公益事业、社会事业、公共事业辨析

赵立波

(中共青岛市委党校，山东 青岛 266071)

·事业单位改革：概念辨析、价值选择、创新供给(学术主持人：赵立波)·

公益事业、社会事业、公共事业辨析

赵立波

(中共青岛市委党校，山东 青岛 266071)

虽然党中央国务院已经明确事业单位分类改革的目标是形成中国特色公益服务体系，但公益事业、社会事业、公共事业三个重要概念尚未得到清晰界定。具有多重含义、经常混用的三个中国特色概念，对其界定需从公益、事业、事业单位入手，通过对包括相关政策法规在内的各类文献梳理，界定三者内涵，辨析三者关系，从而为加快事业单位分类改革、推动公益事业更好更快发展以及相关学科学术演进提供基础。

公益；公益事业；社会事业；公共事业；事业单位

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)引言即点明改革主旨：“为全面贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中全会精神，推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，现就分类推进事业单位改革提出如下意见”。阐述改革重要性和紧迫性时指出：“……加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨”。对改革总体目标则是要求到2020年形成“中国特色公益服务体系”。此外，政策及学术文献中常用的公共事业又被作为社会事业的同义词或近义词：“所谓社会事业就是公共事业”*娄成武、李坚：《公共事业管理概论》，中国人民大学出版社2006年版，第10页。。

常用且常混用的公益事业、社会事业、公共事业三个重要概念，均是事业前加限定词而形成的复合词，而我国权威性工具书《辞海》、《现代汉语词典》等未收录上述词条。三者关系密切、交叉重叠，但在内涵、外延及使用习惯等诸多方面存在差异。因此，对上述概念及概念间关系进行界定、辨析，既是改革推进亟待解决的现实课题，又是形成学科化知识体系必须进行的基础性工作。

一、公益、公共利益、事业梳理与解析

2010年出版的《辞海》对“公益”一词的解释是：“社会公众的共同利益。多指卫生、救济等对公众有益的

福利事业。如：热心公益”*辞海编辑委员会：《辞海(第6版·缩印本)》，上海辞书出版社2010年版，第598页。。但公益一词并非古已有之的汉语词汇。

(一)西学东渐

学者秦晖考证：“‘公益’一词在十九世纪末首先是日本人用来翻译西语中Public Welfare(公共福利)一语的，后来它又为汉语所沿用”。但秦晖个人认为“‘公共物品’(Public Goods，即‘公共的好处’)之西文本意似更与‘公益’之汉文语意相契……”*秦晖：《政府与企业之外的现代化——中西公益事业史比较研究》，浙江人民出版社1999年版，第169、27页。另外，与公益关系密切的慈善一词虽古已有之，但现代意义的慈善概念也由日语转译过来，日本学者留冈幸助在《慈善问题》一书中把西文的philanthropy译为“慈善”。在当代中国话语体系中，慈善常与公益连用甚至成为一类社会组织，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。但据国务院印发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》(国发〔2014〕61号)，慈善事业被界定为“扶贫济困、赈灾救孤、扶老助残、助学助医等慈善活动”，这些活动通常属于公益事业的一部分。

1979年出版的《现代汉语词典》将“公益”解释为“公共的利益 (多指卫生、救济等群众福利事业)：热心～ ”*中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆1979年版，第380页。。而“公共的利益”又可简化为“公共利益”：“‘公共利益’，简称‘公益’。相似的用语有：大众福祉、社会福祉、公共福利、社会福利、公众利益等”*胡建淼、邢益精：《公共利益概念透析》，《法学》2004年第10期。。在汉语中，“公益”或“公共利益”可被用来翻译public interest、public benefits、public advantages、 common good、nonprofit等诸多英语词语。但上述英语词语难以准确而完整体现汉语“公益”或“公共利益”一词的内涵：“这些词语显然是存在意义差异的，它们在汉语‘公共利益’的宽泛含义下消失了区别。”*陶传进：《社会公益供给——NPO、公共部门与市场》，清华大学出版社2005年版，第22页。

人们对公共利益概念的内涵也存在诸多争议。公共利益在古希腊就成为政治学、哲学等的重要概念，亚里士多德认为：“凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者利益的政体就是错误的政体或正宗政体的变态”。亚里士多德把公共利益作为城邦社会公正的代名词：“公正以公共利益为依归”。*[古希腊]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第132、148页。近世之后，诸多学者对公共利益给出多种阐释。边沁的“社会最大多数人的最大幸福”是有代表性的观点，边沁认为公共利益是这个社会中所有的人的个人利益之和而非独立于个人利益的特殊利益：“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢? 是组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益, 谈共同体的利益便毫无意义。”*[英]边沁:《道德与立法原理导论》，商务印书馆2000年版，第58页。

