我国草原生态补偿标准问题研究

刘晓莉，严 海

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

我国草原生态补偿标准问题研究

刘晓莉，严 海

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

我国草原生态补偿存在着补偿标准整体偏低、草畜平衡与禁牧标准差距过大、草畜平衡标准未作区分、动态调整灵活性不足的缺陷，这主要因为对草原生态价值和牧民发展机会成本的重视程度不够、国家自然和社会状况复杂、缺少市场导向。草原生态补偿标准的基础测定着重于机会成本和草原生态系统服务价值的计算，补偿标准的动态调整应在时间维度、空间地域维度、存在介入因素时、与占有草原面积对应关系这四个方面展开。

草原生态补偿标准；机会成本；草原生态系统服务价值；动态调整

草原生态补偿从其运行过程来看主要是一种利用经济手段调节草原相关者利益关系的制度安排，因此，与经济原理密切相关的补偿标准问题便成为了草原生态补偿的核心问题。同时，不同生态要素间补偿标准的协调顺畅是衡量体系性生态补偿制度合理性的重要环节，因此，本文针对草原生态补偿标准问题进行探讨时，也会适当兼顾其他生态要素的补偿标准。

一、我国草原生态补偿标准的政策沿革

我国草原生态补偿实践始于2003年启动的退牧还草工程。在退牧还草期间，国家对牧民进行粮食和饲料补助。全年禁牧的，每亩每年补助饲料粮5.5公斤，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年补助饲料粮1.37公斤。同时对于陈化粮数量超过实际需要、或当地陈化粮库存不足的，按照0.15公斤陈化粮折0.32公斤口粮的标准兑换口粮。退牧还草工程与先期进行的退耕还林工程一同成为了当时我国重要的环境保护政策。

2011年农业部、财政部印发了《农业部、财政部关于2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施的指导意见》(下文简称“补奖指导意见”)，我国草原生态补偿由此迈上一个新的台阶。补奖指导意见规定，牧户实行禁牧的，每年每亩补助6元钱；实行草畜平衡的，每年每亩补助1.5元钱。第一轮补助奖励政策持续至2015年，在此之后，2016年又出台了《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见》(下文简称“新一轮草原补奖意见”)。新一轮草原补奖意见将禁牧补助提高到每年每亩7.5元钱，草畜平衡补助提高到每年每亩2.5元钱。

客观来说，无论是退牧还草工程，还是两轮草原生态补奖政策的实施，对保护草原生态环境，促进牧民增收都是有积极作用的。笔者曾在调研中*本课题组于2016年10月8日至15日期间赴甘肃、青海两省针对草原生态补偿政策的实施情况展开调研工作，本文在撰写过程中，涉及调研时所踏足的县级及以下行政区域信息时，以大写英文字母代替具体信息。大量走访牧户，与牧民进行座谈，广大牧民在总体上是肯定草原生态补偿相关政策的。同时，广大牧民也表示了对政策更高的期待。这揭示了我国目前的草原生态补偿政策尚存在着缺陷与不足，尤其在补偿标准方面表现得更为明显。

二、我国草原生态补偿标准的缺陷分析

(一)缺陷描述

目前我国草原生态补偿标准存在的缺陷如下所述：

1.草原生态补偿标准整体偏低

虽然新一轮草原补奖意见提高了禁牧与草畜平衡的补偿标准，但从整体上看，我国目前草原生态补偿标准还是偏低的。偏低的补偿标准使牧民的生活得不到有力的保障，部分牧民通过偷牧来满足自身的经济需求，这样便造成了原本该受保护的草原重新遭到破坏，草原生态补偿的效果大打折扣。笔者在与青海省Q县E镇镇政府工作人员座谈中了解到，该镇牧民在实行草原生态补奖政策前人均收入在1.6万元左右，实行草原生态补奖政策后，因补偿标准过低，使牧民的人均收入降至1.2万元左右，*E镇牧民在实行草原生态补奖政策前后的年人均收入数据是通过与镇政府工作人员的座谈而获取。草原生态补奖政策在该镇整体上并没有起到牧民增收的作用。

