发达国家农村公路建设特点及启示

关春洁

摘要：发达国家在农村公路建设方面积累了丰富的经验，其中政府重视、资金保障高标准规划建设、管理体制分工明确时期突出特点。我国农村公路建设已经取得瞩目成就，进一步搞好农村公路建设，需要从拓宽建设资金来源、提高公路设计和建设标准、引入专业化施工队伍和健全公路管理体制等方面着手。

关键词：农村公路发达国家规划设计建设标准

公路是农村与外界联系的重要通道，近年来我国政府投入巨资建设农村公路并且取得了不俗的成就，但在农村公路建设过程中也暴露出一些突出的问题需要加以解决。发达国家修建农村公路的历史较长，从中积累了丰富的建设经验。他山之石可以攻玉，分析、总结发达国家修建农村公路的先进做法，吸收其中的积极因素为我所用，将对促进我国农村公路建设发挥积极的作用。

一、国外农村公路建设的特点

（一）政府重视是前提

以韩国为例，从上世纪七八十年代开始，先后历经十多年的时间，由政府主导投入巨资，改建、新建农村公路6万多公里和6千多公里。到上世纪九十年代，韩国农村社区交通运输条件得到根本性的改善。90年代农村公路建设虽然已经取得了巨大的成就，但韩国政府在农村公路建设方面并未停下政策支持的脚步，而是根据国力情况和农村公路存在的缺陷不断推出新的支持政策。1994年韩国政府召开“推动农渔村及农政改革会议”，专项研究进一步推动韩国农渔村发展问题，并提出了多项推进措施，其中提出要继续加大对农村公路建设的投资力度。会议决定要对现有的农渔村公路中的大部分进行重新铺修以满足农村社会发展的需要，为此还提出了提高地方养路费在修建农渔村公路中所占比率的要求。可以说韩国政府对农村公路建设长期、不遗余力地的重视和支持，是韩国农村公路发生剧变的前提。

（二）建设资金有保障

国外农村公路建设资金主要来源于政府财政拨款，而政府筹集农村公路建设资金的主渠道就是征收公路使用税。不同国家中央政府和地方政府在农村公路建设投入中所扮演的角色有所不同。如美国，普通公路建设资金主要由各级政府负责承担，其中按照公路等级的不同由中央政府和地方政府按照一定比例进行分摊；而农村公路由于其存在的价值更多的是为区域内本地农村居民服务，因此其建设资金主要由地方政府负责筹集。美国农村公路建设资金来源复杂，既有来源于政府的财政拨款和公路使用税，也有社会集资和发行公路债券筹得的资金。韩国公路建设资金来源比较单一，其中的主要部分是各级政府征收的公路使用税。这为韩国筹集农村公路建设资金提供了坚实的保证。欧洲国家的农村公路比较发达，其建设资金主要来源于中央政府的拨款。比较来看，国外农村公路建设资金来源虽有差异，但来自政府的充足预算和公路使用者税构成了农村公路建设的主要来源。

（三）公路等级标准高

美国农村道路总里程较长，公路总里程的一半以上是农村公路。美国农村公路的显著特点是建设等级较高，高等级的沥青路面是美国农村公路的基本特征，道路上的各种交通标志和交通设施齐全完备，道路两侧环境优美景观怡人。而欧洲国家对农村公路的建设要求和内涵则赋予了更多的内容。他们认为乡村公路是农村整体环境的一个重要组成部分，建设农村公路是为了改善和提升乡村生活质量；他们希望通过基于高标准农村公路为标志的农村社区建设，使他们的生活更加便利和舒适，出行更加便捷和省时。基于此他们对乡村公路建设提出了更加人性化和具体化的要求。比如，他们提出公共汽车站址的选择应该尽可能的接近居民居住点，保证出行者步行10分钟即可到达车站；公路修筑方案在设计时要保证救护车和消防车在尽可能短的时间内到达病人身边或火灾现场；公路设计要求过境道路绕过村庄并与居民区保持合理的距离；修筑道路必须安装必要的安全设施以保障乡村道路的安全。在道路建设标准方面日本最具典型意义。日本是一个地震频发的国家，日本政府对公路建设一向是高标准高规格，以满足能够防止地震破坏的要求。