我国立法中大量使用公共利益概念，但未规定什么是公共利益，以至于公共利益被称为“不确定法律概念”*范进学：《定义“公共利益”的方法论及概念诠释》，《法学论坛》2005年第1期。。学者对公共利益亦言人人殊，孙笑侠认为：“公共利益是独立于个人利益之外的一种特殊利益。社会公共利益具有整体性与普遍性两大特点。”*孙笑侠：《法的现象与观念》，山东人民出版社2001年版，第94页。刘太刚认为：“公共利益是在需求冲突的情况下国家以牺牲冲突一方的合法权利为代价而予以保障的另一方的需求，或者说是在利益冲突的情况下国家以牺牲一方的合法权利为代价而予以维护的另一方的利益。”*刘太刚：《公共利益的认定标准及立法思路——以公共利益的概念功能为视角》，《国家行政学院学报》2012年第1期。《辞海》对公共利益的解释虽然更认同公共利益是与个人利益相对、具有整体性与普遍性等特征的社会总体利益；但也保留其他一些不同观点，并承认公共利益难以具体指涉而更多是抽象地“作为一种精神和集体行动的指南”：“公共利益：共同体的总体利益。具有总体性、宏观性和政治性等特点。行政伦理学的一个基本概念。主要作为一种精神和集体行动的指南。有人将它视为多元利益之间的一种平衡机制，有人认为其实是对个体私人利益的促进和保护。”*辞海编辑委员会：《辞海(第6版·缩印本)》，上海辞书出版社2010年版，第594页。

(二)理解公益

就现实改革而言，分类改革已经成为事业单位改革的基本战略。“分类的核心概念是‘公益性’”，但作为事业单位分类核心概念的“公益性”，“这一术语本身缺乏明确的定义”*世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，中信出版社2005年版，第6页。。在翻译“公益”或“公益性”时，中外学者曾使用许多词语。如《面向现代公益事业组织的事业单位分类改革研究》作者将“公益性”译为“Public welfare”，却将公益事业组织的“公益”译为“Public good”*管仲军：《面向现代公益事业组织的事业单位分类改革研究》，《北京行政学院学报》2014年第2期。。在世界银行关于中国事业单位改革的一份研究报告中，公益性音译为“gongyi xing”，并以“public benefit relevance”加以说明；同时，该报告认为公益性内涵存在相当的模糊性*世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，中信出版社2005年版，第141页。。

有学者据此而认为：公益性似乎还没有一个英语世界里的对应词语。并认为：“……无法定义。但这并不妨碍我们对公益性含义的直观把握，我们只需要将公益与私益对立起来看就可以了。”*陶传进：《社会公益供给——NPO、公共部门与市场》，清华大学出版社2005年版，第21、35页。但这种做法显然失之于“简单化”，对公益、公共利益等重要概念立足实际并通过系统的学理探讨逐步形成共识是必要的。如朱照男等从满足社会需求、服务(物品)提供方的非竞争性、受助方的非替代性三个维度对公益性进行界定，并进而将其分为基础慈善、社会公益、社会创新三个层面*朱照男、陶传进：《第二章 公益性评估》，载卢玮静等：《基金会评估：理论体系与实践》，社会科学文献出版社2014年版，第46-76页。。实际上，近代自日语传来的公益及以当下常用的公共利益、公益性等概念，必须回到相应的汉语语境中才可准确予以理解。

笔者认为就公益事业而言：其一，狭义也即从公共利益视角理解的公益是与社会共同体、社会不特定人群相关的利益，与私益及互益相对。其二，广义的公益相当于非营利(nonprofit)，与个体性的私益相对但包括互益；作为非营利的互益也可视为放大了的私益，通常是行业组织、同乡会、学术团体等具有一定封闭性组织的团体利益。其三，从事公益事业、提供公益服务既是满足民生需要的“善事”，也与政府职能的履行、社会公平正义的实现有关：“政府的任务是服务和增进公共利益”*[美]詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版，第222页。。其四，公益与非经济性的社会工作如教育、科技、文化、卫生、济贫、社会福利等关系密切，这些领域传统上恰恰是事业单位活动的领域。其五，包括公益、事业、社会事业、事业单位、公益服务、公益事业等概念，有些是中国特有概念如事业单位、事业等，有些概念如公益、公益事业、公益服务等只有联系事业单位、事业等概念并在中国特有话语体系中才可准确予以理解。