2.草畜平衡与禁牧补偿标准差距过大

目前草畜平衡补偿标准与禁牧补偿标准间存在着较大的差距，这种情况并不合理。因为部分被划定为草畜平衡区的草原，牧民实行减畜措施所遭受的经济损失要高于禁牧区内禁牧的经济损失，此时牧民能够得到的补偿款却低于禁牧得到的补偿款。虽然草畜平衡区内仍可有限度地进行放牧，但放牧收入加上草畜平衡补偿总体上还是有可能低于禁牧补偿。另外，笔者在与青海省Q县草原监理站工作人员座谈中了解到，因第一轮草原生态补奖政策的实施使部分禁牧草原植被恢复状况较好，监理站考虑在第二轮补奖政策实施时将这部分禁牧区划定为草畜平衡区。如此做法虽与新一轮草原补奖意见的规定相符合，但难免会遇到上述草畜平衡与禁牧补偿标准差距过大所带来的问题。

3.草畜平衡补偿标准未进行差别区分

草畜平衡区内可以进行有限度的放牧，可放牧的数量根据这一区域草原的载畜量而定，这意味着草畜平衡区内草原生态状况和放牧情况较之禁牧区更加复杂。但现实中草畜平衡的补偿标准却未进行差别化的区分，新一轮草原补奖意见依旧将草畜平衡的补偿标准设定为统一的标准，此种做法欠缺合理性。

4.补偿标准动态调整灵活性不足

有学者指出，草原生态补偿标准应结合国家经济发展状况、支付能力和公众需求进行动态调整[1]76。笔者通过调研发现，补偿标准的动态调整在草原生态补偿的实际运行中灵活性明显不足，不能有效保证草原生态补偿实施效果的合理性。例如，笔者在甘肃省酒泉市下辖的S县调研时了解到，该县被划分至省内的河西荒漠草原区，补偿标准很低。但该县人口数量较少，这使得人均占有草原面积极大。特别是该县的北部地区，全地区面积约3.8万平方公里，全地区可补偿禁牧草原面积270万亩，可补偿草畜平衡草原面积3 607.37万亩，而全地区的人口数量仅有一千余人。*S县北部地区数据通过查看县草原监理局绘制的工作地图而获取。如此一来，S县牧民得到的补偿款数量非常之高。相比之下，同处甘肃省内的T县，人均占有草原面积只有35亩左右，虽然T县被划分至青藏高原草原区，补偿标准为省内最高，但牧民实际得到的补偿款却很少。可见，因补偿标准动态调整的灵活性不足，使得部分地区和部分牧民在草原生态补偿体系中处于被忽视的地带。

(二)原因分析

我国草原生态补偿标准出现如上缺陷的主要原因包括以下几个方面：

1.生态观念偏差，对草原生态价值的重视不够

草原具有巨大的生态价值，而我国长期对此缺乏明确的认识。“在传统文化中鄙视草的词汇随处可见……这种轻视草原的错误观念，给草原生态保护带来极大的负面影响。”[2]89生态观念的偏差，使国家在制定草原生态补偿标准时，对草原生态价值的重视程度不够，进而导致补偿标准的偏低。与此相对照的是，森林生态补偿标准要明显高于草原，甚至部分地方政府会有针对森林生态补偿的专门政策和财政计划。

2.草原生态补偿标准未充分顾及发展机会成本

在目前的草原生态补偿实践中，补偿标准的制定在经济成本方面更多的是考虑了牧民的直接成本*当然，目前对直接成本的考虑也并非完全充分、合理的。，却并未充分顾及发展机会成本。诚然，发展机会成本的计算具有很强的不稳定性和不精确性，但如果完全不顾及牧民这一部分成本的存在，势必会造成草原生态补偿标准的不合理。

3.我国幅员辽阔，自然与社会状况皆复杂多变

我国幅员辽阔，人口众多，地区的经济发展状况差异也很大。这些情况造成了草原生态补偿标准的确定在我国是件极为复杂的事情。从时间维度看，固定不变的补偿标准难以适应经济发展的节奏与规律；从空间地域维度看，不加区分的补偿标准不能有效反映不同地域的草原生态价值；从存在介入因素的角度看，对象单一的补偿标准阻碍实现草原生态补偿所指向的草原生态保护；从与占有草原面积的对应关系来看，集中统一的补偿标准仅实现了形式公平，缺失实质公平。

