基层人民银行财务预算管理风险防控问题探析

于飞�オオ�

随着人民银行防范金融风险、维护金融稳定、提供金融服务的职责越来越重，对基层行提出了更高的要求，基层行在加强财务预算管理中也不断遇到新的情况与难点。为此，正确认识当前基层行的财务形势和面临的问题，高度重视财务预算管理工作，妥善处理发展与规范、保障与约束的关系，才能不断提高财务管理水平，合理配置预算资金，更好地为人民银行履职提供服务保障。

一、基层人民银行财务预算管理现状

近年来，基层行财务预算管理逐步步入制度化、规范化、精细化的轨道，特别是2015年底，人员经费与工资计划不匹配的体制机制问题得到解决后，财务管理制度更加完善，各项管理事项基本做到有章可循、有据可依；支出审批程序严格，各项支出合法、合规；预算执行落实基本到位；集中采购管理逐步规范，资产管理步入正轨；项目资金严格按程序办理。但由于基层行财务预算管理还处于不断探索和逐步完善的阶段，仍存在一些问题。

二、基层人民银行财务预算管理中存在的问题及风险

（一）对财务预算管理重要性认识不足

基层行在思想观念上对财务预算管理的重要性认识不够，重指标、轻管理，重预算分配执行，轻预算编制过程的问题一直存在，更有甚者认为预算只是走过场、做样子，预算管理仅仅是中心支行财务部门的事情，地市中支、县支行及各职能部门参与预算管理的积极性差、参与度低，工作流于形式。财务部门难以从全局角度对全行信息进行有效识别与区分，进而造成基层行财务预算管理缺乏计划性、前瞻性和严肃性，后续的财务活动存在违规违纪风险。

（二）预算编制不科学

一是预算编制无规章制度依托。人民银行于2006年推行部门财务预算管理，但与之配套的制度、措施未更新建立。预算编制规程、办法、支出参考标准等在制度层面上缺少充分依据，一定程度上形成了财务管理制度控制上的“盲区”，导致编制过程存在盲目性和随意性。二是财务预算科目及账户设置与履职实际不匹配。由于财务制度多年未修改，现行科目及账户设置无法适应履职需求，部分费用没有对应列支账户或资金来源，如开展货币政策宣传费，各项调查、调研费用。三是缺少科学的部门预算定额标准体系。人民银行在履职和开展业务过程中的支出标准、人员定额、设备消耗定额等基础信息相对缺乏，基本支出定员定额较为粗放。除近两年在人员经费、部分公用经费、个别项目支出方面初步运用定额标准外，其他支出尚没有客观依据，降低了预算编制的科学化、精细化程度，预算编制的可比性和可行性也大打折扣。四是预算编制专业人才相对缺乏。基层行预算编制人员的编制水平、财务分析能力相对较弱，缺乏专业性，绝大多数财务人员的分析仅停留在简单的数据堆砌、数据比较。分析手段单一，分析内容空泛，难以为上级行和领导财务决策提供有价值的参考依据。预算编制准确性差、计划性弱，影响资源的合理配备，致使预算編制内容不够合理和科学。

（三）预算执行情况不理想

基层行预算执行情况不理想表现在以下几方面：一是费用支出进度不均衡。由于预算“编报早、批复晚”，且工资计划年底调整，使基层行在费用开支时往往前紧后松，容易导致费用支出和采购项目支出集中，不可避免出现操作不规范、年度突击花钱的问题。二是预算指标科目分配与基层行财务需求脱节。突出表现在行政事业支出中部分科目指标额度与基层行实际需求不相符，导致基层行为了用足指标，科目之间相互挤占，调账，串科目列支费用，甚至虚假列支等情况不同程度存在。三是预算执行刚性不强。基层行对预算支出的管理和控制手段偏弱，对预算的执行缺乏有力的制约手段，导致部门预算执行与编制脱节，失去了预算应有的严肃性，存在违规风险。

（四）预算监督、评估机制缺失

基层行缺乏预算监督长效机制，导致对预算编制过程、金额、预算执行进度、资金使用方向等缺乏有效监督，且很少进行有效性评估，缺少适度的奖惩措施。各行试点开展的项目绩效评价，由于总行尚未建立统一的评价体系，基层行自行设立的绩效目标不科学、评价指标粗放，评价方法单一，不能准确全面反映出基层行履职成绩和效果。