(三)事业解析

古代汉语有“事”有“业”，但两者一般不连用。近代后事业成为常用词语，而事业单位则是建国后形成的我国特有组织。

1979年出版的《现代汉语词典》有“事业”词条，并列出两个义项：“①人所从事的，具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动……②特指没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的事业(区别于‘企业’)：～费/～单位。”*中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆1979年版，第1042页。其中特指的事业是从工作(活动)与组织两个角度进行界定：前者指的是非经济(也非政府)的社会工作(活动)，后者指的是区别于企业(也包括政府)的组织(事业单位)。1980年出版的《辞海》第3版未收录“事业”词条，但收录“事业单位”词条，对其解释是：“受国家机关领导，不实行经济核算的部门或单位。所需经费由国库开支。”*辞海编辑委员会：《辞海(第3版·缩印本)》，上海辞书出版社1980年版，第57页。这与前者从组织角度对事业的界定大意相同。最新版《辞海》增加了“事业”词条并作如下解释：“①人的经营成就。②重要工作。③耕稼和劳役之事。④具有一定目标、规模和系统，关乎社会发展的活动。⑤特指没有生产收入，由国家经费开支的社会工作。如：事业单位。”*辞海编辑委员会：《辞海(第6版·缩印本)》，上海辞书出版社2010年版，第1724页。其中，与本研究相关的是第五条解释，这一解释与《现代汉语词典》从工作(活动)界定的特指事业一致，举例(事业单位)则又相当于从组织角度进行界定的简写(需要说明的是：此处的社会工作不同于作为社会学二级学科的社会工作)。

1979年版《现代汉语词典》及1980年版《辞海》的编写、出版，是在计划经济时期及改革开放刚开始年代进行的，比较准确地反映当时人们的认识。当然，《现代汉语词典》对“事业”第二条义项的解释有偏差：事业是一种工作或活动，企业是一种组织，与企业相对的概念应该是事业单位。但在计划经济时代，几乎全部事业活动由国家举办的事业单位从事，特指的“事业”实际就是事业单位从事的活动乃至事业单位本身，因而上述偏差恰恰是现实实情的反映。由此获得的启示是：理解特指的“事业”必须与事业单位联系起来。关于这一点，有关学者多年前已经指出：“‘事业’是一个具有多种内涵的概念，而我们所要研究的‘事业单位’中的‘事业’仅是一种特指的含义。”*黄恒学：《我国事业单位管理体制改革研究》，黑龙江人民出版社2000年版，第2页。这种涵义的“事业”，“是特指‘没有生产收入’、‘所需经费由国库开支’的社会工作”。*黄恒学：《中国事业管理体制改革研究》，清华大学出版社1998年版，第2页。

政策层面对事业单位的最早界定来自1963年7月22日《国务院关于编制管理的暂行办法(草案)》：为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。《现代汉语词典》“事业”第二个义项的解释与最新版《辞海》对“事业”第五个义项的解释，实际就是《国务院关于编制管理的暂行办法(草案)》对事业单位界定的“重写”。1998年发布的《事业单位登记管理暂行条例》首次从立法层面对事业单位进行规范：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这一界定也主要是从组织(社会服务组织)、活动(教育、科技、文化、卫生等)两个层面进行，但针对举办社会事业主体多元化(公办、民办)、运营目标与机制多样化(非营利与营利)现实，突出强调了事业单位国家利用国有资产举办、公益目的、以非营利方式运营特征。

二、社会事业、公共事业及公共服务

事业单位从事的工作或活动——事业，在政府文件(如国民经济与社会发展计划、经济与社会事业发展计划)、日常口语乃至学术研究中，又常常等同于社会事业。与之对应，企业则从事物质生产活动，经济是其基本活动领域。

(一)社会事业

虽然事业与社会事业内涵基本相同，但事业更容易使人联想起事业单位、事业编制等概念，而社会事业(可译为英语social work 、social undertaking、social service等)则更多指向事业所属的社会活动领域、与经济活动相对的社会工作。一些西方国家(如荷兰、比利时等)使用的“第四部门”概念与我国的社会事业存在相近之处：“荷兰社会文化规划多年来一直使用‘第四部门’这个术语……该部门指的是与公共管理、国防、基础设施、教育、医疗保障和社会服务等传统政府职能相关的一系列服务。”*荷兰社会文化规划署：《欧洲公共部门绩效评估——教育、医疗、法律及公共管理的国际比较》，国家行政学院出版社2005年版，第46页。我国也有学者使用“第四部门”或“第四域”概念指称事业单位或社会事业领域：“本文试图提出一个探索性概念——第四域，将笔者对社会公益事业改革出路的思考作一初步的概括和分析。”“‘第四域’是相对独立于市场(第一域)、政府(第二域)和志愿域(第三域)的由社会公共服务机构组成的领域。”*杨团：《探索“第四域”》，《学海》2004年第4期。但荷兰等国“第四部门”中的公共管理、国防显然不包含在我国事业范畴之中，因而此两者不能简单划等号。

早在民国时期一些社会学者参照日本学者将social work译作社会事业，从学科专业角度以社会事业指称现多译为社会工作、作为一门学科的西语概念social work。与更学术化的社会工作、社会服务、社会福利、公共福利等概念相比，当代中国的社会事业更多是一个政策用语或日常用语。而且不同时期的社会事业范围宽窄不一，核心内容也有所漂移。传统上，教科文卫体等“文教部门”被作为社会事业的主要内容。但随着经济社会发展与科技进步，社会事业的范围不断扩大、形态不断增多，陆学艺指出：“过去我们一般把科研、教育、卫生、文化、体育等统一称为社会事业，其实，从实践看，劳动就业、收入分配、社会保障、住房等民生事业建设，也应该是社会事业。”*陆学艺：《当前中国经济社会形势与社会建设》，《新视野》2011年第5期。根据党的十七大报告有关“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的阐述，“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”则成为当下社会事业的五大重点领域。