4.我国草原生态补偿尚缺少市场资源配置导向

我国目前的草原生态补偿以财政补贴为主要形式进行，尚缺少市场的导向作用。缺少市场对资源的配置，单纯依靠政策性补贴进行草原生态补偿，补偿标准便会带有浓厚的计划性色彩，不能真实反映经济规律，而生态补偿就其运行过程来看本就是一种经济手段。

三、我国草原生态补偿标准的基础测定方法

草原生态补偿标准的基础测定旨在通过对补偿标准各种影响因素进行分析计算后而划定可供参考的数值，因政府主导的补偿标准往往以政策性文件的形式确定，所以一个相对稳定的数值首先应该被提供出来。在已有研究中，普遍认同的草原生态补偿标准的影响因素主要包括直接经济成本、发展机会成本和草原生态系统服务价值[3]125。对三种影响因素的测定都存在着不同的方法，同时，在各种因素的测定过程中也都有值得商榷的问题。

(一)经济价值的测定

草原生态补偿所需测定的经济价值通常包含牧民因保护草原而丧失的直接经济成本和发展机会成本，但是严格说来，直接成本和机会成本的分类更多的是一种基于计算方法的分类，而不是简单的并列关系。因此，改进我国草原生态补偿标准在经济价值上的测定，主要是一种计算方法上的改变，由直接成本计算法改变为机会成本计算法。

1.禁牧机会成本的测定

利用机会成本计算方法测定禁牧补偿标准时，具体的计算模型和参照的数据会有很大程度的不同，所以得出的结论体现出非常大的差异性。例如有学者利用最小数据方法估算甘肃省玛曲县禁牧的最佳补偿标准为116.79元/亩[4]28-38，而另有学者根据意愿调查法估算内蒙古锡林郭勒盟草原禁牧的平均受偿意愿为5.73元/亩[5]747-751。可见，机会成本计算法虽然具有合理性，但计算具有极大的不稳定性。在现有研究中，研究结论与政策性标准较为贴近的是禁牧补偿平均为8.21元/亩[6]63-68，该结论是结合调研做出的，因调研时间在2016年之前，所以8.21元/亩的标准较2011年补奖指导意见的标准上浮2.21元。若结合新一轮草原补奖意见的规定，总体数值还应随之提高。同时，笔者在甘肃省T县调研时曾了解到该县牧民自身理想中的补偿数额约为现在的2倍左右。综合其他学者的研究成果和笔者调研的经历，在排除后述草原生态系统服务价值影响因素后，笔者建议草原生态补偿中禁牧机会成本补偿标准定为10元/亩较为合理，且在当下是易于实现的。

2.草畜平衡机会成本的测定

草畜平衡区内生态状况和放牧状况较禁牧区更为复杂，所以草畜平衡机会成本的补偿标准应当视不同情况而有所区分*事实上，禁牧区本也应按照具体的生态状况和禁牧机会成本丧失状况而采取差别化的补偿，但从政策的稳定性角度出发，笔者建议禁牧补偿应暂采取统一的标准。。但是如此一来，草畜平衡的补偿标准便成为一个无法确定的标准，甚至说不能称其为标准。因此，本着稳妥可行的思路，笔者建议将草畜平衡机会成本补偿标准确定为三个等级，最低等级为现行草畜平衡标准2.5元/亩，最高等级与禁牧标准等同为10元/亩，中间等级取二者中间值6.5元/亩。等级的确定以减畜量为主要考察因素，并结合草畜平衡区内的生态状况和牧民占有草地面积等因素综合考察。

(二)草原生态系统服务价值的测定

草原生态系统服务价值的测定是通过计算草原生态价值而得出对应的经济数额，基于生态管理的必需，自然科学一直致力于计算整体及各种要素的生态系统的服务价值。有学者指出，“生态补偿量必须考虑的是生态系统服务功能价值增量，而不是生态系统服务功能价值总量……生态系统服务功能价值量只是生态补偿的前提和理由，而不是生态补偿的标准。”[1]73笔者赞同草原生态补偿标准对草原生态系统服务价值的测定应以服务价值增量为依据，然而这在当下也还是有问题的。计算草原生态系统的服务价值总量已属不易，而增量的计算更加复杂，能否保证计算的合理性首先就是有疑问的。另外，按照增量依据论学者的设定，生态系统服务的价值增量似乎更适宜在市场主导型草原生态补偿阶段予以计算和使用。据此而言，当下我国立即采取将草原生态系统的服务价值增量作为草原生态补偿标准的测定因素之一有过于急迫之嫌。