同时，绩效评价结果应用不充分，没有将预算绩效评价结果与财务资源分配有效结合起来，难以做到与规范预算管理、提高资金使用效益有效衔接起来。

三、完善基层人民银行财务预算管理的建议

（一）增强预算意识，提高财务预算管理参与度

对财务预算管理的认识和重视程度决定了预算管理的实施力度、实施效果，因此需进一步提升基层行对财务预算管理的认识和重视，加大政策宣传，加强组织领导，加大对相关业务需求部门的培训，促使各部门认识到，财务预算从编制、执行到管理是全员行为、系统工程。只有建立起人民银行系统自上而下统一高效的预算主体，各单位、部门相互配合，财务预算管理才能真正发挥作用。

（二） 加强制度建设，完善预算编制程序和方法

一是加强财务预算制度建设，使预算编制做到有据可依。制定适合人民银行履职特性的预算管理制度，确定预算编制标准、编制主体和编制原则及方法，减少预算编制及执行中的随意性和盲目性，切实提高预算编制的科学性和准确性。修订完善《中国人民银行财务制度》及相关制度规章，进一步明确各部门在预算编制、执行中的权利和义务，使预算编制、执行、监督等工作有法可依、有章可循，确保基层行财务工作规范化、制度化。二是进一步完善相关会计科目和账户的核算内容，建立一套完整、可操作性强的会计财务科目。按实际需要细化、归并各科目列支内容，增加部分会计核算科目，如增设专项宣传经费、调查调研经费等。三是完善定额标准体系，提高预算编制质量。认真研究费用支出中的普遍性需求与特殊性需求的差异及比例，充分考虑行业职能、业务特点、业务量、地区差异、物价变动和其他政策因素，以“分级别、分地区、分职能”为前提，建立符合自身行业特点的支出定额标准。四是夯实基础，不断强化财务人员综合素质。基层行领导要转变观念，在人员配备、资源整合方面向财务部门倾斜，建立财务人员学习晋升激励机制保证人员的稳定性。充分发挥财务人员储备库功能，建立财务人员培训学习长效机制，实施多层次、多领域培训，注重培养预算编制专业性人才，提高财务分析能力和预算编制水平，带动人民银行预算管理水平的整体提升。

（三）强化预算管理执行监督，提高预算执行效力

针对基层行预算执行中存在的问题，首先可借鉴国外人民银行成功经验，适当提前人民银行系统预算编制的时间，加快预算批复指标的下达，提高预算年初到位率，切实解决预算执行先紧后松、集中列支的现象。同时，建议提请财政部按编报的预算项目批复预算，上级行也按基层行编报的预算项目进行批复，改进分配体系，逐步解决预算分配与需求脱节的问题。其次要建立财务预算管理监督机制，实现对预算管理全过程的监控，规范预算支出，履行对预算管理各个环节的检查权和考核权，“以检查促管理”，强化内审、监察等部门的监督力度。对监督过程中发现的问题及时反馈纠正。最后要积极推进基层行预算公开工作。不断加大预算公开力度，提高预算透明度，提升预算的外部监督与约束。

（四）建立科学的预算管理绩效评价体系

建立科学的财务预算管理绩效评价体系能够对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，较好地调动各单位、部门工作的主动性和积极性，降低成本，进而达到资源的优化配置和合理利用。人民银行可借鉴国外央行绩效管理方法，制定财务预算管理绩效评价方法和评价指标体系。一是建立财务资金使用绩效评价制度框架，结合预算执行考核评价结果，完善绩效考核激励机制。在进一步量化、细化财务会计科目和账户核算内容、列支范围、开支标准等基础上，建立对预算执行可操作性的考核评价指标，如财务费用合理性指标、使用效率指标、运行费用节约指标等，切实强化对预算执行的综合考核和评价。二是对重点项目预算实施跟踪问效与综合评价。对项目支出占比较大的科目如货币发行费、安防费、电子设备购置费等项目资金使用情况进行综合评价，对重点项目使用效果实施跟踪问效，以保障项目资金的合规使用和预算管理目标的实现。三是建立和完善定性与定量相结合的绩效审计评价体系，全方位评价预算管理的综合效益。四是加强预算绩效评价结果应用，逐步实现绩效管理结果与费用指标核批及年度考核评比的挂钩。

参考文献：

[1]申允財政预算管理的现状分析及对策 财经界·学术版，2015（21）

[2]王强 基层央行部门预算管理的现状分析与路径选择 [JP]中国物价，2011（06）

[3]罗美娟，黄丽君 国外中央银行财务预算管理体制比较研究 财会学习，2014（1）

[4]李静秋 关于转变财务预算管理思路的探讨[J] 中国商界：上半月，2012（9）