概括地说：特指的事业也即社会事业是中国特有的行业“集”概念。用排除法表示：社会事业通常是指社会中政治、经济、军事等之外的社会活动领域。用列举法表示：社会事业是指教育、科学、文化、卫生、体育、劳动就业、社会保障、环境保护、计划生育和人口等社会工作。如果依照五位一体总体布局，社会事业主要对应的是社会建设。当然，其他各领域也存在大量社会事业活动及事业组织，如文化建设中的文化事业，生态文明建设的环境保护事业，特别是经济建设中的科技事业。因此，事业、社会事业作为我国特有的概念，虽难与国际接轨，也无法与五位一体总体布局一一对应，但在中国特有语境中人们对社会事业是可以形成大体一致的基本理解。

(二)公共服务

虽然在翻译西语文献时也使用公共事业概念，如亚当·斯密认为需要政府处理的社会事务包括三大方面：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵害；第二，尽可能地保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫；第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”*[英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1974年版，第253页。但当下的公共事业却是中国特色的话语， 1990年代末期高校学科调整增设公共事业管理这一二级学科引发学界展开深入探讨并使公共事业概念广为人知。“公共事业”翻译成英语一般译为“public service”*詹国彬：《公共事业民营化改革的认识误区及观念重构》，《公共管理学报》2009年第1期。；但“public service”的内涵显然与汉语“公共事业”的内涵存在差异，“public service”一般译为“公共服务”；也有学者将译为“Public Affairs(公共事务)”、“public utility(公用事业)”，然后两者与“公共事业”内涵差别更大。

“社会事业与公共服务这两个范畴内涵接近，很多时候是交替使用的。”*龚维斌：《社会体制的溯源及其内涵》，《中国行政管理》2013年第10期。这恰恰为我们理解社会事业“改写”或“转化”为公共服务或公共事业提供了线索。“在我国政府文件中，很少使用公共事业一词，而比较多地使用社会事业概念，此所谓社会事业就是公共事业。”*娄成武、李坚：《公共事业管理概论》，中国人民大学出版社2006年版，第10页。这种说法反映了人们对公共事业及其与社会事业及公共服务关系的大致理解。

国内学者论及公共事业或公共事业管理几乎无一不从事业、社会事业等概念说起：“公共事业涵盖了事业，教育、科技、文化、卫生、体育等事业都是公共事业的主要内容，因此本书在写作过程中，也经常使用事业一词。但公共事业又比事业的内容更广泛，公共事业还研究基础设施、公共住房、社会保障、环境保护等方面的内容”*朱仁显：《公共事业管理概论》，中国人民大学出版社2003年版，第7页。。援引的也无非是公共产品、准公共产品(俱乐部产品)、公共需求、公共事务等理论：“当前我国的公共事业是从传统的‘事业’演变而来的，传统事业的基本内涵和方向对新型公共事业的内涵的确定有着重要的作用，而界定新型公共事业的重要理论基础则是公共事务理论和公共产品理论尤其是其中的准公共产品理论。”*崔运武：《公共事业管理概论》，高等教育出版社2002年版，总前言。“所谓公共事业，是指体现社会全体或大多数成员的需要，关系到他们的共同利益的那类社会公共事务。”*周义程：《公共利益、公共事务和公共事业的概念界说》，《南京社会科学》2007年第1期。公共事业具有事业性、公共性、非营利性、服务性等基本特征*赵立波：《公共事业管理》，山东人民出版社2005年版，第7页。。我国学者讨论公共服务的范围、特征、理论基础恰与上述对公共事业的探讨相近，因而可认为所谓公共事业就是“中国版”的公共服务，这也是人们将公共事业译为“public service”原因之一。

(三)公共事业

但公共事业与公共服务有差异。理解公共事业，笔者认为以下五点十分关键：

第一，公共服务的责任(提供)主体是政府。林达尔、萨缪尔森等的公共产品(公共物品)理论及狄骥的公法理论均是从国家(政府)职能、公共财政等角度阐述公共服务的责任、正当性及其边界的。因此，公共服务应是由公共机构运用公共权力与公共资源提供的服务。虽有学者将公共服务提供主体放大到非营利组织(非政府公共部门)甚至企业，但均承认政府是最主要的责任主体。

第二，公共服务范围界定存在差异。广义的公共服务可以包含政府的所有产出以及公职人员的所有职务行为。但从我国政府职能定位(经济调节、市场监管、社会管理与公共服务)与行为特征分析，可将公共服务应与公共行政(管理)对称，视为不同于经济调节、市场监管、社会管理等管理行为与职能，定义为有公共权力、公共资源介入的服务性活动，其目的是满足公民生活、生存与发展的直接需求。这一基于我国政府职能定位的界定比其他理论阐释更具操作性：“对公共服务的概念只有作狭义、具体和明确的界定才能在理论和实际操作上具有实质性意义，即提供公共服务是国家的主要职能之一，有其具体的内容和形式，并且可与政府或国家的其他职能相区分。也就是说，公共服务只是同经济调控、市场监管、社会管理相并列的国家的又一项职能。”*赵黎青：《什么是公共服务》，《中国人才》2008年第15期。