对增量的采纳显得过于急迫，对总量的计算又无法直接当作补偿标准，草原生态系统的服务价值似乎对当下草原生态补偿标准的测定无多大意义，但事实上却并非如此。如本文开篇所言，不同生态要素间生态补偿的标准应当协调顺畅，此时，不同生态要素的生态服务价值总量便显得极为重要，它是协调各要素生态补偿标准的重要参照。对于生态系统服务价值的计算在自然科学界存在着不同的方法和结论，本文采纳较新的研究成果，选取森林、草地、沼泽湿地*因分类标准的不同，沼泽湿地有时常被划分至草地生态要素内。本文参照原研究成果的分类方式，将沼泽湿地划分为单独一类生态要素。、河流湖泊、海洋、耕地六类典型生态要素的生态服务价值进行比较。蔡中华等(2014)计算出的以上六类生态要素的单位生态服务价值分别为：森林18 649.1美元/hm2·a、草地3 119.4美元/hm2·a、沼泽湿地263 265.6美元/hm2·a、河流湖泊114 234.2美元/hm2·a、海洋7 166.5美元/hm2·a、耕地1 237美元/hm2·a[7]17。比较不同生态要素的生态服务价值在今后生态补偿市场化转型的过程中，对计算价值增量有一定的帮助作用。但在当下，尚无法根据不同的生态服务价值直接进行生态补偿标准的比例换算，这是因为不同生态要素间进行比例换算要以某一生态要素为参照，而这一要素的选取本身就颇费周折；同时，我国全领域的生态补偿在当下基本都是以政策性形式存在，普遍存在补偿标准过低的问题，如果以某一要素为参照，按照生态服务价值进行比例换算，那很可能得到的补偿标准会更低。不同生态要素生态服务价值的计算及比较在当下的意义在于为生态补偿确立增益性的补偿标准，并以较低价值的要素为参照，进行相应的倍数加成。据此，笔者建议，设耕地生态服务价值增益补偿标准为每年X元/亩，其他要素依次加倍，则草原生态补偿的生态服务价值增益补偿标准为每年2.5X元/亩*因沼泽湿地在实际中基本不存在禁牧和草畜平衡的需求，所以该倍数加成考虑的是可以用于放牧的草地资源。。需要强调的是，增益补偿标准并非上述草原生态系统服务价值的增量，而是在增量较难测定、且当下不适宜采用的情况下，为表明草原生态系统服务价值因素而增设的补偿标准，体现了对生态系统价值的重视。

综合以上分析，笔者认为，草原生态补偿标准需结合机会成本标准和生态服务价值增益标准，根据上述两个方面因素的分析，我国草原生态补偿标准的基础测定结果为：禁牧补偿每年10+2.5X元/亩，草畜平衡补偿分为10+2.5X元/亩、6.5+2.5X元/亩、2.5+2.5X元/亩三个等级。X的数值因不是基于某种计算方法而测定出的结果，所以其更多需要考虑的是国家当前的财政投入能力。据此，笔者建议，当下可行的做法是，将X的数值暂设定为最小的正整数1。如此一来，当下我国草原生态补偿标准最终的基础测定数值为：禁牧补偿每年12.5元/亩，草畜平衡补偿分为12.5元/亩、8元/亩、5元/亩三个等级。同时，因X为可变量，所以X的数值还可以根据具体需要进行动态性的调整。

四、我国草原生态补偿标准的动态调整规则

我国幅员辽阔，不同地区草地的生态状况和当地的经济发展状况差异很大，因此需要对基础性的补偿标准进行适度的动态调整。笔者认为，草原生态补偿标准的动态调整应在以下四个方面予以展开：

第一，时间维度的动态调整。从长远角度看，逐步建立市场主导、政府监管的草原生态补偿制度是合理的，可以更为有效地促进“人类环境权与生存权、发展权之间冲突的协调”[8]201。但是，市场主导型草原生态补偿制度的建立需要一定的过程，在这期间也需要解决许多问题。在向市场化转向的过程中，政府主导型草原生态补偿制度在补偿标准问题上应分阶段不断进行完善，前述其他学者研究成果中所设计的草原生态补偿五个发展阶段具有参考的价值。本文所测定的补偿标准含有X的变量，国家可根据经济发展规律不断提高X的数值，在草原生态补偿发展到较为成熟的阶段，X变量应逐步以更加科学的生态系统服务价值增量来取代。