（四）管理体制明确清晰

发达国家公路建设一般实施中央和地方分层管理，其中中央一级公路主管部门负责规章修订、资金筹集、规划设计以及对公路工程建设的监督等工作，主要承担国道和重要干线公路的建设和运营管理等职责。地方政府按照行政区设立各级地方公路管理机构，主要负责包括农村公路在内的区域性公路的修建和管护。资料显示，发达国家农村公路的修建和管理主体集中在州及其以下各部门，其中农村社区公路的建设和管理成为公路管理的重点内容之一。以美国为例，美国各州运输厅的主要职责包括两个部分，其一是协助联邦政府承担由联邦政府资助的主干线公路的建设和养护，其二是发挥地方政府职能承担地方公路的建设和养护职责。德国在农村公路的建设和管理方面有自己的特点，按照德国的规定联邦政府不承担州以下公路的建设和养护任务，包括农村公路在内的区域性公路的建设和管理均由所在县或州设立的公路管理部门负责。根据公路的性质实施分层建设和管理，是发达国家农村公路建设和管理的主要特色。

二、完善我国农村公路建设的建议

（一）拓宽建设资金来源

目前，中央政府的投入是我国农村公路建设资金的主要来源，其他筹资渠道还只是作为国家投资的一种补充。因此， 农村公路建设资金的筹集，还存在巨大的操作空间。一是政府给予税费优惠政策。例如可以对公路建设施工单位的营业税暂缓征收，对因修路发生的征地、拆迁费用予以减免。二是通过政策性金融筹集建设资金。即鼓励国家开发银行、农业发展银行和国家进出口银行等三大政策性银行为农村公路建设提供政策性金融支持。三是鼓励市场化运作筹集建设资金。如允许地方政府从公路沿线土地增值和服务业创收中提取一定比例的资金用于农村公路建设；鼓励有关单位通过拍卖道路冠名权筹措部分建设资金。四是动员鼓励民间资本投资，本着“谁受益、谁负担”的原则，充分调动群众参与公路建设筹集部分资金。

（二）提高公路设计和建设标准

为改变以往农村公路建设存在的设计等级和建设标准过低现象，必须从公路建设的源头——规划设计开始，安排交通主管部门参照有关标准统一规划设计公路建造方案。在规划设计时主动倾听县、乡（镇）等基层管理部门的意见，注意结合当地农村经济发展水平，尤其是要注意征求当地农村居民的意见，以满足农民群众便利出行为原则，根据不同乡镇路况条件的不同做好规划设计。随着农村经济水平的提高和农村居民对出行要求的提高，要尽快取消路况较差的等外级农村公路，采取多种措施逐步改善和提高农村交通条件，为农民提供优质和便捷的出行服务。提高农村公路建设等级，规划设计和施工必须符合国家制定的有关标准和规范，对于受自然和经济条件限制的地段，可根据实际情况制定适用当地的技术标准，但总的要求是尽可能提高农村公路的等级和标准。

（三）引进专业化施工队伍

农村公路施工和养护要彻底改变以往将工程承包给当地村委会，再由村委会安排村民进行施工建设的模式。要从根本上杜绝由于村民和村委会公路建设专业知识缺乏造成的道路施工质量不合标准的现象，走和以往不同的专业化道路。要坚持引进规范的招投标制度，通过公开、公平竞争择优选取合格的承包方。同时要聘请经验丰富的施工专家培训、指导施工管理人员，特别要对基层农村公路管理人员进行培训，弥补和充实他们管理知识和经验的不足。

在公路修建和管理的整个工作环节中，乡（镇）交通管理人员处在各项工作的最基层，他们与村民保持着密切接触，因此，需要花更多的时间和精力对交通管理基层人员进行业务培训。此外，需要加大完善农村公路建设项目管理机制的力度，依法依规理顺农村公路建设各种程序和规则；着力强化对中间验收、变更设计、工程项目施工许可、兑现投标承诺等环节的管理和控制，通过规范化、制度化和科学化的有效管控保证工程质量。与此同时，要进一步加强公路的使用、维护和管理，要在落实经费的基础上建立专业化的维修机构，定期对公路进行巡查、维修、养护，通过精心的维护保证道路通行顺畅安全。

参考文献：

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