第三，公共事业属于公共服务的核心内容。我国国家领导人提出服务型政府建设时就将公共服务范围概括为公共设施、公共事业、公共信息“三公”：公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等……”*温家宝：《提高认识 统一思想 牢固树立和认真落实科学发展观——在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话(摘要) 》，《决策探讨》2004年第4期。其中公共事业的范围与社会事业的范围是大致对应的。

第四，公益服务新格局下应凸现公共事业的公共性。随着社会转型、体制转轨、政府改革不断深化，社会事业由传统的政府包办向政府主导下多元供给，公共事业社会化成为改革发展的必然趋势。在此背景下引入与社会事业、公共服务有联系又有区别，介于社会事业与公共服务之间的公共事业概念是有益的。与计划体制下形成的基于区别于生产活动、对教科文卫体等社会工作客观描述的社会事业概念不同，公共事业突出市场条件下上述事业的公共性与政府责任。

第五，国家、市场、社会多元共治推进公共事业体制转型。20世纪后半期“全球结社革命”与新公共管理兴起，虽使得“国家、市场和非营利部门分别能够做什么、应该做什么，是各个层面的社会治理所讨论的核心话题”，但人们还是“低估了三个部门相互作用的程度”*Jennifer M. Brinkerhoff ,and Derick W. Brinkerhoff. Government -nonprofit Relations in Comparative Perspective：Evolution , Themes and Direction, Public Administration and Development,2002(22).。与此对应并基于我国改革发展内在要求与公益服务新格局，我国公共事业体制正发生着系统而深刻的转型：事业性质国家事业向公共事业转变、“生产”机制国家包办向多元参与转变、发展路径 “两公模式”(公有制与公益性)”向分类发展转变、职能定位管办不分向管办分离转变、政事关系政事一体向政事分开转变、人事管理行政任用向契约聘用转变等*赵立波：《我国公共事业管理体制转型初论》，《中国海洋大学学报》(社会科学版)2005年第6期。。

三、公益事业及与社会事业、公共事业辨析

改革开放以来，国家实施事业单位改革，改变政府包办事业做法，引导社会力量包括市场机制参与社会事业。由此导致的结果：一是事业单位的多样化。通过改革引入经济激励机制，一些事业单位有生产收入并可以进行经济核算，甚至实行企业化管理或改制为企业。二是事业主体的多元化。社会力量或以非营利或以营利方式进入社会事业领域，但国库并不直接为其支付“人头费”、“事业费”等经费。三是公益服务的市场化。这既包括发挥市场力量作用，也包括公共部门以多种市场化方式提供公益服务：“昨天的新公共管理就是今天的公共部门，这表明，许多市场导向的改革已经被公共部门采用”*Richard M. Walker，Gene A. Brewer，George A. Boyne，and Claudia N. Avellaneda： Market Orientation and Public Service Performance：New Public Management Gone Mad？,Public Administration Review,2011(5).。其中，政府购买服务甚至被改革主管部门视为公益服务体系创新的四大基本战略之一：“一是加快推进政府职能转变……二是分类推进事业单位改革……三是改革社会组织管理制度……四是加大政府购买服务力度”*黄文平：《深化公益事业管理体制改革构建公益服务新格局》，《中国机构改革与管理》2014年Z1期。。而《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对事业单位分类改革明确要求“加大政府购买公共服务力度”。

这样，在推进事业体制转型与公益事业发展背景下，科学界定公益事业有三个重要问题亟待解决：一是如何将公办事业与社会力量举办的事业(民办事业)分开；二是如何将营利性事业活动与公益性事业活动分开；三是如何在与社会事业、公共事业比较中把握公益事业特征及三者的异同。

(一)相关规范

1998年国务院发布事业单位与民办非企业单位(即此前的所谓“民办事业单位”)两个登记管理条例，将两者在名称、资产来源、机构属性、登记管理机关等方面划分开，这也可视为是对公办事业与民办事业的初步划分。但事业单位与民办非企业单位均从事非营利的公益事业。《指导意见》提出“充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用”从而“构建公益服务新格局”，充分发挥市场机制的作用意味应着将营利性事业与公益性(非营利性)事业分开，进而通过立法等手段定义公益事业，对公益事业活动及组织特别予以规范、支持，从而“不断增强公益事业发展活力”。

1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》第一条开宗明义说明立法目的：“为了鼓励捐赠，规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展，制定本法。”该法未对公益事业进行定义，而在第三条以列举方式确定公益事业的范围：“本法所称公益事业是指非营利的下列事项：(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；(二)教育、科学、文化、卫生、体育事业；(三)环境保护、社会公共设施建设；(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”上述四个方面均可以“社会公共和福利事业”予以概括。

