇叛乱、击败回鹘可汗、打击宦官势力方面颇见成效；在灭佛方面尽拆天下佛寺，所毁铜像、所得金银数额甚巨；加之僧尼充归税户，没收寺院之田顷，诸多努力促使经济和国势略有好转。

然而，“会昌中兴”宛如昙花一现，不久宣宗立，一改会昌之政，恢佛建寺，造成了财政的紧张。虽然宣宗本人恭谨节俭、勤勉有加，但其性格内敛、谨小慎微，固于守成，缺少了会昌朝革新的魄力和勇气，表现在经济上亦是相当明显。大中七年度支所凑：“自河、湟平，每岁天下所纳钱九百二十五万馀缗，内五百五十万馀缗租税，八十二万馀缗榷酤，二百七十八万馀缗盐利。”[10]6732岁入赋税只有九百二十五万馀缗，少于大历年间的赋税，尚不及德宗时的一半，仅为元和时三千五百余万贯的三分之一还不到。就盐铁而言，代、德二朝一直到元和时期，唐中央盐利一般都在六百万贯以上，大中时盐利仅有二百七十余万贯，由此可知大中一朝财政之窘况。在此需要强调的是，国库的内库原本仅供皇帝和后宫开销之用，“德、宪、穆、敬诸帝虽时有收纳，却受到时论的非议，故也屡次名义上下诏禁止诸道进献羡馀”[12]。然而，大中时，唐中央公然以羡馀为考课，加大了对羡馀的索敛，充盈内库以备之需，这也印证了国库正赋的衰竭，从一个侧面反映了大中财政的窘境。大中之后的继位者愈加腐败与昏庸，全国纳税之地寥寥无几，经济濒临崩溃。

6 结语

“安史之乱”前，北方一直是唐朝的重要税赋区。平乱时，由于北方混战，唐之财税仅能依靠江淮地区来维艰，第五琦的“盐改”一定程度上支持了平乱所需。戡乱后，北方地区饱经战争摧残和蹂躏，土地荒芜、人口锐减，加之藩镇林立，唐中央所征赋税极为有限，国家正常运转经费尚且不足，更谈不上重建与恢复。为此，大历年间代宗任命刘晏进行了一系列经济改革，取得了一定成效，缓解了财政压力。建中时，针对动乱以来人口锐减、土地兼并和以均田制为基础的租庸调制难以施行的实际，力推两税之法，税收不断增加，财政形势明显好转，为元和朝的削藩奠定了经济基础。元和年间，唐中央又对“两税三分”和虚实估等问题进行了改革和完善，既增加了税收，减轻了百姓税负，也削弱了藩镇的经济实力，同时也强化了中央集权。元和后，唐廷日渐衰微，虽偶有闪光之处，但也无力扭转经济之颓势。

[1] 苏毅.中晚唐时期朝廷对漕运体制的管控与维系[J].人民论坛,2015(32):190-192.

[2] 欧阳修，宋祁.新唐书[M].北京：中华书局，1975.

[3] 王溥.唐会要[M].上海：上海古籍出版社，2006.

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[10] 司马光.资治通鉴[M].北京：中华书局，2013.

[11] 李天石.唐帝列传：唐宪宗[M].长春：吉林文史出版社，1995.

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[13] 姜丽凡.货币文化思索[J].长春金融高等专科学校学报，2015(1)：54-57.

责任编辑：沈 玲

Reform and Management of National Taxation in Late Tang Dynasty

SU Yi1， ZHU Hongbin2

(1.Department of Scientific and Technical History and Annals, Shaanxi Institute of Scientific and Technical Information，Xi′an 710054, China; 2. College of Humanities and Social Development, Northwest Agriculture and Forestry University, Yangling 712100, China)

Considering the economic research of late Tang Dynasty, scholars tend to discuss and research on a particular topic, such as the actual assessment, two-tax law, Liu Yan tax reform, tax system, canal economy, salt tax and so on, or comment on the financial situation in a certain period, and the academic papers on the overall and comprehensive study of taxation evolution and development are not abundant. This article reviews the finance and taxation reform and the major economic measures in different periods of the middle and late Tang Dynasty by starting from An-Shi Rebellion, trying to present the historical evolution of the taxation development of that period in an objective and accurate way.

late Tang Dynasty； tax reform； operation； two-tax law； actual assessment

2016-08-26

陕西省教育厅科研资助项目(14JK125)

苏毅(1981-)，男，陕西西安人，助理研究员，硕士研究生，主要从事历史和区域经济研究；朱宏斌(1971-)，男，陕西凤翔人，教授，博士，主要从事中国农业历史与文化及农民职业教育研究。

K242

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1009-3907(2017)01-0025-04