论我国农村宅基地制度改革的困境与管理

王春娟

摘 要：农村宅基地是农村集体组织按照一定标准，无偿分配给集体成员使用于建造住房的集体所有土地，这是我国特有的一项土地制度。我国是一个农民人口众多的农业大国，农村宅基地法律制度关系到农民权益和社会的稳定发展，因此理清我国的农村宅基地法律制度并对其进行改革完善具有重要意义。

关键词：农村；宅基地；制度改革

引言

农村宅基地制度是我国土地制度的重要组成部分。随着我国农村土地制度改革的深入，农村宅基地确权登记和管理工作稳步推进。然而，其作为农村重要的土地制度与如今的社会现实发生了激烈冲突，引发了农户土地权益保障与土地资源保护、宅基地使用权的福利属性与财产属性、宅基地的闲置与无序扩张等一系列矛盾，现有的宅基地制度已经无法妥善协调这些矛盾。随着社会经济的发展，市场机制在资源配置中发挥越来越重要的作用，但目前宅基地制度是计划经济的产物，已不适应当前经济的发展。当前宅基地使用权没有实质收益、处分权益，农民无法从价值数百万亿元的宅基地中获利，同时占用宅基地没有任何成本，宅基地缺少退出激励，导致土地的巨大浪费，并导致了城市房价飙升。我国农村宅基地改革与管理迫在眉睫。

1 存在的问题

作为土地管理中最基本的宅基地管理近些年虽然在保障农民权利、加强耕地保护方面起到了积极的促进作用，但随着社会的不断发展，农民生活观念的不断变化，一些新的问题层出不穷，主要表现在：

1.1 “空心村”流转问题

因农村普遍存在农民进城打工、经商以及子女赴省城上学等人口流动现象，大批空闲宅基地导致“空心村”问题。而“空心村”问题又将直接导致土地资源的浪费，并从一定程度上引发农村社会的不稳定因素，这将严重违背社会主义新农村建设的初衷。所以要加强对空闲宅基地的管理，做到开发合理，流转合法。从而达到维护农民权益，保护国土资源的目的。

1.2 一户多宅问题

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，因此对多宅、多占的违法占地应一律予以拆除。同时严格宅基地申请条件，对不符合条件的、不符合规划的不应予以审批。

1.3 城里人购买宅基地问题

1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》一文中明确规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。因此，对城里人购买宅基地的，应要求退还所购土地。

1.4 使用权秩序混乱问题

现行法律对宅基地的使用限制较多，但明确赋予宅基地使用权人的权利较少。对于宅基地使用权的一些基本权能，如占有、使用、收益等，都未做明确规定，对于宅基地使用权人的处分权规定几乎没有。这不仅不利于使用权人有效利用宅基地，而且易导致邻里之间的纠纷。更为突出的一个问题是，依《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，但法律并没有禁止房屋的出租、出卖，包括继承，导致了宅基地使用权转让秩序的混乱，宅基地非法进入房地产市场的行为，更是严重干扰了土地市场秩序。

1.5 农村宅基地立法和管理的问题

一是宅基地无偿使用的问题。我国《土地管理法》及相关法律均规定，我国的宅基地是无偿取得及使用的、这种方式虽然减低了农民建房的成本，保障了低收入农民住房问题。但也出现了诸多问题：（1）农民抱着“不用白不用”的心态，无限制利用宅基地，致使土地浪费现象严重，甚至在一些人口规模较大的村庄，由于村内宅基地用完，便大面积占用耕地建房，致使耕地面积逐步萎缩。（2）宅基地的无偿使用会使农民都想多占、多用，甚至会出现抢夺宅基地的现象，影响社会安定，也严重阻碍了农村宅基地的有偿退出。二是对宅基地的流转没有明确的法律规定。我国立法方面对宅基地是否可以转让以及如何转让一直模糊不清：（1）允许农村宅基地使用权人对地上建筑物（主要是房屋）进行出租出卖。然而，针对农村宅基地使用权是否可以转让，却未做出明确的规定，使宅基地的使用权转让与房屋转让相分离。（2）法律特别指出对农村宅基地使用权流转的进一步限制，即禁止农村宅基地向城镇居民流转，转让必须是同一集体经济组织内部成员的转让。阻碍了宅基地的有效市场配置。三是基层政府管理方面的问题。对于宅基地的管理，我国法律有着严格的规定，在实行中却出现大量问题：（1）农民宅基地的审批要经以下程序：村民向村委会提出申请：村民代表会议讨论通过并公布；报乡（镇）人民政府审核：县人民政府批准。在农民宅基地审批过程中，乡（镇）国土所必须做到“三到现场”。然而，实际上由于管理力度的不足，不经过法定程序而通过幕后交易直接拿地的现象比比皆是。（2）基层政府管理人员对工作没有主动性，不能亲自下到村，调查和解决宅基地中的不当利用问题。

2 如何做好当前农村宅基地改革与管理工作

为进一步贯彻落实实行最严格的耕地保护制度，有效合理利用土地资源，维护社会稳定，促进社会经济发展，对农村宅基地管理混乱现状，应从以下几个方面解决：

2.1 健全宅基地审批管理制度。在宅基地审批中严格执行一户一宅制度。申报前，对其所在村组的旧宅基地进行调查核实，确认无误符合条件的农户方可受理。在审批过程中，严格实行“三到场”制度，即批前踏勘，选址到场，审核是否符合审批条件：批后放线、打桩定位到场，确定四址：房屋建成竣工后验收到场，审核是否超标准用地。经验收符合标准，发放集体土地使用证，以证管地。

2.2 强化村镇规划管理。在村庄布点规划上，结合文明村建设，促进旧村改造和新村建设。要严格实行拆旧建新制度，对一户多宅但不居住的废弃、空闲宅基地统一规划、整理，不符合规划的不予审批。

2.3 加大“空心村”治理改造力度。政府应加大对“空心村”闲置宅基地、废弃地开发整理资金投入，盘活农村存量建设用地，增加耕地面积。村民建房使用村内空闲宅基地的，可制定优惠政策，积极推进土地集约利用。对荒芜未建的闲置宅基地，超过一年未建设的应当收取土地闲置费，超过两年未建设的由村集体统一收回，另行安排。

2.4 加大土地管理法律法规宣传力度。要广泛深入宣传《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》，增强全民法律意识，在全社会形成依法用地的社会氛围。

2.5 加大对宅基地私自划拨、倒卖处罚力度。对私自划拨倒卖宅基地的村民、干部，要追究责任，没收非法所得。村民申请新建住宅必须出具承诺书，承诺建新房拆旧房，退出原使用的旧宅基地，交由村委会重新安排使用。

2.6 处理继承和赠予的关系时，防止出现以接受赠予为名，实际是私下有偿转让，规避法律制裁而造成一户多宅的情况发生。

2.7 加大土地执法查处力度。国土部门和村镇规划部门要协同配合，做到日常巡查与执法检查相结合，事前防范与事后查处相结合，建立土地执法监察体系，把各种违法用地消灭在萌芽状态。

结束语

农村宅基地是农村土地管理的重要內容，科学有效的宅基地管理将改善农村村容村貌、提高宅基地和土地节约集约利用水平、有效保护耕地，从而为新农村建设提供充足的用地保障。

参考文献

[1]李谱，韩立达.建立农村宅基地使用权流转制度问题探讨[J].理论导刊，2008（10）.