2001年颁布的《中华人民共和国信托法》也未定义何为公益信托，只是以列举方式确定公益信托的范围：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：(一)救济贫困；(二)救助灾民；(三)扶助残疾人；(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；(五)发展医疗卫生事业；(六)发展环境保护事业，维护生态环境；(七)发展其他社会公益事业。”上述七个方面均属“社会公益事业”。两法比较，公益事业与为公共利益目的而设立的公益信托涉及的范围是一致的，公益信托的范围也即公益事业的范围。

(二)基本界定

立法未界定，《辞海》、《现代汉语词典》等权威性工具书未收录……人们对于公益事业概念内涵与外延认识存在差异实属正常。在此情况下，一些学者、国家机关工作人员通过学术探讨、法律释义等方式试图对公益事业进行界定。

有学者认为：社会公益事业和社会营利事业是现代商品社会的两大支柱，“公益事业是非营利事业，其目的不是为了谋求利益、获得利润，而是为了造福于他人、社会乃至整个人类，是从文化、精神、体质、社会、环境诸多方面开发人的潜能，为人类社会生存和发展创造各种基本条件的事业。”*伍大荣：《市场经济、营利事业、公益事业》，《现代哲学》1995年第4期。

张春生所著《中华人民共和国公益事业捐赠法释义》对公益事业进行如下释义：“公益事业，顾名思义，是指有关公共利益的事业。本法所指的公益事业还有其特定的含义。首先，公益事业应当是非营利的。国家为了鼓励兴办公益事业，对于公益事业的捐赠给予税收等方面的优惠措施……其次，公益事业要求其受益人是不特定的人群，即受益人既不能是某个特定的个人，也不能是某个特定的团体或人群，凡是符合公益性社会团体和公益性非营利的事业单位依法成立时所确定的公益目的的人，都可以成为受益人。……第三，公益事业应限于本条规定的事项”*张春生：《中华人民共和国公益事业捐赠法释义》，法律出版社2000年版，第5-6页。。应该说，这一释义相当通俗、“自洽”：既将公益事业是指有关公共利益的事业这一常识通俗地予以表达；又从非营利、受益人是不特定人群、公益事业应限于本条即前述《捐赠法》第三条规定的事项等三个方面，在对公益事业的特定含义加以限定基础上，指明公益事业的特征及范围。

国外公益组织、公益活动一般指民间的公益组织与活动。如《波兰公益活动及志愿制度法》第一条明确该法调整的范围：(一)非政府组织从事的公益活动，及在执行公共任务范围内，为进行公共行政管理而发生的此类活动的收益；(二)特指非政府组织为公益组织及公益组织的运作；(三)公益活动的管理。《匈牙利公益组织法》开篇说明立法宗旨：“为了保持国内的非政府、非营利组织的传统，使它们在社会中发挥更大作用……”该法规定的公益组织类型也是以民间组织为主，包括：除保险协会、政党、雇主利益团体和雇员利益团体以外的民间社团；财团；公法财团；公益性公司；行业公会，但是以规范其成立的法律许可为限。当然，也有国家并不将公共部门排除在公益组织之外，如《捷克公益法人法》规定“公益法人的发起人可以是自然人、捷克共和国或者法人。”*金锦萍、葛云松主编：《外国非营利组织者法译汇》，北京大学出版社2006年版，第149、180、169页。笔者于2014年7月7日通过中国知网，以篇名检索知网期刊“公益机构”“公益服务”“公益事业”分别获得37条、136条、807条结果；37篇关于“公益机构”文章的大部分(超过20篇)特指民间非营利组织，关于“公益服务”、“公益事业”文章也大部分指民间公益慈善行为。

有鉴于此，笔者认为：第一层次的公益事业相当于社会事业，是以政府为主导、以事业单位为主体、社会力量广泛参与、充分发挥市场机制作用，提供教育、科技、卫生、文化、劳动就业、社会保障等多类型、多样化服务的社会工作。第二层次的公益事业应该是由各类公共部门、非营利机构及公民个人实施的，不以营利为目的而服务于社会共同体或社会不特定群体利益的社会工作。第三层次的公益事业特指民间非营利组织及公民个人举办的公益慈善事业。“公益服务强调在公共利益维护与实现过程中，政府、私营部门、第三部门以及个人的责任与参与……而我国目前对‘公益服务’的概念使用则更倾向于是指‘由社会力量，通过整合资源和社会化运作向社会提供的非营利性福利服务’。这构成了公益服务的狭义定义……”*张海、范斌：《我国政府购买公益服务偏好问题分析》，《华东理工大学学报(社会科学版)》 2014年第1期。周义程也认为公益事业特指多由民间实施的“诸如社会慈善事业之类”行为*周义程：《公共利益、公共事务和公共事业的概念界说》，《南京社会科学》2007年第1期。。