第二，空间地域维度的动态调整。根据不同地域的生态状况和经济发展状况，调整相应的草原生态补偿标准是当下已经被部分省份适用的调整方法。目前空间地域维度的调整在行政层级上还仅限于省级草原监理机关对省区内草原生态补偿标准进行地区性调整，在今后的发展方向中，可以尝试逐步将调整权限下放，即在地级甚至在县级机关层面，更加具体、有针对性地调整本区域内草原生态补偿标准。

第三，存在介入因素时的动态调整。笔者在甘肃省Q县E镇的调研中通过与牧民座谈了解到，部分进行禁牧的草地区，因缺少了人们的生产活动，许多野生动物便会肆虐草地。而草原地区通常又没有足够的资金增设维护设施，如此草地资源在人们已经停止放牧的情况下，反倒遭到了自然性的破坏，草原生态补偿没能真正起到保护草原的作用。类似的情况不仅包括野生动物的侵袭，还包括其他类型的自然性破坏。当存在草原自然性破坏的介入因素时，草原生态补偿标准便应进行一定程度的动态调整。在具体操作时，可将对于草原本身进行防护的这部分补偿转化为一定比例的补偿标准，同样给予牧民，使其有充足的资金增设草原的维护设施。

第四，与占有草原面积对应关系的动态调整。牧民占有草原面积的大小直接影响能够得到的草原生态补偿款的多少，这对占有草原面积较小的牧民来说是极为不利的。在今后草原生态补偿的发展与完善过程中，可以尝试补偿标准与占有草原面积对应关系的动态调整，将占有草原面积划分为不同的层级，在较低层级内(即占有草地面积较小)，补偿标准适度提高，而层级提高则补偿标准进行适度降低，以实现草原生态补偿实质性的公平。

[1] 巩芳，常青.我国政府主导型草原生态补偿机制的构建与应用研究[M].北京：经济科学出版社，2012.

[2] 刘晓莉.我国草原生态补偿法律制度反思[J].东北师大学报(哲学社会科学版)，2016(4).

[3] 洪冬星.草原生态建设补偿机制——基于中国西部地区的研究[M].北京：经济管理出版社，2012.

[4] 韦惠兰，宗鑫.禁牧草地补偿标准问题研究——基于最小数据方法在玛曲县的运用[J].自然资源学报，2016(1).

[5] 杨光梅，等.基于CVM方法分析牧民对禁牧政策的受偿意愿——以锡林郭勒草原为例[J].生态环境，2006(4).

[6] 胡振通，等.基于机会成本法的草原生态补偿中禁牧补助标准的估算[J].干旱区资源与环境，2017(2).

[7] 蔡中华，等.中国生态系统服务价值的再计算[J].生态经济，2014(2).

[8] 刘晓莉.中国草原保护法律制度研究[M].北京：人民出版社，2015.

[责任编辑：秦卫波]

TheStudyofStandardofChineseGrasslandEco-compensation

LIU Xiao-li，YAN Hai

(College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

In China，the grassland eco-compensation is flawed. It contains low compensation standard，large gap between grassland-livestock balance standard and grazing prohibition standard，no distinction of grassland-livestock balance，no flexibility of dynamic regulation. This is mainly because of ignoring ecological value of grassland and herdsman developing opportunity cost，complicated situation of national nature and society，lack of market orientation. Grassland eco-compensation standard measurement focuses on the basis of opportunity cost and grassland ecosystem services value calculation. The dynamic adjustment of compensation standard should exist in regional time dimension，space dimension，intervention factors，and take possession of grassland area of corresponding relation between the four aspects.

Grassland Eco-compensation Standard；Opportunity Cost；the Value of Grassland Ecosystem Services；Dynamic Regulation

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.06.019

2016-08-04

国家社会科学基金一般项目(15BMZ076)。

刘晓莉(1963-)，女，内蒙古通辽人，东北师范大学政法学院教授，博士生导师； 严海(1988-)，男，辽宁丹东人，东北师范大学政法学院博士研究生。

D922.64

A

1001-6201(2017)06-0097-05