就现实而言，国家将形成中国特色公益服务体系而非公共服务体系、公共事业体系、社会事业体系作为事业单位改革发展目标的意义何在？(需要说明的是：公益事业与公益服务可视为内涵相同但认识视角不同的概念，《指导意见》经常无明显区别地使用公益事业与公益服务，如“推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求”，大致上公益事业更多指向社会工作的内容或领域，而公益服务具有社会工作方式或结果(服务)的含义。)结合上述分析笔者认为至少以下四点意义需要特别关注：一是扩展了公益服务的参与主体，除政府及其政府举办的事业单位，非营利与营利机构等社会力量、公民个人均可在公益服务体系中发挥作用。二是赋予其一定的、正面的价值判断与道义评价，这既有助于鼓励和引导社会力量积极参与构建公益服务新格局，又有助于事业单位强化公益属性、回归公益性。三是事业单位是我国特有组织，针对事业单位在我国公益事业中“一枝独秀”现状(约占公益服务提供组织的90%)，将形成公益服务体系作为事业单位分类改革目标，有利于事业单位改革发展以更好地满足人民群众日益增长的公益服务需求。四是有助于事业单位科学分类及分类改革的实施，是否从事公益服务是行政管理、生产经营与公益服务三大类事业单位的基本分类依据；是否从事基本公益服务又是公益一类与公益二类的分类依据。因此，无论在学术研讨上还是在现实操作层面，确定形成中国特色公益服务体系战略目标既符合中国国情又有相应理论支撑，更有助于加快推进现实改革发展。

(三)三者辨析

从宽泛意义上说，公益事业、社会事业、公共事业涉及的范围相同或相近。如果严格地进行辨析，上述概念在事业性质、举办主体、角色定位、职能作用、政策目标、资源来源等方面存在许多不同。上述不同可粗线条划分如下(表1)。

表1 社会事业分类

第一，从事业性质、举办主体与管理主体分析。相关法律法规对公益事业进行了规范，特别是《中华人民共和国公益事业捐赠法释义》根据改革开放以后的新变化，从非营利、受益人是不特定人群、限于捐赠法规定的四类事项(社会公共和福利事业)进行界定，从而在性质上将公益事业与社会事业范围内的私益性活动、营利性行为划分开来。政府及公共机构利用国有资产举办的事业单位属于公办事业；而社会力量以营利或非营利方式举办的事业则属于民办事业。对于何为公共事业管理主体学界虽然还存在争议，如有人认为管理主体还应包括事业单位、非政府组织等，但所有人均不否认政府是管理主体；这样，将政府作为管理主体并承担相应职责的确定为公共事业，除此而外的可划入其他事业范围。

第二，从事业主体、角色定位与职能作用分析。我国事业体制改革目标是形成政府为主导、事业单位为主要载体、社会力量广泛参与、市场机制(主要体现为企业)作用充分的中国特色公益服务体系。上述四者虽都是社会事业主体但各自承担的角色定位与发挥的职能作用不同。作为公共管理者与公办事业出资者，政府在社会事业发展与事业体制改革中发挥主导作用。《指导意见》明确指出“事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体”；一项研究表明“自新中国成立以来，公益事业不断发展壮大，已建成120多万家事业单位和其他公益服务机构，从业人员超过3200多万。”*黄文平：《深化公益事业管理体制改革构建公益服务新格局》，《中国机构改革与管理》2014 年Z1期。但仅事业单位机构110多万家、从业人员3150多万人，是名副其实公益服务的最重要提供主体。美国学者萨拉蒙曾将非营利组织视为“集体商品的优先机制”；就我国而言，社会组织尚处于培育发展过程中、属于公共部门的“替代机制”；但其发展迅速，特别是近10多年几乎年均10%的速度增长，截止到2013年底仅正式登记的社会组织已达54.7万个；与之形成鲜明对照的是1990年代初机构达到130万个、进入新千年从业人员达到3000万人左右，事业单位基本停止了规模增长；因而社会组织具有良好发展前景，应创造条件使其“替代机制”成长为“优先机制”。“公司是股东借以获取营利最大化的工具。”*江平：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版，第229页。公司企业在事业领域最主要作用是在追求自身利益最大化的同时实现“客观公益”*陶传进：《社会公益供给——NPO、公共部门与市场》，清华大学出版社2005年版，第80-83页。、提供公益服务。

第三，政策目标分析。政府在公益事业发展、公益服务新格局中发挥着主导作用；但主导不同于计划体制下的“包办”，其政策目标是“保证公益服务被提供”：一是通过理顺政企、政资、政事、政社关系充分发挥事业单位、社会力量、市场机制的作用；二是通过政策引导、资金支持、监督管理等保障公益事业健康发展；三是承担公益服务“兜底”责任，包括加快发展农村、欠发达地区和民族地区公益事业，缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距，实现基本公共服务均等化。虽然部分事业单位(公益二类)承担可部分由市场配置资源的高等教育、非营利医疗等公益服务，但义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务却是事业单位的最基本职能，这也是数量最多、由财政保障的公益一类事业单位承担的政策目标。社会组织虽也承担部分基本公益服务职能，但植根民间、社会志愿参与、组织灵活等特征使其在提供多元化、个性化公益服务方面更具优势。企业除了可实现“客观公益”外，还可发挥更多作用：一些传统上被封闭在“非生产领域”、实行事业体制的部分社会事业，如文化产业、体育产业、应用开发研究等，在市场经济条件下由企业以产业化、市场化运营更有效率；一些高端化的服务需求如休闲娱乐、健康保健、满足个人兴趣的教育培训等更适宜企业提供，从而满足多层次、多样化的社会服务需求。

第四，从运行方式、资源来源分析。拥有公共权力与公共资源的政府，既可通过行政化的制定规划、特许经营、规制监管等方式履行管理者职能，也可通过举办、供养事业单位提供服务方式履行出资者职能，也可以通过政府购买服务、PPP(公私合作)等市场化方式实现“保证公益服务被提供”目标。通过分类改革后的事业单位，主要由财政保障以公共生产方式提供基本公益服务(公益一类单位)；部分由市场配置资源的公益二类单位，可通过财政经费补助、参与政府购买服务、服务收费等方式获取资源，提供其他公益服务；此外，公益类事业单位可依法接受捐赠从事公益事业。“以志愿求公益”是非营利组织基本运作机制与资源汲取方式，但处于“全球社团革命”、“市场机制再发现”条件下的非营利组织已有更加多样化的资源来源与运行方式，萨拉蒙等对包括发达国家、发展中国家和转型国家在内的36个国家公民社会组织全部收入进行的调查结果是：收费收益53%，政府34%，慈善12%*[美]莱斯特·M.萨拉蒙等：《全球公民社会——非营利部门国际指数》，北京大学出版社2007年版，第35页。。可知当代非营利组织更多通过各种方式的公私合作、私私合作、市场化运作获取资源、运营公益事业。虽然社会事业大多属市场机制作用不充分的领域，虽然市场运作是企业最主要的运行方式与获取资源方式，但企业开始运用多种方式实现“客观公益”、参与公益事业：企业可通过公私合作、私私合作共同开展公益活动；源自美国的多元化采购理念(Supplier Diversity)鼓励大型企业(包括大学等机构)采购弱势群体经营的产品，进而通过有针对性的采购行为支持小微企业、弱势群体，达成回馈社会公益目标*Chrisitian M.Rpgerson,Supplier Diversity:a New Phenomenon in Private Sector Procurement in South Africa,Urban Forum,2012(23).；随着社会企业、公民企业理念及运作模式形成，企业可以通过将公益目标与商业运营结合、承担社会责任、捐赠及从盈利中提取利润补贴自身公益活动等方式推进公益事业发展。

“如果用中立的历史眼光去看，会发现各种社会活动一直在域与域的边界上移来移去，而且是有意移来移去。”*[英]托马斯·马歇尔：《我们能定义志愿域吗？》，载李亚平、于海编选：《第三域的兴起——西方志愿工作及其志愿组织理论文选》，复旦大学出版社1998年版，第87页。笔者最后强调的是：虽然从组织属性、事业行为、运作方式等对公益事业、社会事业、公共事业进行基本的概念辨析是有意义的，这是形成理性认知进而推进现实实践的重要基础。但在政府、市场、社会多元共治条件下，一方面是绝对化的界分无法精确、及时反应复杂多样、迅速变迁的现实情形，一方面是形成跨界合作、整体治理、多元共赢等思想方法、行为方式，可更好更快地推进公益事业发展。

(责任编辑：陆影)

2016-08-26

赵立波(1962—)，青岛市委党校、青岛行政学院二级教授，基础教研部主任；享受国务院特殊政府津贴专家、全国五一劳动奖章获得者。

本文系国家社会科学基金项目“事业单位改革与中国特色公益服务体系建设研究”(项目编号：15BZZ057)的阶段性成果。

D632

A

1003-4145[2017]01-0077-09

主持人语：国家已明确要求通过事业单位分类改革，到2020年建立起中国特色公益服务体系。从改革开放之初算起，近四十年的改革确实取得了重要进展。但与政府改革、国企改革等其他公共部门改革相比，事业单位改革明显滞后；与人民群众日益提高的公益服务需求相比，事业单位改革与公益事业发展还有相当大的差距。对照国家确定的2020年改革目标，短短四年任务艰巨，不急起直追，目标可能落空。

改革滞后是多因导致的结果，如事业单位是我国特有组织、事业单位改革是我国特有话题……但理论支撑不坚实肯定与之存在相关性。因此，即使学界通过研究讲了千言万语，也还有万语千言可说。这三篇文章分别从不同角度对改革的若干基本问题进行探讨：从话语体系梳理与政策演进角度对基本概念及理论进行辨识，从改革历程回顾总结、归纳事业单位改革的价值选择，从供给侧改革视角阐述公共服务创新与事业单位改革的内在逻辑与战略设计。